徐志钦

（浙江省公路与运输管理中心，浙江 杭州 310009）

公共基础设施是政府资产的重要组成部分。公路则是重要的公共基础设施，在国民经济和社会发展中发挥着极其重要的作用，而当前我国大量公路公共基础设施不仅未入账核算或未恰当核算，导致政府投资形成的巨额公路资产在政府会计主体资产负债表中未得到全面反映，而且存在产权关系不清晰、管理主体不明确、重实物管理而轻价值管理等诸多问题。近些年，财政部等部门相继出台《政府会计准则第5号——公共基础设施》《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》《公路资产管理暂行办法》《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》等政策规定，推进公路资产管理和会计核算，但各地在执行过程中遇到了一些困难和问题，不仅影响到政策有效实施，也影响到政府综合财务报告和行政事业性国有资产报告的真实性和完整性。下面结合浙江省公路资产管理实践谈谈几点认识和体会，与大家探讨。

浙江省是东部沿海经济发达省份，近些年公路交通大投入、大建设取得了显著成就，据统计，“十三五”期间全省公路交通建设投资高达7326亿元，基本构建了高效便捷、互联互通的现代公路网体系。截至2020年底，全省公路总里程12.31万公里，居全国第22位，其中：高速公路5096公里、普通国省道公路8030公里、农村公路约11万公里；
公路密度120.9公里/百平方公里，居全国第12位；
公路桥梁5.2万座，居全国第3位；
公路隧道2257座，居全国第2位。

公路的快速发展形成了庞大的公路资产规模，对公路资产管理也提出了巨大的挑战。由于公路公共基础设施具有资产数量大、覆盖范围广、服务人口多、公益性强、投资金额大、投资来源多元化等特点，长期以来缺少系统化的资产管理理念，尤其是非收费公路，既不对其进行价值管理，也不将其认定为公路管理单位的资产进行核算，只是通过记录公路里程增减变动情况对非收费公路进行实物管理。在实际操作中，由于相关法规制度尚不健全，公路管理主体无章可循，单位财务报表中不能如实地反映公路资产的价值。除此之外，存在着公路资产认定不统一、产权界面不清晰、财务核算制度不完善、资产处置不规范等一系列问题。

2021年3月，财政部、交通运输部联合印发了《公路资产管理暂行办法》，结合此前出台的公路公共基础设施政府会计核算等规定，公路资产管理和会计核算才真正有章可循。但在工作实践中，由于公路建设、养护、管理等方面往往涉及多个部门，很多时候还涉及多个政府级次，而且相关政策过于笼统、可操作性不强，导致公路资产管理和会计核算工作进展缓慢。目前，全省仅个别县（市、区）对公路资产总量登记入账，且资产价值计量和会计核算不规范，也未登记资产信息卡，与政策要求尚有不少差距。

为有效推进我省公路资产管理和会计核算工作，省级财政、交通部门成立联合专班，开展实地调研，拟制定我省《公路资产管理实施细则》和《公路水路公共基础设施政府会计核算实施细则》，明确公路资产重置成本标准，指导各地进一步明确管理主体，适时组织公路资产专项清查，摸清公路资产“家底”，及时填制公路资产信息卡和入账核算，夯实国有资产报告和政府财务报告基础。在此过程中，笔者认为当前公路资产管理实践中的重点难点问题有如下几点：

（一）公路资产管理范围界定有争议

公路按是否收费分为收费公路和非收费公路，其中收费公路包括政府还贷公路和经营性公路。1984年国务院出台“贷款修路，收费还贷”的收费公路政策，极大撬动社会资金，推动我国公路建设事业取得了跨越式发展。县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路称为政府还贷公路，国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路称为经营性公路。2020年末，我省收费公路里程5751.9公里，占全省公路总里程的4.7%，其中：政府还贷公路1020.2公里；
经营性公路4731.7公里。非收费公路和政府还贷公路属于公路资产基本无疑义，但有观点认为经营性公路由企业投资建设和经营管理，应该属于企业资产，并非政府控制，不符合公路公共基础设施范围。倘若这种观点成立，那么将会动摇公路的公益性基础设施的基本属性，政府对高速公路进行的交通、路政、养护等管理活动也将失去法理依据。

（二）公路资产管理方式同质化

长期以来，公路管理部门由于理念、制度、人才、技术等因素限制，对公路资产管理还停留在初始阶段，采用粗放的同质化管理模式，仅对公路及其设施进行实物管理。交通运输部已经建立交通运输综合统计调查等制度，对交通固定资产投资、公路环境、公路交通流量、收费公路、公路养护等情况进行统计，但还只停留在数据上的统计，对公路资产的价值、使用状况、绩效等资产管理核心目标都没有涉及。同时，没有考虑我国公路管理主体的差异性，目前，非收费公路由各级政府管理，政府还贷公路由非营利法人管理，经营性公路由公路经营企业管理，管理主体有差异，所执行的规章制度不同，管理要求必然会有不同。同质化管理必然会产生大量低效、无效资产，偏离资产管理核心目标。

（三）公路资产的初始计量困境

公路资产，包括公路用地、公路（含公路桥涵、公路隧道、公路渡口等）及公路附属设施。按《关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》（财会〔2018〕34号）和《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》（财会〔2020〕23号）要求，对于尚未入账的公路公共基础设施，在《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）施行之后建成的，一般应当按照其初始购建成本入账；
在《基本建设财务管理规定》施行之前建成的，应当按照财会〔2018〕34号文有关规定确定初始入账成本。但在工作实践中，我省约2万公里的乡道和6万公里的村道，公路资产数量大，其中大部分公路建成后经多次改扩建，再加上乡级政府公路管理专业人员严重缺乏，短期很难收集项目竣工财务决算资料、项目移交资料、项目投资概（预）算等历史资料，2021年年底前按此要求完成入账有很大困难。

（四）公路资产处置存在特殊性

我省地处东南沿海，每年台风对部分公路造成的水毁塌方（据统计仅2020年水毁造成公路损失金额达7.9亿元），在实际操作中，一般都由属地公路管理部门应急抢通，水毁路段通过应急养护专项工程予以修复，而修复资金基本费用化。在此过程中，如果灾毁路段公路资产报废按现行国有资产处置程序操作（如提供造成损失的证明、报损价值清单等材料，报主管部门和财政部门层层审批，审批后上缴残值收入等流程），将极大影响公路抢通修复进度，阻碍公路畅通。另外，在公路改扩建工程中经常要利用部分老路，对其中部分路段截弯取值后就会造成一段段的废弃公路，废弃公路的资产如何报废处置在实务操作中尚无好的做法，尚处政策空白区，长此以往还存在一定的安全隐患。

省级财政部门、交通运输主管部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，抓紧制定我省《公路资产管理实施细则》和《公路水路公共基础设施政府会计核算实施细则》，为全省公路资产管理主体提供业务指导，更好地服务高水平交通强省建设。地方各级财政、交通运输主管部门要加强组织领导，明确任务分工和责任，理顺机制，抓好落实，确保该项工作顺利推进。对本文提及的重点难点问题，建议如下：

（一）所有公路均应纳入公路资产管理范围

是否纳入公路资产管理范围，应本着实质重于形式的原则，并结合资产用途来判断，只要是为满足社会公共需求的公路公共基础设施均应纳入。而且，收费公路本质上是一种特许经营或授权，国家让渡的是一定期限的公路收费权和公路附属设施经营权，并没有改变公路资产的归属。新出台的政策也已经将公路资产明确为国有资产，如《民法典》第254条，公路等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有；
《行政事业性国有资产管理条例》第3条和第59条，公共基础设施等行政事业性国有资产属于国家所有；
《公路资产管理暂行办法》第21条，法律对公路权属作出规定前，公路资产管理情况暂全部纳入国有资产报告；
法律对公路权属作出规定后，属于国有资产的公路资产纳入国有资产报告。

（二）公路资产可根据实际情况实行差异化管理

对于已由企业入账且承担管理维护职责的经营性公路，暂时维持不变，由企业按照企业会计准则进行核算，地方交通运输主管部门负责填写公路资产信息卡，设置备查簿进行登记，汇总统计公路资产情况，等后续相关规定明确后，再进行调整。对于政府还贷公路和非收费公路，原则上由承担管理维护职责的各级各类行政事业单位负责公路资产管理，特殊情况按照实质重于形式的原则进行管理。如我省存在经营性公路和政府还贷公路二合一的特殊情况，杭金衢高速公路原为经营性公路，但杭金衢高速公路拓宽一期、改扩建二期均属政府还贷公路，公路收费和管理维护均合在一起，无法分开，建议参照经营性公路模式进行资产管理。另如政府还贷公路，应当按照政事分配的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织，而实际管理过程中，政府还贷公路由企业运管管理的现象普遍存在，我省政府还贷高速公路24条，其中省本级12条、市级12条，均由省市交投公司管理，据统计已在企业按《企业会计准则》入账资产总额1848.4亿元。因此，建议考虑企业承担还本付息兜底责任（即政府不完全承担支出责任）、管理维护职责等因素，参照经营性公路模式进行资产管理。

（三）公路资产初次计量可按重置成本入账

对于公路资产初次计量，建议从实际出发，综合考虑首次执行时应遵守的三种入账原则的优缺点，对不能取得初始购建成本的公路资产按重置成本登记入账。重置成本标准由省工作专班组织编制，公路资产记账主体具体计算资产重置成本，履行内部报批程序后作为初始入账成本记账，重置成本计算相关资料作为原始凭据。在编制公路资产重置成本时，可不考虑新旧程度系数，因为公路资产自身特点和内在规律，根据《公路法》规定，各级政府每年投入大量资金对公路实施大中修等养护工程和日常保养，这些支出《政府会计准则第5号》已明确费用化。据统计“十三五”期间，全省公路累计实施养护大中修（含预防性养护）工程3.1万公里，通过实施养护，公路路况水平稳步提升，如我省普通国道路面使用性能指数（PQI）从2016年的91.8提升到2020年的92.2，普通省道从2016年的90.6提升到2020年的91.9，这也表明公路资产不同一般固定资产，通过日常检查和实施维护基本能维持资产价值。

（四）考虑特殊性填补公路资产处置政策空白

《公路资产管理暂行办法》中明确要求，对于公路资产处置和公路附属设施出租、出借、对外投资等事项，由省级交通运输主管部门根据工作实际制定相关的管理制度，并报送省级财政部门备案。因此，建议组织开展专题研究，首先在全省范围内收集公路资产处置的特殊情形，包括各类管理主体资产处置的不同做法；
其次是深度解读各类政策，特别是今年印发的《行政事业性国有资产管理条例》，以及收费公路相关规章制度；
再次要本着公开、公平、公正的原则制定我省公路资产处置办法，规范审批程序和处置行为，防止国有资产流失；
最后，各级财政部门、交通运输主管部门要进一步加大对公路资产处置的监管力度，建立健全资产处置监督管理机制。

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