靳淑雁，赵敏捷，郑 静，王 爽，胡志民，王 坤，王 曦，樊江波，杜海平，黄瑞梅，邱五七

(1.南方医科大学附属深圳妇幼保健院，广东 深圳 518028；
2.中国医学科学院医学信息研究所，北京 100020；
3.深圳市卫生健康发展研究与数据管理中心，广东 深圳 518028；
4.北京协和医学院，北京 100730)

深圳作为全国经济中心、科技创新中心、区域金融中心、商贸物流中心，在国际上具有较大知名度，同时也是我国实施改革开放影响最大、建设最好的经济特区。深圳作为海滨城市，东临大亚湾和大鹏湾；
西濒珠江口和伶仃洋；
南边的深圳河与香港相连；
北部与东莞、惠州两城市接壤。深圳市交通运输非常便利，拥有15个口岸、8个火车站、中国十大机场之一的深圳市宝安国际机场，每天承担着巨大的交通运输量，是国内目前海陆空铁口岸俱全，拥有口岸数量最多、出入境人员最多、车流量最大的口岸城市[1]。截至2020年底，深圳市常驻人口1763.38万人，常住户籍人口514.10万人，流动人口超过1200万人[2]，加之深圳市与周边城市协同联动发展经济，深圳市部分企业与周边城市建立了完整的产业链条，不可避免地带来人口流动。深圳市作为全国超大城市之一，总体呈现人口密度高、规模大、流动性强的特点，这为风险传播扩散带来便利，给新冠肺炎疫情防控带来巨大压力。自2022年1月1日至7月14日，深圳市累计确诊新冠肺炎病例1985例，治愈1938例，在院47例，死亡0例[3]。在全国多地陆续散发、多点暴发的背景下，深圳市在市委市政府统一指导下，在深圳市卫健委、公安、交通、民政等部门科学有效的领导以及深圳全市人民的共同配合与努力下，科学有效地防控好每一次疫情，坚持“动态清零”总方针，发现一起消灭一起，从而保障了深圳全市居民生产、生活以及深圳市社会经济的平稳运行。这期间深圳市在一次次疫情防控中积累了很多科学的防控经验。

基于此，本研究以深圳市为典型地区，采用文献研究法在CNKI、万方等数据库及政府官方网站了解深圳市新冠肺炎疫情防控相关的政策文件及防控经验；
同时开展线上个人深入访谈，对深圳市卫健委、深圳市疾控中心、深圳南山区和宝安区卫健局和社康中心、深圳市南山区医院等实际参与一线疫情防控工作部门的主要负责人进行访谈，内容涉及深圳市新冠肺炎疫情期间采取的防控措施及效果。

1.1 政府领导建立多部门合作的应急指挥体系，突破疫情防控的顶层设计

新冠肺炎疫情暴发后，深圳市第一时间按照习近平总书记重要指示精神，坚持“生命至上，人民至上”工作要求，在2020年1月26日印发《深圳市新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部工作方案》，成立了深圳市新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部，建立了集疫情应急管理指挥、决策、执行、调度、反馈、舆情引导等职能于一体的权责体系和协作机制，由广东省省委副书记、市委书记担任总指挥；
深圳市长、市委副书记担任常务副总指挥；
市政府办公室主任、市公安局长、政法委书记等相关领导担任副总指挥；
并在指挥部下设办公室(设在深圳市卫健委)，办公室下设综合组、疫情防控组、医疗救治组、科研攻关组、宣传信息组、外事港澳组、物资保障组、督查督办组、社会稳定组9个工作组。工作方案依据各工作组职责要求，明确主体牵头责任单位、部门和成员单位，并从成员单位内选择一名联络员，保证工作对接效率；
针对各工作组明确了工作职责，做到责任分工明确，多个工作组协同配合、高效合作的工作模式，见图1。

图1 深圳市新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部组织框架

在此基础上，深圳市卫健委成立新冠肺炎疫情防控领导指挥小组，下设领导小组办公室、疫情防控组、疫情监测与研判组、医疗救治组、健康管理组、院感防控组、疫苗接种组、核酸检测组、信息保障组、物资保障组等工作组，明确了各组组织架构和工作职责。每次疫情暴发后，深圳市新冠肺炎疫情防控领导指挥部及卫健委均结合疫情防控实际需求，成立疫情防控工作专班，动态调整工作组，保证防控效果。如深圳市“5.21”“6.14”疫情处置工作专班，结合必要的工作组，及时开展疫情防控工作。社区卫生服务中心的访谈对象称“我们和公安、交通等部门在流调人员排查中合作得非常密切，工作效率非常高，但疫情暴发前我们之间的沟通交流几乎为零。”

1.2 及时出台疫情防控指导意见及实施方案，保证防控措施精准有效

深圳市自疫情暴发以来，各部门积极出台相应防控措施及实施方案，科学高效地开展疫情防控工作。

1.2.1 宏观把控，统筹领导新冠疫情防控

2020年1月，深圳市卫健委印发《深圳市突发急性传染病疫情卫生应急预案(2020版)》，对传染病监测预警、上报流程做出明确规定，并就疫情应急响应等级及具体实施措施提出要求。对聚集性传染疫情处置流程、应急物资储备管理规定、传染病流行病学调查指引、传染病终末消毒指南、传染病卫生疫情报告、传染病定点收治医院救治管理原则等出台了16个附件内容，对传染病涉及的相关内容提出具体要求。同年5月，深圳市人民政府印发《关于打造健康中国“深圳样板”的实施意见》，提出健全公共卫生应急管理体系，要求出台完善重大疫情防控体制机制、健全公共卫生应急管理体系的实施意见；
构建覆盖市、区、街道、社区的公共卫生应急管理体系；
完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。同年8月，深圳市人民政府印发《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》，这是全国首部地方条例，明确了突发公共卫生事件组织架构、各应急部门、企事业单位等机构职责，对突发公共卫生事件应急准备、应急物资储备与供应、监测、预警与报告、应急处置提出了具体要求。同年11月，深圳市人民政府印发《深圳经济特区健康条例》，从构建健康城市及卫生健康服务体系角度出发，关注健康服务、职业健康、重点人群健康、重大疾病防治等，打造健康中国“深圳样版”，上述文件为深圳市打赢新冠肺炎疫情防控战起到顶层支持作用。

1.2.2 细化要求，出台各类疫情防控指引

深圳市卫健委制定了针对普通家庭、公共场所、公共交通工具、学校、企业、养老院等9种重点场所预防控制指引，指导相应人群、场所进行有效防控。针对发现阳性病例后信息报送及处置等流程，出台《进一步规范新冠病毒核酸检测本地初筛阳性样本应急处置工作的通知》《新冠病毒核酸检测本地初筛阳性样本应急处置与信息报送工作指引的通知》。此外，为做好来粤人员健康管理，制定《国内其他省份发生新冠肺炎本地疫情来粤返粤人员健康管理工作指引》《陆地边境口岸城市来(返)粤人员健康管理工作指引》，明确各类风险地区的健康管理要求，为深圳市划分疫情防控圈层图提供科学依据。

1.2.3 明确需求，制定机构层面疫情防控工作方案

为保证居民正常医疗卫生需求，做好医疗卫生机构院感防控工作，深圳市卫健委出台《深圳市医疗机构新冠病毒医院感染风险检测方案》《医疗机构常态化院感防控分片区指导的工作方案》《新冠疫情防控期间深圳市门诊血液透析患者管理的工作指引》《进一步加强妇幼保健机构新冠肺炎疫情防控措施的通知》《新冠肺炎疫情期间高风险人员到发热门诊就诊管理通知》等文件，对医疗及公共卫生机构等院感防控工作做出规定。

1.3 建立疫情信息发布机制，保证信息高度公开透明

高效的信息发布机制能够及时处理突发事件。“公开、透明、迅速”是深圳市的特质。1985年，深圳市在全国率先建立了新闻发布制度。2020年新冠肺炎疫情暴发后，深圳市立即建立了与一级应急响应机制相匹配的新闻发布会和每日例行发布相结合的信息发布机制。一旦发现确诊病例，深圳市、区疫情防控指挥部会第一时间就疫情防控工作举行新闻发布会，并保持每日一场的召开频率，及时通报疫情最新进展，发布权威防控消息，及时回应社会关切，针对居民关心的问题回答记者提问，充分发挥了澄清谣言、凝聚共识、消除疑虑、提振信心的重要作用。与此同时，深圳各级媒体集中报道全市抗疫情况，发布防疫新闻动态、科普知识。高效、公开、透明的信息发布，让居民对疫情走势建立了全面清晰的了解，为全市抗疫提供强有力的舆论“共情”，这是深圳全市上下增强信心、保持定力、步调一致的重要基础。据统计，深圳针对新冠肺炎疫情防控举行各类新闻发布活动超200场次。深圳及时、准确、透明的疫情防控信息发布工作，得到了世界卫生组织的高度评价。

1.4 创新建立圈层图表法，管理涉疫风险人群

为更加科学有效、快速精准地做好重点人群管控，深圳市在“5.21”“6.14”新冠肺炎疫情暴发后，创新建立了《深圳市本土疫情处置圈层图》，将密接者、次密接者、一般接触者、在深及离深目标人群，按照不同类型人员接触情况划分为五大防控圈层，并根据疫情防控需要确定不同圈层的管控措施及核酸检测频率。“7.20”南京禄口机场本土疫情发生后制定完善《市外疫情防控圈层图》，根据国内本土疫情发展情况确定为高风险地区、中风险地区、高风险地区所在区(县)、输入风险高的地市、其他有本土病例未满14天的地市5个圈层，每日开展风险研判，调整管理范围及核酸检测要求。深圳市在全国首创的圈层图更加细化了风险防控区的划分。圈层图的划分标准是参考《国内其他省份发生新冠肺炎本地疫情来粤返粤人员健康管理工作指引》《陆地边境口岸城市来(返)粤人员健康管理工作指引》，并与市新冠肺炎疫情防控指挥部专家组共同研判，结合疫情实际情况制定，并参考该圈层图划分的要求更加细致、划分单位更小，能够更加精准地管控各类人员，既提高了管控效率也尽可能地保证了居民的正常生活。

1.5 “三位一体”，筑牢基层疫情防控网

社区是联防联控的第一线，也是疫情防控的最后一道关卡，深圳市第一时间布局了社区小区联防联控工作，深圳市疫情防控工作指挥部成立社区小区组，各区也成立了社区小区组，街道组建了工作队，形成了市、区、街道、社区、小区五级联网联控组织体系，上下联动、齐抓共管。建立了由社区工作人员、社康中心医生、社区民警组成的“三位一体”社区疫情防控体系，提炼出一套ACT社区防控模式，其中，A(Administration)代表党委政府的严密组织，让病毒从源头有效切断；
C(Community Health Service Center)代表社康中心专业支持，在预检分诊、上门服务、核酸检测等工作中全方位保障居民健康；
T(Trinity Mechanism)代表社区工作者、社康医务人员、社区民警三位一体组建“三人小组”，联合防控，“落实党建引领+专业保障+多元参与”的全链条社区联防联控体系，推动疫情防控资源向基层下沉。“三位一体”工作组主要承担对从疫情发生地返深人员的入户随访、摸底排查、巡查登记、外来人员登记、小区隔离、终末消杀、流行病学调查和核酸采样、及时处置及健康宣教等工作。该防控体系现已覆盖深圳全市。

1.6 智能化科技手段，助力新冠肺炎疫情防控

深圳市在疫情暴发后，积极利用本市新兴技术企业发展优势，搭建和研发了多种信息技术平台、系统以及技术产品，提升疫情防控效果。为保障疫情期间居民医疗卫生服务需求，深圳市依托12306平台，保障了居民在线预约就诊、线上咨询、线上随访、在线缴费等服务；
建立了深圳市新冠病毒疫苗接种专题指挥系统，实现了疫苗从采购、运输、预约、接种、调配、管理等全闭环的信息化管理；
建立了深圳市新冠肺炎疫情防控指挥系统，整合了重点人群流动轨迹、药店和农贸市场等人流密集场所监测信息、进口冻品全链条管控等数据，辅助应急指挥部做好疫情防控管理工作。为进一步提升流调效率，深圳市搭建了集成9种语言的现场流行病学调查处置系统，该系统搭配语音识别技术和自然处理技术，能将双方流调对话内容自动生成文本信息，并自动识别关键信息智能化填写至流调表单内，待流调完成后，系统基于标准化模板，自动生成个案核心信息表、重点场所一览表、密接/次密接一览表等，极大地减少了信息整理时间。为提升核酸检测应急处置能力，深圳市建立了新冠核酸采样登记服务系统以及“粤核酸”小程序，实现了居民从核酸预约、检测、结果报送等全流程无纸化管理，该系统可承受每秒1千人并发登记量，支撑大规模紧急核酸检测任务，提高了核酸采样效率和采样信息的准确性。此外，深圳市华大集团建立了“火眼”实验室，并配备了自主研发的新型冠状病毒核酸检测试剂盒、超高通量全自动核酸提取纯化仪、自动化液体处理系统、全自动分杯处理系统，建立了完整的核酸检测技术链条，该实验室能完成每日6万份，每日最高检测60万人份(10混1)的检测力，保证了深圳市每日核酸检测需求。深圳市医药公司研发抗原、抗体检测试剂盒并投入使用。深圳多家机器人研发公司推广应用消毒机器人、测温机器人、运输和配送机器人，既提高了疫情防控效率，又减轻了人工交叉感染风险。

总体而言，深圳市针对新冠肺炎疫情防控形成了全链条、科学有序的防控机制。在顶层设计层面，建立了政府主导的多部门协同合作的组织体系，宏观统领疫情防控工作；
制定了针对机构及科室层面的疫情防控指导意见和具体的实施方案，微观指导防控要求。在信息发布与舆情管理方面，充分利用现有新媒体技术，建立政府与媒体相结合的疫情信息发布机制，通过直播软件等途径保障疫情动态信息的及时公布。在社区管理层面，组建了由基层医务人员、社区工作人员、民警构成的“三位一体”防控网，将防控力度延伸至基层，保证防控措施的有效落实；
创建个性化疫情圈层图表法，提升防控精准度；
大力发展智能化信息技术，通过搭建各类疫情防控相关的信息平台、研发智能机器人等，实现科技抗疫。

今后，我国在提升突发公共卫生事件应急能力、加强城市应急管理时，可从以下几方面借鉴深圳市科学有效的防控经验：

3.1 建立政府主导，多部门多中心协同联动的动态工作指挥体系

新冠肺炎疫情暴发后，我国在党中央统一指导下，建立了由国家32个部门构成的联防联控机制，联合国家部委、人民军队、全国各省份政府部门、社会组织、企事业单位等共同参与疫情防控。在此基础上，深圳市成立了由市委市政府指导，其他多部门协同合作的应急指挥体系，形成了自上而下、从中央到地方、协同分工、精准有效的管控机制，减少乃至杜绝多头管理、相互扯皮和责任推诿等问题，这为疫情防控突破了顶层设计，也为落实防控政策提供了有力保障。今后，在应对重大突发公共卫生事件时，可借鉴成立由政府主导，多元主体协同合作构成的指导工作组，要明确各主体之间的权责关系，必要时召开专题培训会，统一防控要求，规范防控细则，从而有效落实工作要求，提高各部门合作紧密度，提升防控效果。

3.2 印发传染病疫情防控方案，提供具体防控细则

不少一线防疫人员认为疫情暴发初期，缺乏针对机构或科室层面更加细致的疫情防控指导细则，不知道如何开展防控工作，非常担心被感染[4]。而且上级防护要求也在不断变化，工作量出现了井喷式增涨，给防疫人员造成巨大精神和心理压力[5]。而深圳市依据国家政策文件，结合深圳实际情况及时出台了机构层面的院感防控指导方案和针对预约分诊、发热门诊、病房管理、医务人员防护、环境消毒及医疗废物处理、阳性病例的转诊转运及机构消毒等情况的指导细则，有效缓解基层工作人员因医疗需求激增造成的心理压力。未来国家层面或各省份应尽快借鉴新冠肺炎疫情防控经验，及时出台针对机构层面或是科室层面较为细致的传染病防控实施方案或是工作指导细则，为医务人员提供参考，避免防控工作混乱。

3.3 建立多元主体构成的常态化官方权威的公共卫生信息发布机制，畅通公众信息获取渠道

《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》规定只有国务院卫生行政部门才能通报和发布突发公共卫生事件和传染病疫情，省(自治区、直辖市)人民政府需得到国务院授权才能发布本行政区域相关内容[6]，可能影响信息发布的及时性，造成行动迟缓，从而错失处置黄金时间。因此，未来可探索由国家及各省份卫生行政部门与外部自媒体合作的模式，政府利用当代新媒体，如抖音、快手等应用软件，搭建“平战结合”的官方权威公共卫生信息发布平台，“战时”及时发布事件最新进展，“平时”开展健康科普宣传活动，提升公众健康素养水平。可提高政府信息发布透明度及发布时效和频率，为公众提供安全可靠、及时准确的接受信息的渠道，保障信息发布的真实性、有效性，避免出现谣言、传言等扰乱社会稳定的问题，给公众造成恐慌和不安。

3.4 健全公共卫生风险划分等级标准及管理措施，实现公共卫生事件分级分类管理

借鉴深圳防控风险划分标准，在现有四级分类基础上，进一步细化风险判定标准，先由中央政府制定统一标准，各地各省份在国家标准基础上因地制宜地进一步制定个性化、精细化的风险划分标准。同时，各地要依据风险等级提出相应的防控措施，坚持精准施策、分级分类管理原则，有序地开展防控工作，也要结合公共卫生事件发展态势，及时动态地调整防控措施及防护等级。上述所有风险等级及防控措施的开展都需要专家的指导，因此，未来应成立由公共卫生、应急管理、社会治理等领域专家和科研工作者构成的公共卫生防控专家团队，由智囊团结合专业知识及丰富的工作经验对潜在风险因子进行监测、追踪，尽可能将风险降至最低，确需采取措施时，可精准有效开展。

3.5 搭建基层公共卫生防控体系组织架构，提升基层防控能力

社区作为第一条及最后一条疫情防控底线，在人群排查管控、健康监测、核酸检测、确诊或隔离人员转运等方面承担重要职责。深圳市“三位一体”社区疫情防控体系保证了防疫政策的精准落实及防控工作的有效开展。但疫情暴发初期，基层缺乏专业的公共卫生风险预警及应急管理能力，多数在疫情暴发后进行“灭火式”救援；
基层承担的防控任务繁重且缺乏智能化信息技术和设备，很难实现精细化治理[7，8]。基于此，今后可探索将基层纳入公共卫生防控体系内，按照清晰界定、方便管理的原则，设置科学的网格化服务范围，建立由社区卫生服务人员、社区民警、社区工作者等构成的工作团队。同时，可通过民主选举选取居民代表作为网格监督员，监管团队的工作，在提升基层公共卫生应急管理能力的同时，实现基层网格化精准管理。在此基础上，加强基层工作组公共卫生应急防控能力。一方面，优化基层工作团队，为社区配备复合型公共卫生人才；
另一方面，加大对基层工作团队传染病疫情防控、公共卫生应急管理等方面能力的培养，提升工作人员的团队合作、沟通交流以及风险研判和驾驭风险的能力。

3.6 加强智能信息技术的发展，提升科技防控能力

新冠肺炎暴发后，习近平总书记提出鼓励运用大数据、人工智能、云计算等信息技术在疫情监测分析、病毒朔源、防控救治、资源调配、复工复产等方面[9]。深圳市依托信息技术让全国乃至全球人民看到了深圳科技抗疫的速度。今后，我国要加大信息化建设速度，建立囊括各级医疗卫生机构、公共卫生机构、公安、交通、铁路、民航、政府行政部门等单位在内的公共卫生信息大数据协同平台，实现多部门间信息互联互通与共享，多渠道全方位开展数据监测、分析、预判、处理等工作，为精准管控、及时处置提供有效的数据支撑，但要开展分级分类权限管理，保证数据安全[10]。依托人工智能技术，发展智能辅助诊断、智能医学检测、机器人辅助手术等技术，提高疾病诊疗的智慧化程度[11]。积极鼓励新兴企业挖掘医疗卫生领域应用场景，研发相关的智能技术设备。

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