高 红

（黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080）

目前，我国集体土地产权制度改革具有区域发展不均衡、涉及利益主体众多和资产总量庞大的特点。近年来，各地区村均资产总额均出现下降趋势，各地村民股金分红均大幅减少、公益性支出也有所下降，出现了改革模式较为单一、同质化竞争风险较高、人才资源匮乏、现行政策环境和利益分配机制不能有效满足改革进一步深化的需求、集体土地利用率下降和乡村治理滞后并行等问题。例如，随着股东身份变更、外部人员进入等情况日益增多，股权继承和转让、增资扩股、衍生人口与小股东扩权、补充普通股股东等缺乏规范文件支撑的问题不断涌现。虽然各农工商公司自行制定了一些个性化的“土办法”，但对于调整集体股比例、增资扩股等更复杂的制度规范，在缺乏上位政策法规依据下自行制定制度必然大大增加协调成本和摩擦成本［1］42-43。可见，集体土地产权制度改革的持续深化，要紧密结合城乡融合发展的大趋势，从建构城乡土地、劳动力、资本、科技等生产要素双向、多维流动平台和机制的层面，创新集体土地和集体经济经营模式。为此，本文在系统梳理城乡融合发展与集体土地产权制度改革关系的基础上，从城乡融合发展的视角探讨了集体土地产权主体制度、产权结构制度、产权交易制度和产权金融服务制度的优化对策。

（一）城乡融合发展要求进一步深化集体土地产权制度改革

2021年颁布的《中华人民共和国乡村振兴法》明确了“城乡融合发展”的基本思路。需要注意的是，当前我国农业发展的供需不对称和农业科技创新不足问题，农村村居环境建设和发展资金可持续性不强问题，以及农村居民人口外流、人才欠缺和财产性收入增长乏力等问题仍普遍存在。例如，由于农产品消费需求升级和国内农产品供给附加值不高、产业链不长并存，既导致国产粮食和农产品缺乏国际市场竞争力，也使国内的中高端农产品消费需求转向国际市场，从而进一步加剧了我国农业转型升级的难度，还使广大农民难以依靠独立的小农经济不断改善自身的经济收入水平和社会生活状况。随着城镇化吸引力的不断提升，农村适宜和高素质劳动力外流越发普遍，从而形成了“大量土地抛荒（闲置）与低效率生产”并存的局面。而国内企业在种苗研发、农产品精加工等尖端技术领域仍难有突破，当前中国种业企业真正有创新能力的不足20%［2］179-180。

2019年，中国村庄建设投入10167.5亿元，仅为当年城市投入的50.52%。同时，与硬件水平相匹配的服务能力建设关注不够，致使硬件应有功能难以发挥，这在一定程度上与国家单一的“自上而下”的项目推动以及不注重实效的工程验收方式有很大关系［2］200-201。而且由于大部分地区尚未对土地增值收益用于农村人居环境发展作出明确规定，从而使乡村人居环境的可持续改善难以获得稳定的资金保障［3］。2018年，各地区乡村人口中高中及以上学历的比重仅为15.22%，而乡村人口抚养比却高达49.9%［2］235-237。可见，目前我国农村人居环境和劳动力水平的竞争力还是相对薄弱的。而就收入来源来看，2019年农村居民收入中工资性收入和经营净收入占比合计达77.06%，且工资性收入比经营收入占比高5.12个百分点；
而同一时期的财产净收入占比仅为2.36%，且近年来基本维持这一水平［2］234。这意味着，当前城乡融合发展既涉及传统农业和小农生产经营方式在信息化、网络化、数字化赋能下与工业和服务业综合发展模式创新问题，又涉及农村人居环境的功能定位及其公共物品供给规模、供给方式和资金来源问题，更关乎在城乡融合发展新格局下如何有效协调城市和农村居民的公民权利、权益和权责。换一个角度来看，城乡融合发展既要通过集体土地利用方式创新，进一步提升集体土地资源配置效率，构建城乡优势互补的区域经济共同体，又要通过集体土地产权制度创新，使农村集体、新型农业经营者和广大农民共享集体土地增值收益。可见，从城乡融合发展的视域探索集体土地产权制度优化路径，具有解决当前我国农业、农村和农民发展中的新问题和新任务的时代价值。

由于城乡融合发展是一个多层次、多领域、全方位的复杂综合动态概念，其核心特征表现为城乡资源、要素空间自由流动以及城乡“社会—经济—生态”功能的有机融合［4］。为此，首先，要解决的是从“城乡融合发展”的视角重构城市和乡村的行政权力架构；
其次，要重新梳理城市市民、新市民、农村农民和新型农业经营者（从业人员）的无差异发展权利和公共服务权益，最终实现在城市或乡村工作生活的人员都能享有相对均等的政治、经济、社会和文化权利。由此促进以城市“吞并”乡村的扩张式城镇化建设转向适度控制城市规模，实现城乡发展规划各具特色、优势互补、相互支撑的新型城镇化与乡村振兴协同发展格局。同时，促进城市居民、农村居民的公共服务权益和成本分担，由各自为政的相对割裂向相互协调的互助共济转换，建构城乡之间协同发展的公共服务供给体系。为此，要强化集体土地的发展权能，使集体土地与国有土地同样拥有相对独立的用益物权和担保物权，真正激活城市和乡村两大主体的发展活力，从而为城乡融合发展提供坚实可靠的制度基础。“十四五”期间要健全国有和集体土地权能连续带，明确城市居民、新市民、农民、新型农业经营者和从业者的集体土地增值收益分配资格、比例和方式，以及搭建和完善城乡之间各种生产要素双向流转的平台和保障机制。而随着农村集体土地不断被赋权增能，传统的城乡之间的边界、城市居民和农村农民的关系、农业和工业的关系都在不断地被打破并重塑，从而提出了城乡优势互补、融合发展的时代任务。而城乡融合发展也必将为集体土地产权制度的建构和完善注入新的时代内涵和改革动力［5］。

（二）集体土地产权制度改革为城乡协同治理创新提出新目标

随着改革开放以来我国农村乡镇企业和多种经营方式的发展，农村集体建设用地出租、转让和流转的现象越来越广泛，2013年党的十八届三中全会明确提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，并将这一条款纳入了2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》。至此，初步形成了集体经营性建设用地“所有权—使用权—经营权”三权分置的产权结构。而随着农村大量人口的外流和宅基地闲置现象的增加，2015年国家推进了“以实现宅基地用益物权为主线”的改革试点，即构建农民住房保障权和财产权相互分离与制衡的“所有权—资格权（成员权）—使用权”的产权结构。2020年颁布的《民法典》则从法律上明确了农用地“所有权—承包经营权—经营权”三权分置的产权结构。

事实上，集体土地产权制度改革由“单一产权”向“三权分置”的动态演进，本质上是在保持农地集体所有前提下“赋权增能”于多元利益主体，以激发其作为产权主体的生产和发展积极性。其中，集体所有权的保留既是为了实现公共利益的公共管理功能，也是为了协商和实现农民集体共同利益的集体组织和乡村治理功能；
承包权的分离既是为了保障农民的集体财产权益，也是为了充分调动农业农村发展主体的积极性和创造性；
经营权的分化既是为了吸引新型农业经营者，也是通过经营权益的明确化和赋权破除其他投资主体和社会资源进入农业和农村的制度障碍。最终促进以城市发展带动周边农村集体土地升值的“被动式”资产增值方式，转向以城乡要素资源禀赋的整合和优化配置的“主动式”生产生活方式创新和价值再造。

从纵向的时间线索来看，随着集体土地产权制度改革的推进，作为公有制经济之一的集体所有制经历了从“集体共同所有统一经营—集体共同所有分散经营—集体产权分化下的共有和市场化经营”的演进。这必然要求构建和完善与当地市场经济发展水平，以及专属社会文化和制度、技术条件相适应的土地产权秩序和规则，即根据地域性、阶段性城乡融合发展目标，重新梳理自然资源部门、城乡规划部门、税务部门、农业农村部等政府职能部门，以及乡镇政府、村委会、村集体经济组织之间的关系和职能定位，加强各项政策和机制之间的衔接，以形成政策合力。例如，破除土地承包经营权身份依附性、地域封闭性和交易限制性，保障集体经济组织在权利分置后依然保有公共发展权、土地回收权和土地收益权，并对集体成员资格和集体资产股权进行动态和上限管理［6］。为此要健全集体经济组织成员之间的“共同利益联结”、强化和规范经营权财产功能［7］，完善集体土地经营权权利主体、权利内容、权利取得、权利期限和权利行使的制度建设［8］；
充实宅基地集体所有权的管理和收益权能，从主体、权能、行使和退出等方面塑造宅基地资格权［9］，即系统推进集体土地三权分置改革和城乡户籍制度改革，促进“农业、农村、农民”三位一体的乡村治理，向“规模化农业经营—新型农村社区—新型农业经营者”相对分离的，以现代化、信息化、数字化为核心特征的城乡协同治理转型。

（三）城乡土地市场融合发展有助于强化集体土地投融资功能

目前，我国农地与金融融合发展的难点主要有资金需求与信贷供给不匹配，土地流转期限约束银行贷款，土地价值评估机制不健全，担保机制与风险防控缺乏等［10］。为此，城乡土地银行制度既有利于实现城乡土地一体化调控和城乡土地财产权利逐步平权化，也有助于促进土地市场化流转和增值收益分配的规范化和标准化，进而通过对集体土地的公共信用赋能来增强其土地资本价值，从而构建城乡土地资源使用效益和资本价值相互强化的格局。为此，要配套完善城乡之间土地、金融、科技、人才等生产要素多维流动的交换平台和交易机制，促进各种生产要素在城乡之间的优化配置，进一步消融经济发展的城乡壁垒和地域差异，从而以城乡土地市场投融资方式创新有序推进城乡融合发展。

需要注意的是，多年以来我国实行的国有土地出让制度在一定程度上规范和加速了国有土地市场的发展，而集体土地市场不仅进步较晚，而且存在市场机制不完善和相对封闭等问题。这导致集体土地市场化配置能力和调控机制都极为欠缺，从而难以充分发挥全面提升集体土地经营使用效率的目标。例如，广东东莞农村集体经济发展虽然取得了重大的成绩，但也面临着村级工业园土地利用布局过于分散、加剧生态脆弱性、管理缺位，缺乏金融、银行、物流、检测等生产性服务设施，以及消防、环卫、绿化设施和公共服务中心，从而造成大量产业流失和产房空置的土地利用效率低下等问题［1］380。因而，亟须借助城乡土地市场融合发展加快推进集体土地市场规范化发展。另一方面，由于金融发展对土地流转的边际效用具有先增后减的“倒U形”特征，因而要加强对土地流转金融市场发展的风险监测、评级和防控机制建设［11］，即促进城乡之间开展协同发展的有效对话和协商，明确城乡土地市场融资限定条件、规模、用途以及增值收益分配方式和比例，逐步强化用地主体和社会资本对集体土地市场稳定发展的预期，建构促进国有和集体土地市场各有侧重、协同发展的金融支持体系。

（一）集体土地产权主体制度优化

产权主体制度优化的关键在于实现“产权主体资格获得的良序化”。菲利普·基切尔认为，良序科学应将“民主的价值、协商的意义、平等共享原则”等概念引入科学政策制定与科学争议事件解决的全过程［12］。目前，农村集体所有的土地由县级人民政府登记造册并确认所有权，农村集体所有土地由村民委会或者村集体经济组织经营、管理。而随着城乡融合发展的推进与集体土地产权制度改革的深化，中央和各级地方政府、金融机构和其他投资主体、司法机构、新型农业经营者、城市居民和新市民等多方利益主体会越来越多地参与到集体土地产权的认定和授予、调整和退出过程中。因而，应从授权主体的多元多层次协调性、授权依据的标准化法治化以及授权对象的权责对称性等方面加强产权主体制度建设，以实现集体土地产权主体资格授予和退出的公开化、透明化和机制化，满足城乡融合发展下多元主体基于自身贡献度分享集体土地增值收益的目标，充分调动各个产权主体的积极性和创造性。

（二）集体土地产权结构制度优化

产权结构制度优化的关键在于“产权结构功能的适配性”。近年来，国外土地产权制度的演变正逐渐从“以所有权为中心转向以土地资源的有效利用和高效配置为中心”。例如，法国农地产权制度赋予农地经营权人转让权、续租权、优先购买权、剩余索取权、可继承权等，同时对农地所有权的收益权、处置权进行规制［13］。英国将土地发展权作为一项独立的财产权，主要通过“土地发展权购买机制”对土地资源进行宏观调控［14］。我国宅基地产权制度改革也可以从城乡融合发展的视角出发，分别规定农民集体、农民和社会主体享有由集体土地所有权派生的一级、二级和三级宅基地发展权，并明确界定各层级宅基地发展权的权益和权能结构；
或征得承包方同意并确保承包方对承包地的财产利益的前提下，将土地经营权统一收归集体，由集体进行集中统一、规模化经营。因而，应在坚持产权结构建构的开放性和保障性、产权结构调整的效率性和发展性、产权结构运转的稳定性和可持续性等原则下，有序推进集体土地产权结构制度完善，即适应城乡融合发展所推进的农业经营者、农村集体经济组织和新生代农民构成的变化，动态调整集体土地所有权、承包经营权、资格权、使用权、经营权、发展权、继承权等各项权益之间的关系，以建构与阶段性城乡融合发展目标相适配的集体土地产权结构。

（三）集体土地产权交易制度优化

产权交易制度优化的重点在于实现“产权市场保障的多样化”。例如，承包地经营权流转需健全经营权价值评估和农业经营风险保障机制；
宅基地使用权流转则需健全宅基地使用权和农民住宅所有权双重权益的平衡协调机制以及城乡居民平等的居住权利选择和交易机制；
集体建设用地经营权流转则需健全国家、地方政府、集体经济组织、用地主体和农民等在集体土地增值收益分配和公共物品供给责任之间的权责对等机制。目前，农村产权交易机构发展中存在的问题：一是确权颁证措施并未完全落实到位，产权界定不清晰或不合理的情况仍时有发生；
二是农村产权交易市场化程度较低，民间私下、口头交易较多；
三是由于农业和农村发展滞后，导致农地流转交易需求不高、对农民增收的效力不大；
四是农村产权交易机构主管部门多元且缺少有效的政策协同，致使各交易机构之间的业务范围、服务方式、平台系统等之间缺少各具特色的优势互补和相互衔接，不利于形成区域内统一大市场；
五是农村产权交易机构重建设、轻运营，交易服务水平和专业人员配置都有很大不足［15］167-168。因而，应从产权交易形式的分类规范化、平台化和数字化，产权交易过程的公开公平性、利益分配规则的规范性、利益纠纷的公共协商和公共选择性，产权交易系统的服务性和衔接性，产权交易诉讼救济的可获得性和保障性等方面健全集体土地产权交易制度，从而降低交易成本、提升交易流程便捷性、增强交易服务的兼容性、创新更加精准的交易服务、健全产权交易维权机制，助推城乡土地要素交易市场的发展。

（四）集体土地产权金融服务制度优化

产权金融服务制度优化的重点在于“产权金融服务和风险防控的协同性”。目前，我国农地金融发展面临的主要问题如下：一是农村土地作为抵押物的安全性不高、变现难度大；
二是农村土地产权关系不清，部分地区还存在土地用益物权不确定以及抵押权缺失等问题；
三是缺乏农村土地价值评估制度，不利于发现农村土地的内在价值；
四是农地金融风险分担和补偿机制不健全，保险公司和担保公司分担金融贷款风险的作用有限，且缺乏政府部门建立的风险补偿基金［15］11。为此，贵州省遵义市凤冈县湄潭试验区成立了由县长、职能部门、金融机构、村民议事会等组成的农村产权专业评估委员会，并下设了茶叶、林业、果园、土地、房屋、机器设备等专业委员会及其相应的评估原则、办法和标准等［16］，从而有效地将集体土地产权金融服务与相应的土地利用方式和价值产出评估相连接，既拓展了集体土地产权金融服务的范围，又能最大限度地降低金融服务扩张所可能带来的经营风险。可见，应从产权金融服务对象的包容性，金融服务方式的多层次性、规范性和便捷性，金融服务“收益—风险”分担模式的公开透明性与合理合法性，金融风险监测与预警的及时性与快速反应性等方面，进一步探索集体土地产权金融服务制度创新，即将集体土地产权金融服务创新与当地城乡融合发展阶段性目标相结合，构建“集体土地产权融资额度与集体土地预期投资价值产出及其风险相挂钩”的、由“农民、集体经济组织、金融机构和社会投资主体”共享收益并共担风险的、灵活多样的金融服务模式。

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