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打造改革样本,开拓高质量发展新空间——浙江省“标准地”改革的实践与创新
2023-03-29 14:15:04 ℃□ 朱红 安宴
在土地资源约束日益趋紧的情况下,优化土地资源配置、提高土地节约集约利用效率是实现高质量发展的必由之路,也是地方政府土地资源配置制度创新的着力点。浙江省人多、山多、地少,过去的粗放增长模式造成土地资源错配低配、市场供需矛盾突出,不仅急需扩充供应量,更急需提高土地配置效率,激发市场活力。2017年,浙江省开启“标准地”改革试点,并迅速在全省推广,多次获得国务院肯定和表扬,在深化土地要素市场化、优化营商环境和项目全生命周期管理等方面,具有较强的示范性、推广性和借鉴性。
“标准地”,顾名思义就是“带着标准出让的土地”,即土地在出让前已完成投资、环评、建设、亩均税收等区域评估,并实行标准化管理的国有建设用地。近些年,浙江省作为全国“标准地”改革的发源地,从试点先行到全省推广,再到深化探索,坚持市场配置的决定性作用与更好地发挥政府作用相结合,坚持减轻企业负担与提升政府服务水平相结合,坚持正向激励与反向惩戒相结合,坚持“标准地”与“亩均论英雄”改革相结合,形成并不断丰富了“标准地”改革的内涵。
先行试点。2017年8月,浙江省德清县开展“标准地”改革试点,出台《“标准地”试点德清县实施方案》,提出围绕深入推进区域评价制度、建立指标体系、加强联审机制、明确履约责任、强化事后监管等内容,并先后在高新技术产业开发区、特色小镇等重点区域出让10余宗“标准地”,企业用地效率大幅提高,营商环境进一步优化,有力破解了企业用地配置不够精准、行政审批耗时较长等难题。
全省推广。2018年8月,浙江省印发《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》《企业投资工业项目标准地工作指引》《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》等文件,明确“定标出让、对标拿地、对标施建、对标验收、对标监管”的五步推进法,制定“标准地”制度体系、考核体系和监管体系,建立对企业投资项目的全要素、全周期管理。2020年底前,除负面清单外,全省全部实现新批工业用地按“标准地”出让。
深化探索。2021年以来,浙江省积极探索金融、仓储等服务业项目“标准地”出让制度,建立“标准化”数字地图,完善土地出让信息数据,应用大数据分析与评价方法,实现数字化与标准化相结合,提供用地出让信息,产业规划和产业导向等内容,为企业提供更为精准科学有效的信息服务。建立数字化监管机制,持续提升土地节约集约利用水平。2022年2月,修订完善《企业投资工业项目“标准地”工作指引(2022年版)》,进一步完善工作机制,细化更新指标体系等内容。
完成“标准地”区域评估,确保企业拿地即开工。浙江省印发《关于全面推行“区域环评+环境标准”改革的指导意见》,提出符合约定条件的项目,不再开展“单个项目评估”,变为“区域整体评估”。即在符合国土空间规划的前提下,省级以上经济技术开发区、高新技术产业开发区、产业集聚区、特色小镇等重点区域,完成区域能评、规划环评、防洪评价、水资源论证、地质灾害危险性评估等内容。根据评估情况,完善项目准入要求,严格执行“净地”出让规定,确保具备项目开工必需的通水、通电、通路等基本条件,为“标准地”落地提供坚实基础。
建立标准地指标体系,助力企业产业结构调整。2018年,浙江省印发《新增工业用地项目“标准地”指标体系(试行)》,坚持绿色、发展、质量、效益、创新原则,并与“亩均论英雄”相衔接,明确投资、能耗、环境、建设、亩均税收、研发投入等6项指标。在此基础上,聚焦区域金融、电子商务、大数据、云计算、软件业、文化创意业、生物医药、高端装备等优势产业,进一步明确不同行业建设用地控制性指标,积极引优选优高质量产业项目。同时,探索硬性指标与人才、科技、品牌等软性指标结合,将项目发展与吸引人才基金、人才贡献、资源配置等深入融合,项目发展越好、人才越优的企业,政府支持力度越大。
明确标准地出让流程,提高土地市场配置效率。《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》明确“标准地”出让四大流程,一是事先作评价。完成区域评估后,出具评估报告书,并向社会公示,做到“净地”按标出让。二是事前定标准。根据“标准地”指标控制体系,明确各行业新增项目用地标准的投资、能耗、环境、建设、亩均税收等控制性指标。三是事中作承诺。“标准地”出让时,按照确定的关键性控制性指标,完善项目竣工验收、达产复核及不动产登记办理等具体办法,明确用地标准、履约标准、违约责任等,签订承诺书。四是事后强监管。在企业拿地后的不动产权证上有附加条款,包括限定竣工、达产日期,在约定日期前完成响应的标准才能取得完整的权证,并对用地项目分阶段审查验收,全流程纳入信用监管体系并根据履约情况予以奖惩。
建立健全奖惩机制,激发“标准地”市场主体活力。根据项目投资强度、平台能级、行业类别的差异,把奖惩标准与项目挂钩,因地制宜划定奖惩最低最高基准线,充分利用“亩均税收”这一硬杠杆,设置“提前达产奖”“按期达产奖”,实施差别化梯度奖惩措施。同时,细化优化奖惩细节,为因不可抗力因素未能达标的项目,给予适当的“缓冲期”,对“严重失信”企业实行动态消榜管理,对符合条件的失信企业进行信用修复。
构建用地监管制度,强化后续监管流程。为加强履约监管,设置履约评价指标体系,并明确各指标的权重、数据信息、数据来源、计算方法,由监管部门做出履约评价,分为优秀、良好、中等、较差4个等级,考核评价得分较低的,采取相应惩戒措施。同时,将企业投资项目信用信息录入数字地图数据平台,根据信用评价登记实施分类监管,监管结果记入信用档案,并作为享受差别化优惠政策的重要参考。
浙江省的“标准地”改革是深化土地供给侧改革、“放管服”改革和优化营商环境的生动实践和具体示范,对深化全国土地要素市场配置具有重要的借鉴意义。
土地供给侧结构改革的创新之举。改革前,土地供给与项目审批存在“两张皮”现象,对于招商的企业,缺乏环境评价、地质灾害防御等综合性评估,通过“标准地”改革,明确企业投资项目的亩均税收等硬约束指标,以数字化赋能“标准地”改革,将招商要求、空间区位、周边配套信息全方位向社会公布,严格项目准入门槛,引导企业按需拿地,推动产业用地的结构调整和市场化配置,提升土地节约集约利用水平。
项目全生命周期监管的创新之举。改革前,由原来的“事事审批、事先审批、一事一批”的审批制度,转变为“标准一张表、标准一单清、标准一块地”的简约化审批流程。通过实施“标准地承诺制”改革后,打破了地方各部门之间的沟通协调障碍,将原来投资项目开竣工环节的监管,转变为通过信用监管,即从拿地前的公开、开工前的审批、项目建设、竣工验收、达产复核、综合效益评价等全生命周期开展监管与服务,破解了长期以来“重审批轻监管”的顽疾。
优化营商环境和新型政企关系的创新之举。“标准地”改革是深化放管服改革的创新之举,政府由之前的“事后提要求”转变为“事前定标准”,政府由“审批者”角色转变为“监管者”角色,以更精准的“管”转变为“放”和“服”。按照竞争择优的原则,探索新型招商供地模式,推动土地资源流向优质企业、优质项目,真正实现以市场选项目、引项目,规避“寻租”行为的发生,营造良好的营商环境。
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