●陈小华 官如梦

随着科技创新在国家发展战略中重要性的提升，科技财政支出数额逐年增长。从1996年至2021年间，全国科技财政支出占全国一般公共预算支出的比值约为4%左右，但是支出总额从345.7亿元增长至10766.7亿元。面对规模巨大的科技财政投入资金，建立财政科研经费的科学分配和管理模式，切实提高科技财政支出绩效，成为科技财政和预算管理的关键议题。

财政科研经费管理方式嵌入于中国政府预算管理体制，与政府预算管理体制改革进程密切相关。1999年，中国开始建立以部门预算为核心的政府预算管理模式，政府预算改革的重点是加强行政内部控制，形成基本的政府预算能力。1999年的政府预算改革标志中国从“前预算时代”进入到“预算时代”，其深刻影响了科技预算管理模式，此后形成了控制导向的科研经费分配和管理模式。这个控制导向的管理体系包括如下内容：严格的预算总额控制；
物品和服务需经政府采购程序；
统一实行国库集中收付制度；
现金采用公务卡和银行支付；
刚性的经费使用政策和程序，预算调整需要通过审批；
项目结余资金必须回收；
接受项目审计检查等。

控制导向型的管理模式对科研活动产生了双重影响：一方面，建立了以部门预算为核心的科技预算模式，规范了科研经费支出行为，解决了“前预算”时代存在的“账外账”“小金库”等问题；
另一方面，控制导向的经费管理模式强调事前投入控制，亦存在不少缺陷：一是程序繁琐、手续复杂，产生“报销难”问题，增加科研人员的额外负担，不利于激发科研人员的积极性；
二是预算编制不吻合科研创新的不确定性特点，预算周期与科研周期之间存在“错位”现象；
三是由于科研经费管理强调投入，导致一些公共财政资助的科研项目绩效不高。正是由于传统科研经费管理模式存在这些弊端，因而受到许多科研工作者的批评和诟病，呼吁改革的声音一直不断。

针对上述困境，党的十八大以来，中央和地方政府积极探索新的科研经费预算和管理制度。2014年3月，国务院下发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，对科研项目和资金配置的统筹协调、科研项目分类管理、科研项目管理流程、科研项目资金管理、加强科研项目和资金监管等方面作出新要求。此后，科研经费改革进入了实质性阶段，无论是国家部委还是地方政府，都主动修订了原有的科研管理制度，为科研工作者使用科研经费“松绑”，重构了科研管理的激励机制，有力促进了科研活动创新。新一轮科研经费管理改革创新的重大价值不言而喻，然而目前为数不多的已有研究主要是对科研经费管理创新政策执行问题的对策式探讨，例如有学者探讨了科研经费管理政策存在间接经费的定位和分配原则、项目结余资金的使用等问题，鲜有文献从科技和预算管理的角度对其进行制度分析，揭示科研经费管理模式的重大转型与本质变化。

因此，本文研究的问题是：这一轮科研经费管理改革的本质变化是什么？新的科研经费管理模式的优点包括哪些方面？为了充分发挥新型科研经费管理模式的优点，又需要何种制度予以支持？为了回答这些问题，通过梳理“放管服”改革以来科研管理创新的政策文件，研究发现中国科研经费管理模式开始从控制导向转型为绩效导向。为了发挥绩效导向科研经费管理模式的优点，文章提出需要深化科技领域“放管服”改革，进一步完善责任分配与监管、合同管理、经费公开、诚信管理、绩效评价等制度要素和基础，从而保障绩效导向型科研经费管理模式的成功运转。

近年来，在简政放权理念的推动下，通过科研费管理模式创新实现为科研人员“松绑”，成为科技领域“放管服”改革的一大亮点。梳理科技领域的简政放权政策措施，可以分为三类：其一，中央出台了一系列科研管理方面的政策文件，主要有《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等；
其二，国家部委制定或修订的新政策，例如财政部和教育部联合制定了《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》，国家社科规划办修订了《国家社会科学基金项目资金管理办法》，国家自然科学基金委修订了《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》等；
其三，地方政府出台的改革措施，例如，广东省根据中央政府的改革精神，先后出台了《关于进一步完善省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见（试行）》《关于进一步促进科技创新若干政策措施的通知》和《关于省级财政科研项目资金的管理监督办法》。

通过分析上述三类文件的政策理念和政策内容，可以发现科研经费管理改革呈现绩效导向的价值理念。所谓绩效导向的科研经费管理是指科研经费的分配、预算编制、预算执行、决算与监督环节都以绩效为遵循，并以此赋予科研机构和科研人员充分自主权，激发科研创新活力。从已制定的政策文本来看，绩效导向型科研经费管理模式的创新性主要体现在以下几个方面：

（一）科研经费分配

创新的内容包括：优化整合中央各部门管理的科技计划（专项、基金等），通过撤、并、转等方式，调整和优化定位不清、重复交叉、实施效果不好的计划或项目；
分配改革目的是优化科研资金的配置效率，减少重复性资助，避免资金的浪费和不合理分配。

（二）经费预算编制

创新的内容包括：简化预算编制科目；
完善间接费用和管理费用管理，提高中央财政科技计划项目间接费用，哲学社会科学项目新增间接费用；
劳务费预算编制结合地方实际以及相关人员参与项目的全时工作时间等因素，劳务费的发放对象涵盖承担单位编制外研究生、博士后、访问学者、项目聘用的研究人员和科研辅助人员。

（三）经费预算执行

创新的内容包括：及时拨付项目资金，特别是实行部门预算批复前项目资金预拨制度，保证了科研任务的正常实施；
下放预算调整审批权限，在项目总预算不变的前提下，将直接费用中的材料费、燃料动力费等预算调剂权下放给项目承担单位；
项目实施中发生的会议费、差旅费、国际合作与交流费三项支出之间可以调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。

（四）经费决算与监管

创新的内容包括：改进项目结转结余资金管理办法，项目在研期间，年度剩余资金可以结转下一年度继续使用，项目完成后的2年内，项目承担单位可按规定使用结余资金，统筹安排用于科研活动的直接支出；
建立“黑名单”制度，将严重不良信用记录者记入“黑名单”；
健全信息公开制度，科研项目的立项信息、验收结果和资金安排情况等向社会公开，接受社会监督。

在中央和地方政府科研经费管理改革政策的引导下，科研机构、高等学校等相应调整了科研经费预算编制和支出管理办法，优化经费支出结构和科目，不断简化报销流程，提高科研经费管理效率。通过对北京、广东、浙江等地科研工作者的调查和访谈，发现这轮科研经费管理改革政策实施以来，政策的落地效应非常明显，科研工作者都普遍反映经费编报手续更为便捷，报销时间大大缩短，并认为现行管理制度比传统的做法更加符合科研活动规律。这一调研发现也得到了其他研究的印证与支持。

为何这轮科研经费改革政策效果较好、科研工作者的改革获得感强？原因在于绩效导向型科研经费管理模式重塑了激励与约束机制，有效平衡科研经费分配者、管理者和使用者之间的复杂关系。具体而言，绩效导向型科研经费管理模式具有四个优点，正是因为这些优点，这种经费管理模式不仅符合公共预算改革的方向，而且也是适应科技创新的一种预算管理模式。

（一）从“手段”到“目的”

尽管传统的科研经费管理亦有绩效考量，但由于受控制导向预算模式的制约，其主要强调的是一种规定性绩效。规定性绩效关注重点是科研经费的使用是否严格遵守政府财务会计制度，例如是否符合项目预算支出的方向、科目分类和额度限制以及相关的采购流程和支付方式等。传统的科研经费管理模式希望通过对经费投入的控制来实现目标，即为社会产出科研创新成果。在此种管理模式下，遵从财务会计支出的项目反而会被认为“绩效较好”的项目。然而，这种管理模式忽视了科研创新活动的特点和规律，最终异化了正常科研活动，导致手段变成目的，即科研经费管理部门将重心放在对资金使用规则的遵守与监督上，慢慢地，科研经费管理部门忘了经费是为科研创新活动服务的目的，甚至一些经费使用者也“无奈”地偏离了花费公共资金的最终目的。由此，科研领域形成了一种强调投入控制而忽略真正支出绩效的行政思维。

绩效导向型科研经费管理模式将重点从投入转向支出，将绩效理念引入科研经费管理，对科研项目的关注不仅是其花了多少钱，更重要的是其产出了多少创新成果。因此，这种新的科研经费管理模式强调的是结果导向和绩效目标。在绩效导向的科研经费管理模式中，科研经费管理部门放弃了对拨款经费的使用进行事前控制的传统做法。然而，这种是放权是有前提条件的，其要求经费使用者能够实现社会所希望的产出和结果。如果公共资金支出后没有实现预期的结果，经费支出项目或机构的负责人就需要承担管理上的责任。由此可见，绩效导向型科研经费管理模式最终把经费支出实现从手段到目的的重要转变。

（二）从控制到分权

传统的科研经费管理模式在预算编制和执行环节中对经费使用者进行严格的控制，要求使用者对支出项目进行详细说明，同时事先审核详细说明的预算表是否与政府会计制度保持一致。所以，委托者、科研依托单位和资金使用者之间形成了自上而下的控制性关系。同时，由于预算是资助部门审批的，政策是上级部门制定的，项目依托单位在科研经费管理中的主体责任没有确立。

绩效导向型科研经费管理模式则弱化了这些控制，采取一种使用者责任的模式。这一新模式将项目经费使用的灵活性和自主性赋予了项目负责人及依托单位。在绩效导向型科研经费管理模式下，政策制定者一般只决定财政支出总额及主要投入方向后，使用者可以像商业部门的经理那样灵活地、创造性地根据环境的变化使用资金。在分权的背景下，科研经费“包干制”是最典型的例子，项目包干人可以相对自主地决定用多少资金雇佣劳务人员，如何支付劳务人员的费用，采购哪些实验材料和设备等，也可以相对灵活地在项目支出科目之间进行调剂。同时，项目依托单位需要认真履行管理主体责任，例如国家自然科学基金委员会发布的《关于进一步加强依托单位科学基金管理工作的若干意见》，提出“依托单位是科学基金管理体系的重要组成部分，在科学基金资助管理工作中承担着重要的主体责任。依托单位应当按照《条例》和自然科学基金委规范性文件的有关规定，负责任地管理本单位科学基金工作。”

总体而言，这种新型的科研经费管理模式，对科研单位和项目负责人的支出决策及其经费使用的控制程度是比较小的，科研单位的管理者及项目负责人在许多事项上拥有支出自主权，并不需要获得预算或主管部门的同意，科研单位的管理者及项目负责人就是经费使用合法性或恰当性的决定者。同时，经费的审计也往往是事后进行，而且主要关注经费的产出而不是投入。

（三）从“重物轻人”到“以人为本”

在控制导向的科研经费管理模式中，“重物轻人”是一种常见现象，其主要体现在：第一，对科研人员的不信任，用诸多限制政策和程序约束科研人员的经费使用方向和范围，无形中增加了科研人员的额外负担；
第二，不承认科研人员的人力资本，在职科研人员无法在科研经费中获取合理的报酬，科研人员的人力资本没有得到合理补偿；
第三，经费支出重点倾向于仪器、设备、材料等实物，对劳务费的额度和发放对象作出过严的限制。

绩效导向型科研经费管理模式则坚持“以人为本”原则，通过预算管理创新，调动科研人员的积极性和创造性：在科研项目经费管理制度方面，改进预算编制和执行程序，给予科研人员更多的尊重和信任；
尊重科研劳动价值，对在职科研人员的人力资本给予合理补偿；
明确劳务费开支范围，扩大了劳务支出比例和发放对象。由此可见，改革后的科研经费管理模式充分彰显了“以人为本”的理念，推动了从“重物轻人”向“以人为本”的理念转变，进而重构了科研工作者的激励机制，有助于提高科研经费的绩效产出。

（四）鼓励节约与创新

在绩效导向型科研经费管理模式下，科研委托方放弃了传统管理模式中实行的严格“外部控制”，项目依托单位和负责人可以根据环境变化以及项目实际情况来选择合适的经费支出方式，可以将经费从项目的一个科目调剂至另一个科目，从而有效开展科研创新活动。由此，项目依托单位和负责人具备相应条件和能力进行管理创新。同时，科研合同中的绩效目标和结果导向也激励项目依托单位和项目负责人进行创新。因而，绩效导向型科研经费管理模式对科研经费的支出者形成了一种创新的压力，形成了创新的有效激励和问责机制。

另外，科学研究由于具有专业性，科研经费管理者与使用者之间信息不对称性较强，这决定了科研项目负责人在经费使用过程中的主导地位。绩效导向型科研经费管理模式充分考虑了这个客观现实，例如《国家社会科学基金项目资金管理办法》第二十条规定，项目在研期间，年度剩余资金可以结转下一年度继续使用。项目研究成果完成并通过审核验收后，结余资金可用于项目最终成果出版及后续研究的直接支出。这使得项目依托单位不再担心资金结余的出现会导致预算机构在下一个年度削减本部门的预算拨款，也使得项目负责人不用像以前那样担心他们在这一年度没有用完拨款被预算机构取走，因而有助于克服传统经费管理模式下普遍存在的“年底突击花钱”现象。

现阶段，绩效导向型科研经费管理模式仍在演进之中，面临着双重转型困境：一方面，中国科研经费管理的行政色彩仍然比较浓厚，目前还没有完全破除各种有悖于科研规律的繁文缛节和繁琐的科研资金管理体制、制度和办法，这阻碍了绩效导向型科研经费管理模式的巩固和发展；
另一方面，新的经费管理模式并不必然导致科研经费的高产出、高绩效，其需要相应的制度作为保障，如果没有健全的制度基础，绩效导向型科研经费管理模式的优点将成为空中楼阁，甚至造成科研经费的不当使用、效率低下乃至违法违规行为。20世纪70年代兴起的新绩效预算改革运动充分证明了这一规律：英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等发达国家纷纷进行了绩效预算改革，均取得了显著效果；
而在一些发展中国家新绩效预算往往被包装为解决许多问题的灵丹妙药，但由于缺乏相应的制度基础，新绩效预算的表现却问题重重、不尽如人意。

为了克服绩效导向型科研经费管理模式面临的双重困境，未来需要结合科研管理和科技创新领域的特征，加强系统设计，强化科技部门与财政部门之间合作，深入推进科技领域“放管服”改革，不断改善绩效导向型科研经费管理的制度要素和制度环境，进而保证该模式运行的有效性和可持续性。具体而言，可以从以下几个方面予以优化。

（一）完善责任分配与监管

放权意味着责任，在绩效导向型科研经费管理模式下，需要项目依托单位承担更多的管理责任，依托单位需制定相应的管理办法，规范劳务费分配管理、项目预算调剂、间接费用统筹使用、结余资金使用等管理权限。在这一过程中，要防止出现项目依托单位规避风险和责任的倾向，即制定“层层分解、层层压实”的压力型机制，将责任和压力转移给项目负责人或科学研究人员。对此，可以探索实行项目法人制，强调法人的责任、科研院所和高校的责任，这种做法一方面可以减少国家层面对科研经费管理的过度过细的干预，另一方面又能在经费预算编制和审计时找到责任主体，管理权限清晰，法人权责明确，并且管理效率也会大大提高。

经费使用问题的发现及处理需要有效的监管机制。目前，科研经费监管涉及纪检、审计和主管部门等，表面上看似很严密，但现有监管体系存在专业性、协调性的问题，难以及时有效发现科研合同履行的各类问题并进行问责。对此，可以借鉴美国科学基金会总监察长办公室的做法，成立真正能够独立开展监督工作的部门，负责调查和处理资助项目经费使用中的造假、骗取、滥用以及其他不端行为。新设立的机构应由具备法律、会计、审计、财政专业或科研背景的队伍组成，从而提高监管部门的业务能力和专业水平，及时有效惩处科研经费分配和使用中的违法违规行为。

（二）实施绩效合同管理

在控制导向型科研经费管理模式下，科研经费资助方与经费使用者是行政化的管理关系，虽然有助于保证科研经费使用的合规性，但却扭曲了科研经费管理的激励机制，掩盖了他们之间基于科研合同而形成的平等契约关系。绩效导向型科研经费管理的核心在于合同管理，科研合同的签订将控制导向型科研经费管理中存在的隐性合同转化成显性合同，从而将科研经费变成一种绩效合同。

绩效合同一般都包括项目支出所需要资金额度、支出权力、资金使用后的产出和结果以及相应的绩效测量指标。需要强调的是，绩效合同有两个重要特征：一是科研合同中有合理而且是相对可以测量的绩效目标，并要求项目负责人在绩效上作出合理而可靠的承诺。绩效导向的科研经费管理需要在经费预算与绩效之间建立对应的关系，从而将宝贵的资金分配给那些绩效评估方面表现较为优异的科研机构、团队或个体。二是合同的激励机制，当前中国科研项目资金管理体系离规范化、科学化还有一定距离，科研经费监管仍以惩罚性、约束性手段为主，加之科研经费的使用缺乏规范化管理，财政科研经费的投入并未产出相应的效益，因此，科研合同可以引入激励机制，推动科研经费管理由事后惩罚转向事前激励，有效激励科研人员关注并实现绩效目标。

（三）优化科研诚信治理机制

在绩效导向型科研经费管理模式下，科研委托方对科研工作者经费使用采取信任态度，然而科研工作者的诚信不是天然形成的，因此科研工作者的诚信治理就成为基础性问题。当前，科研工作者的诚信治理需要引入社群机制，在高度行政化的管理模式下，科研工作的诚信不容易发生和普遍化，而社群机制是科研工作者诚信发展的基石。究其原因，主要在于社群机制遵循专业化的声誉逻辑而非行政的管控逻辑，专业化的声誉是培育专业精神、形成道德自律、生成共享观念的重要渊源。

当然，诚信治理的专业化并非自然而然的，其需要一系列制度设计来推动，这些制度设计包括教育培训、职业自律、专业协会和专业期刊等。其中，科学家共同体、学术共同体是科研领域社群自主治理的主要机制。因此，需要加强科学家共同体和学术共同体建设，赋予学术性协会等相应的权力，加强诚信管理、道德自律和学术规范建设，调整评价和激励导向，培育诚信、宽松、自由的学术环境，引导科研工作者遵循共同的学术规范和科研伦理要求，提升科研工作者整体的诚信水平。

（四）推进科研经费使用信息公开

科研经费使用信息公开是预算透明和开放政府建设的重要内容。科研经费信息公开不只是科研项目监督和内部管控的手段，保证经费使用的科学化、规范化，更是公共财政的本质要求，保障科研经费管理权限的公共性。对此，国家2012年颁布了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，明确提出要建立健全科技项目信息公开公示制度。然而，地方对科研经费公开政策执行并不理想，仅少数地方制定了相应的政策执行细则，如浙江制定的《浙江科研经费使用信息公开办法》。从整体现实来看，科研经费使用信息公开仍仅限于项目依托单位内部有限公开，向社会公众的公开程度存在较大的提升空间，公众无从知晓科研经费的支出情况，尚未形成对科研经费使用的有效监督。

为此，需建立健全科研经费信息公开制度及保障机制：一是建立科研经费信息公开的常态化机制。项目依托单位应建立和完善科研项目经费使用的信息公开管理办法，科研项目负责人应遵循“公开为常态，不公开为例外”的原则，在项目全周期过程中公开经费使用信息。二是明确科研经费信息公开的内容。科研经费信息公开的具体内容除了预算支出情况，还应包括立项情况、结题验收情况、项目成果以及数据信息等。三是搭建科研经费信息公开的网络平台，大数据、区块链等新一代信息技术的发展为科研项目信息公开提供了机遇，省级政府可以建立统一的科研项目信息公开网络平台，将科研项目的经费资助和使用情况公布在这个网络平台上，让公众能够通过平台查询科研项目的经费使用信息。四是加强社会公众对科研经费使用情况的监督。公众享有对科研经费的监督权，例如《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》第三十六条规定，任何单位和个人发现项目资金在使用和管理过程中有违规行为的，有权检举或者控告。为了落实和保障公众的监督权，不仅要推进科研经费使用信息公开，还应进一步完善社会公众监督的渠道和反馈机制，杜绝科研中截留、挪用、侵占项目经费等违法违规行为。

（五）健全科研经费绩效评价体系

科研经费管理改革的一个重要目标是改进资金的配置效率和使用效率，实现科研产出和效益最大化。目前，中国科研经费的分配包括两个渠道：项目资助和机构式资助。项目资助是通常是竞争性的，通过各类科技计划、专项和基金支持具体的科学研究活动。机构式资助往往是稳定的，主要用于保障基本运行费、基本科研费、人员工资等。然而，由于中国同行评议制度还和绩效评价体系的不完善，竞争性经费分配和使用过程中没有充分反映项目的价值，项目绩效损失现象较为突出。近年来，对这两种资助渠道虽然开始已有一些评估，如自然科学基金委员会对科学基金的国际评估等，但从整体来看，对科研机构、科研项目的绩效评价仍处于探索阶段，重立项、轻绩效的问题依然突出，评价结果尚未有效使用。

为了摒弃数量导向的评价标准，需要进一步建立高质量发展导向的科研经费绩效评价体系：

第一，合理确定绩效目标。绩效目标是科研经费绩效评价管理的基础，由于财政支持类科研项目类型多样、内容复杂，其产出和效益多样性，且差异度大。因此，应对基金类项目、重大专项类项目、基地和人才类项目、重点研发计划项目等分类评价，同时设计更加科学的绩效指标体系。

第二，完善绩效评价主体和方式。为了保证科研经费绩效评价的有效性，评价主体和方式需要有的独立性和客观性。过去以同行专家为主的内部评价模式难以保证具备充分的独立性和客观性，因而构建绩效评价的多元主体机制，让自然科学专家、社会科学工作者、财务专家以及利益相关者能够参与绩效评价过程，有助于提升评价的独立性、客观性与公开性。

第三，评价结果的合理和有效运用。一方面，要建立“挂钩”机制，科研经费绩效评价结果运既是科研项目能否顺利结项的基本要素，也可以作为以后科研人员年度项目资助的重要参考标准，对绩效优良或评分较高的项目负责人，预算优先安排和优先资助；
绩效差的项目，减少预算安排或不再安排。另一方面，要逐步建立脱钩机制，即在各类人才评选、项目评审和评奖评优中，不将承担项目数量和经费总额作为评选的前提条件。■（基金项目：浙江省软科学研究计划项目“数字政府建设转化为治理效能的机理与对策研究”〈2021C35070〉；
浙江省社科规划一般项目“数字政府对治理效能的影响机理与提升策略研究”〈21NDJC085YB〉）

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