刘明明

（中国农业大学人文与发展学院，北京 100083）

“双碳”目标下，中国可再生能源的发展迎来了战略机遇期。《“十四五”可再生能源发展规划》提出：“可再生能源将进一步引领能源生产和消费革命的主流方向，发挥能源绿色低碳转型的主导作用，为实现碳达峰、碳中和目标提供主力支撑”。促进可再生能源的大规模开发和高质量发展是中国可再生能源发展规划的新任务。可再生能源的大规模开发要求有足够的国土空间；
高质量发展则要求大规模开发可再生能源的同时，还要做好与生态环境保护、土地集约高效利用、利益相关者保护等多元目标的衔接。2022年5月30日，国家发改委、国家能源局发布了《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》围绕创新新能源开发模式、保障新能源发展合理空间需求、充分发挥新能源的生态环境保护效益等方面作出了一系列创新性部署，但同时也指出：中国可再生能源发展仍存在“电力系统对大规模高比例新能源接网和消纳的适应性不足、土地资源约束明显等制约因素”。限于篇幅，文章仅探讨可再生能源发展规划实施所面临的用地困境及其对策。

“双碳”目标下，中国可再生能源要实现大规模开发和高质量发展的目标，尚面临国土空间、土地利用冲突、生态环境、邻避效应等四方面的约束。其中，国土空间约束、土地利用冲突以及邻避效应主要针对可再生能源大规模开发的用地需求以及利益协调问题；
生态环境约束主要针对可再生能源的高质量发展问题，即生态环境保护对可再生能源开发用地提出的挑战。

1.1 有效供给不足：可再生能源发展规划实施面临的国土空间约束

据相关研究，中国要在2060年前实现碳中和，电气化叠加需求增长，电力消费量预计将翻番，达到16×1012kW·h左右，其中风电、太阳能发电总装机容量将有可能达到约60亿 kW·h，为当前水平的10倍左右。从工程建设的角度来看，每 kW·h的光伏或风电（及其配套设施）至少要占地20～150 m2，即使采取优化组合的形式，保守估计至少需要30万 km2［1］。可再生能源发展用地的来源主要有三种：一是，在可再生能源资源禀赋丰富的未利用地上开发风力、光伏等可再生能源项目；
二是，在农用地上开展农光互补、草光互补、渔光互补等光伏复合项目；
三是，利用建筑屋顶、交通沿线等国土空间开发分布式发电项目。在严格保护农用地和集约节约利用未利用地的背景下，可再生能源大规模开发的用地需求尚面临严峻的挑战。

根据表1关于东中西部部分地区未利用地的统计，中国未利用地主要分布在西部地区，约占全国未利用地面积的85.14%，其中以新疆、西藏、甘肃、青海、内蒙古等地区为主。中东部地区未利用地面积占比较小，且多作为农用地和建设用地的后备资源或生态用地，能够用于可再生能源开发的未利用地较少。例如，根据《北京市土地利用总体规划（2006—2020）》，北京市未利用地占本市国土总面积的比例由2005年的13%降至4.2%，未利用地主要作为后备土地资源（如规模化畜禽养殖），并严格控制具有重要生态功能的未利用地开发。有学者以河北省黄骅市为例，对未利用地做宜耕、宜建和生态风险三重评价，并将黄骅市未利用地资源分为耕地、建设用地、生态用地3种重点开发区［2］。此外，近年来出现了农业光伏复合项目违规占地和“只有光、没有农”的农地抛荒、撂荒现象［3］，为防止耕地非农化和保障粮食安全，山东、河北等地收紧了农业光伏复合项目的用地政策［4］。利用屋顶等立体空间开发分布式发电项目尚未实现规模化。因此，中东部地区可再生能源大规模开发受到较强的国土空间制约，即可用于可再生能源规模化开发的土地资源相对稀少。对于西部地区而言，虽然有较大面积的未利用地，但可再生能源大规模开发仍面临制约：一方面，西部地区很多未利用地属于生态功能区，严格限制用于可再生能源开发。例如，西藏自治区林地、草地、湿地、水域等生态相关土地占全区土地总面积的89.92%［5］，生态保护红线面积占全区土地总面积的45%［6］。另一方面，西部地区虽然有较为广阔的可再生能源开发空间（沙漠、戈壁、荒漠等未利用地）和较为丰富的风光资源，但由于电网和储能等基础设施配套不全，阻碍了可再生能源的规模化开发。据《半月谈》记者调查，由于本地消纳能力有限，加之外送通道建设滞后，西部部分地区被迫“弃风弃光”。如，青海省海南藏族自治州清洁能源产业基地建成并网的160万 kW·h竞价光伏项目受电网接入条件限制，一年来运行出力仅为产能的1%左右［7］。

表1 东中西部部分地区未利用土地分布情况

1.2 竞争性用途：可再生能源发展规划实施面临的土地利用冲突

可再生能源的大规模开发需要利用大面积的成片土地。风电、光伏和太阳能热利用等项目用地可能与农业、林业、矿业等产业发展构成土地利用的竞争关系。作为产业，可再生能源、农业、林业和矿业具有经济性，能产生良好的经济效益；
同时，可再生能源、农业、林业和矿业均具有正外部性。可再生能源可以通过替代化石能源减缓气候变化；
农业和林业可以提供降碳增汇、净化空气、涵养水源、保障生物多样性和粮食安全等生态系统服务；
矿业的可持续发展则关乎国家的能源安全。当可再生能源开发利用需要占用农业用地、林业用地以及压覆矿产时，将面临应对气候变化（能源结构转型）、生态系统服务供给、传统能源安全和粮食安全的保障，以及土地使用权人和矿业权人的利益保障等多元价值的博弈。其中，可再生能源开发主体与土地使用权人的经济利益冲突最为明显。梳理裁判文书网有关风能、光伏等可再生能源开发用地的案例，发现13个案件中有12个与可再生能源开发占地的土地征收补偿费或土地流转费相关。此外，还有因为缺乏证据材料而难以起诉的事件，如巴彦淖尔市临河区一光伏大棚项目因资金链断裂成了“烂摊子”，导致400多亩（1亩≈666.7 m2）农田撂荒，拖欠村民3年的土地流转费［8］。由此，在土地竞争性多用途之间如何取舍与平衡尤其是如何调整土地现有用途权利人与可再生能源开发主体的利益关系，是可再生能源发展规划实施的一项重要课题。

1.3 绿色冲突：可再生能源发展规划实施面临的生态环境约束

相较于传统化石能源发电产生污染物和排放温室气体，以风电、光伏发电和太阳能热利用等为代表的可再生能源发电不产生或极少产生污染物，其发电过程无须外界其他能量介入，不会排放氮氧化物、硫氧化物等污染性气体、颗粒及水蒸气，也能减少大量温室气体的排放，属于清洁的绿色能源［9］。但是，可再生能源发电并非对生态环境没有影响，只是其影响的表现形式与传统化石能源发电有所不同。据有关研究，可再生能源发电对生态环境的影响主要表现为对生物多样性保护、水土保持、文化价值等方面造成的损失［10］。有学者将气候友好型可再生能源开发利用与生态环境保护之间的冲突称为“绿色冲突”［11］。

可再生能源发电主要通过改变土地利用方式对生态环境产生影响。生物多样性方面，可再生能源设施的建设和运行可能会造成野生动物死伤或者破坏濒危野生动物栖息地。如，鸟类因碰撞风机叶片而死伤；
莫哈韦沙漠龟的栖息地因遭到太阳能农场的破坏而出现生境碎片化，进而导致遗传变异，容易出现随机灭绝事件［11］。水土保持方面，有学者提出风电场在建设道路、风电机组基础、线塔基础及线路施工时对土壤及植被造成损坏，恢复不及时易造成水土流失等［12］。光伏升压站、进出站道路、光伏阵列及集电线路沟槽等建设活动，若不采用合理有效的水土流失防治措施，容易产生水土流失［13］。文化价值方面，可再生能源发电设施的安装可能会降低文化遗产（如古建筑群）的价值。鉴于此，可再生能源发电项目应当避免或减轻土地利用活动给生物多样性、水土保持、文化价值等生态系统服务带来的损失。

1.4 邻避效应：可再生能源发展规划实施面临的社会难题

可再生能源发电设施的建设和运行可能给社区居民带来噪声、采光、景观、开放空间和休闲娱乐等方面的不利影响。如，可再生能源设施（如光伏阵列等）可能影响居民眺望和欣赏既有建筑风貌和自然景观，风电叶片的转动可能造成阴影闪烁［14］，对居民采光产生影响。再如，附近居民往往因为风力发电机的运行受到噪声困扰。此外，可再生能源电力设施有可能挤占城市开放空间，也有可能限制人们在可再生能源开发用地之上的文化娱乐活动（如攀岩等）。鉴于可再生能源开发利用可能对周边居民带来的上述不利影响，可再生能源项目用地往往会遭遇邻避效应，即“不要将可再生能源设施建在我家后院”［15］。

“双碳”目标提出后，国家和地方层面陆续出台了一系列贯彻落实碳达峰碳中和战略的政策和地方性立法。下文将在梳理分析可再生能源发展相关政策立法的基础上，探讨可再生能源发展规划实施用地困境的成因。

2.1 可再生能源发展规划与国土空间规划及生态环境分区管控制度衔接不畅

中国实行严格的国土空间用途管制制度。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的相关规定，土地划分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实施严格保护。梳理相关政策发现，可再生能源开发用地的性质因项目类型不同而有所区别。可再生能源开发项目可以分为风电/普通地面光伏发电项目、扶贫光伏发电项目、利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称“光伏复合项目”）和生物质发电项目。风电和普通地面光伏发电项目应当尽量使用未利用地，少占或不占耕地，禁止以任何方式占用基本农田。其中，涉及农用地和集体土地的，应依法办理农用地转用和土地征收手续；
涉及未利用地的，不占压土地也不改变地表形态的光伏阵列用地部分，可以按照原地类认定，永久性建筑等其他用地部分应办理建设用地审批手续。根据《国土资源部 国家乡村振兴局 国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，对于扶贫光伏发电项目和光伏复合项目，光伏阵列部分可以使用永久基本农田以外的农用地，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质，其他用地部分（如变电站、集电线路杆塔基础用地）应办理建设用地审批手续。生物质发电用地则统一按照建设用地管理。如前所述，在中国中东部地区，未利用地多作为耕地和建设用地的后备资源或生态用地，用于可再生能源大规模开发的土地资源非常有限。在严格的国土空间用途管制和耕地保护背景下，风电和普通光伏发电往往涉及农用地转用审批，加之建设用地指标有限且多用于经济效益更高的产业，可再生能源大规模开发面临的国土空间约束较强。在西部地区，用于可再生能源规模化开发的土地资源较为丰富，但由于可再生能源空间布局专项规划的缺失、配套电网和储能等基础设施不健全等因素，西部地区戈壁、沙漠、荒漠等未利用地用于可再生能源大规模开发也受到局限。

以生态文明建设为契机，2015年以来中国开始探索以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单（即“三线一单”）为核心内容的新型生态环境分区管控［16］，依托“三线一单”对优先保护、重点管控和一般管控区域实施分类管理，落实区域空间布局、污染物排放、环境风险防控、资源利用效率等管控要求。根据《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止可再生能源的开发利用；
除非是为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门确认的能源基础设施项目，此类项目需由自然资源部进行用地用海预审后，报国务院批准。由此，非国家重大决策部署的能源基础设施项目，如林光互补、草光互补等普通光伏复合项目，将明显受到生态保护红线制度的约束。

2.2 缺失污染地块和矿山废弃地再利用的制度安排

在严格的国土空间用途管制和生态环境分区管控背景下，污染地块（棕地）和矿山废弃地的再利用有助于拓宽可再生能源发展用地的来源。

根据《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第二条的规定，污染地块是指从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业生产经营活动，以及从事过危险废物贮存、利用、处置活动，按照国家技术规范确认超过有关土壤环境标准的用地。污染地块在完成修复之前，实际上可以用于可再生能源发电，并且具有多方面益处：其一，节约土地资源和减少温室气体排放。污染地块作为可再生能源发电用地可以减少风力发电、光伏发电等可再生能源发展对非污染地块（特别是农用地）的需求，从而有利于节省优质土地资源。可再生能源的开发有利于减少对化石能源发电的需求，进而降低温室气体排放。其二，污染地块用于可再生能源开发，有利于污染地块所在地区发展经济和增进社会福利。例如，在美国，可再生能源发电企业可以为周边社区提供价格较低的电力，以及通过提供就业机会为当地经济作出贡献［17］。其三，降低可再生能源发电企业的投资成本。污染地块的土地使用费往往低于其他土地，并且往往已经包含变电站、道路、输电线路等基础设施，从而能为可再生能源发电企业减少成本。其四，生态修复与可再生能源发电相结合的土地复合利用模式，可以为污染地块的修复提供资金和技术，有利于污染地块的修复和提升其价值。有学者研究，在美国棕地的修复可将土地财产的价值提升5%至11.5%［18］。

中国对污染地块的政策法律主要集中在土壤污染风险防控和修复方面。根据《土壤污染防治法》的规定，中国对污染地块实行污染风险管控和修复名录制度，即政府将需要实施风险管控、修复的地块纳入建设用地土壤风险管控和修复名录，对达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，可以申请移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录；
未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。因此，完成修复前的污染地块用于可再生能源发电项目尚存在法律上的障碍。

中国诸多矿区已进入资源开发的衰退期，在未来一段时间内，关闭矿井数量将逐年增加且主要集中在煤矿。根据中国工程院重点咨询项目“我国煤炭资源高效回收及节能战略研究”预测，2030年中国关闭矿井数量将达到15 000处［19］。利用矿山废弃地发展风能、太阳能等可再生能源，既可以解决中国矿山废弃地大量闲置问题、变废为宝，在为可再生能源发展提供广阔空间的同时，对于矿区生态环境的治理也具有积极意义［20］。中科院沈阳应用生态研究所团队对辽宁省矿山废弃地发展可再生能源的潜力进行了研究。该研究团队假设了三种预案，即光伏发电最大化预案，以生物质能源最大化为目标的生物质能与太阳能复合发展模式，以矿山能源综合利用最大化为目标并兼顾生态修复的生物质能与太阳能复合发展模式。研究结果表明，不同预案下产生的总能源潜力可用于发电的范围为31.2～79.4 TWh，碳减排量为31.1～79.1 Mt，在辽宁省矿山废弃地上发展可再生能源的潜力较大［21］。国外废弃矿井可再生能源开发利用的方式主要有太阳能、风能、矿井水蓄热以及抽水蓄能与压缩空气储能等［22］。中国目前尚未针对矿山废弃地可再生能源开发利用出台相关政策法律。

2.3 国土空间立体化开发制度不健全

在可再生能源大规模开发用地紧张的背景下，国土空间的立体化开发，即土地的复合利用（如林光互补、农光互补、渔光互补等）和利用屋顶等空间发展分布式发电，既有利于满足可再生能源大规模发展的用地需求也利于集约高效地利用国土空间。当前，有关光伏复合项目用地的相关政策主要涉及以下三个方面：其一，关于光伏复合用地的土地性质，如前所述，光伏阵列部分可不改变原用地性质，其他用地部分应办理建设用地审批手续。其二，关于光伏复合项目使用林草地方面，《云南省关于进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项的通知》要求光伏复合项目在满足正常运营的同时，采取多种综合措施做好项目区原生植被的保护，具体包括自然恢复、补植补种修复、人工种草等。其三，对于光伏复合项目使用农用地的，《湖北省自然资源厅关于规范光伏发电项目用地管理有关事项的通知》规定禁止抛荒、撂荒。《“十四五”可再生能源发展规划》还提出大力推进分布式可再生能源发电。在农村，利用建筑屋顶、院落空地、田间地头、设施农业、集体闲置土地等推进风电和光伏发电分布式发展；
在工业园区、经济开发区、油气矿区及周边地区，积极推进风电分散式开发；
全面推进分布式光伏开发；
重点推进工业园区、经济开发区、公共建筑等屋顶光伏开发利用行动，在新建厂房和公共建筑积极推进光伏建筑一体化开发。

国土空间立体化开发涉及到可再生能源发电企业、土地所有权人、土地使用权人、矿业权人等多元主体的关系。现行政策法律在妥善处理上述关系方面还存在诸多不足，不利可再生能源的规模化开发。其一，可再生能源大规模开发需要集中连片土地，现实中尚未对土地利用方式和补偿作出妥善安排，导致土地使用权人因担心利益受损而不愿意将土地用于复合项目。其二，“三权”分置背景下，土地承包权人和土地经营权人对可再生能源发电复合用地的补偿利益分配产生分歧，也阻碍了项目的顺利进展。其三，可再生能源发电复合用地覆盖矿产资源时，可再生能源电力企业、土地使用权人、矿业权人的利益关系尚缺乏妥善的处置规则。利用屋顶等空间进行分布式发电、利用交通枢纽场站以及公路、铁路等沿线土地开展光伏发电复合项目等国土空间的多元化利用，也存在可再生能源发电企业与土地使用权人以及相关主管部门间关系尚未理顺的问题。此外，以家庭为单位的分布式发电往往因为初期投资大、回报周期长、余电入网难等因素，导致业主参与分布式发电项目的积极性不足。

2.4 可再生能源大规模开发的生态环境影响缺乏规制

中国可再生能源发展规划和相关政策法律中有关生态环境保护的规定非常少且原则性较强。例如，《“十四五”可再生能源发展规划》仅对生物质能利用的环境保护问题做了原则性规定，《可再生能源法》并未就可再生能源开发利用可能带来的生态环境问题加以规制。另外，《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》规定对风电项目开展环境影响评价。《国家林业和草原局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》规定了光伏电站的禁止建设区域和限制建设区域，即“各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域”。当前，中国可再生能源发展规划和相关政策法律的核心在于促进可再生能源发展，尚未充分关注可再生能源开发利用对生物多样性保护、水土保持等生态系统服务带来的不利影响，存在可再生能源发展目标与生态环境保护目标衔接不畅、可再生能源开发利用管理体制机制不健全等问题。然而，《生物安全法》《水土保持法》《长江保护法》《湿地保护法》《黑土地保护法》等生态环境保护法律法规体系越来越健全、管理越来越严格，由此造成了生态环境保护政策法律对可再生能源规划实施的约束。

2.5 可再生能源开发邻避效应的治理机制不健全

当前，国家可再生能源发展规划和相关政策法律中尚未发现有关治理可再生能源开发项目邻避效应的规定。地方层面，瑞安市发展和改革局、自然资源和规划局、住房和城乡建设局、综合行政执法局、供电局联合颁布了《瑞安市分布式光伏发电项目管理办法》。该《办法》针对分布式光伏发电对周边居民可能造成的影响进行了相应规定，如分布式光伏发电项目应当严格控制安装的形式与色调，并做加装后效果视线影响分析。据统计，该《办法》系首次对美学意义上的影响加以规范。但总体而言，中国尚未重视可再生能源发电项目在噪声、采光、景观、开放空间和休闲娱乐等方面的不利影响，特别是可再生能源开发利用项目利益相关者的公众参与不足以及惠益分享机制不健全问题，从而加剧了邻避效应。

3.1 建立可再生能源发展规划与国土空间规划及生态环境分区管控制度的协同机制

3.1.1 建立可再生能源规划区制度

党的二十大报告提出：积极稳妥推进碳达峰碳中和，要立足中国能源资源禀赋，加快规划建设新型能源体系。可再生能源发展应当坚持全国一盘棋的思维，尤其是在可再生能源资源禀赋好且土地资源丰富的沙漠、戈壁、荒漠等西部地区，可以大力促进可再生能源的规模化开发。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出：要将碳达峰、碳中和目标要求全面融入经济社会发展中长期规划，强化国土空间规划的支撑保障。“十四五”期间，中国将在新疆、黄河上游、河西走廊、黄河“几”字湾、冀北、松辽、黄河下游等地区建设陆上新能源基地。设立可再生能源规划区并将其纳入国土空间规划，有利于构建实现”双碳”目标的国土空间开发保护新格局。澳大利亚新南威尔士和昆士兰州均实施了可再生能源规划区制度（Renewable Energy Zones）。可再生能源规划区制度是融可再生能源战略规划、技术和管理体制、社区参与以及产业发展政策和项目于一体的可再生能源规模化发展的综合性制度［23］。中国可再生能源规划区制度的构建应当做好以下三方面工作。

（1）以可再生能源资源勘查和评价为基础，将可再生能源规划区纳入国土空间规划。可再生能源规划区作为可再生能源规模化开发的基地，丰富的风能、太阳能等可再生能源资源禀赋是其首要条件。国家应当建立可再生能源资源勘查和评价制度，筛选出适合大规模发展可再生能源的地区，并将其纳入国土空间规划。

（2）完善电力基础设施的配套机制，适应大规模高比例利用可再生能源的需求。发电设施、储能技术和设备以及电网容量相协调，是实现大规模高比例利用可再生能源的前提。中国有大量的沙漠、戈壁、荒漠等地区具备大规模开发可再生能源的资源禀赋，但因输配电等基础设施不健全导致可再生能源电力的消纳难以保障，进而阻碍了可再生能源项目的投资和开发。因此，可再生能源规划区的设计应当综合考虑发电、储能、输电、变电、配电、用电等全链条的协调性。这种协调性意味着将可再生能源发电、输电和储能技术有机地结合［24］。

（3）因地制宜，合理配置可再生能源规划区的准入条件。根据可再生能源资源的禀赋以及电力基础设施（如电网容量、储能技术等）的条件，综合考虑可再生能源开发利用项目的经济、社会和生态环境效益以及文化价值，采取竞争性方式确定准入主体。

3.1.2 实现可再生能源发展规划与生态环境分区管控制度的协同

根据生态环境分区管控制度，优先保护区包括生态保护红线、一般生态空间、水环境优先保护区、大气环境优先保护区等环境管控单元。如前所述，大规模开发可再生能源往往受到生态保护红线的限制。2021年9月22日，生态环境部在《对十三届全国人大四次会议第5427号建议的答复》中指出：曹仁贤代表提出的“允许在生态红线范围内非核心区域建设可再生能源发电项目”等建议具有重要的参考意义，“自然资源部将加快研究制定生态红线保护管理办法，对生态保护红线的管控、占用、调整等事项作出规定，统筹好发展与保护的关系”［25］。美国加利福尼亚州沙漠可再生能源保护计划将沙漠地区划分为五类区域：国家永久保护地（National Conversation Land）；
重要环境关注区；
集中发展区；
需要采取额外野生动物和敏感区域保护措施的集中发展区；
以及一般公共土地［26］。可再生能源开发主要在后三类区域并做好生态环境影响评价和保护措施。建议中国将来制定生态保护红线监管办法时，考虑能源安全和实现“双碳”目标的需求，在生态保护红线内划定能够兼顾可再生能源开发与生态环境保护的区域。

3.2 建立污染地块和矿山废弃地的再利用制度

污染地块和矿山废弃地的再利用可以在符合国土空间用途管制要求的同时有效增加可再生能源开发用地的供给。美国联邦环保局土地再生行动（Re-Powering Ame- rica’s Land Initiative）就旨在促进在污染地块（棕地）、垃圾填埋场地和废弃矿区进行可再生能源开发利用项目［27］。以下将结合国情分别探讨中国污染地块和矿山废弃地再利用制度的构建。

3.2.1 污染地块再利用制度

中国污染地块用于可再生能源开发，一方面要突破法律上的障碍，建议修改《土壤污染防治法》，在不影响污染地块清理和修复的前提下，允许将污染地块用于风能、光伏、太阳能热利用等可再生能源发电项目；
另一方面，基于污染者负担原则，对可再生能源发电企业实行土壤污染责任豁免，以消除可再生能源投资者的担责顾虑。根据《土壤污染防治法》第四十五条的规定，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务；
土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复；
土地使用权已经被地方人民政府收回，土壤污染责任人为原土地使用权人的，由地方人民政府组织实施土壤污染风险管控和修复。如果土壤污染责任人已经认定，在可再生能源发电项目开始后出现土壤污染加重情形的，当可再生能源企业证明其不可能排放土壤污染物质或者其排放物质与土壤污染加重没有科学上的关联性时，可再生能源企业对土壤污染不承担责任。如果土壤污染责任人无法认定，按规定则由土地使用权人承担土壤污染修复责任，可再生能源企业作为土地使用权人应当豁免其开发利用污染地块之前的污染修复责任。如果污染地块被政府收回土地使用权，可再生能源企业在污染地块完成修复之前取得土地使用权的，也应当豁免对其开发利用污染地块之前的污染修复责任。

3.2.2 矿山废弃地再利用制度

2016年，《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》提出：要创新矿山废弃地复垦利用政策，鼓励引进国外矿山地质环境恢复和综合治理的新技术和新模式。中国约有三分之二以上的地区太阳能资源较好，基本覆盖所有废弃矿井地域，特别是新疆、甘肃、内蒙古一带，发展条件更为有利［28］。矿山废弃地上可再生能源的开发利用可以与生态修复同步进行，这种融合发展模式作为一种复垦利用政策的创新，既有利于解决可再生能源发展的土地资源约束，又可以为矿山废弃地的修复提供资金和技术支持。例如，神东集团布尔台煤矿沉陷区采用林光互补的模式，上层空间用于发电，地面用于农林业种植，发展观光、特色果蔬采摘等旅游产业［28］。

“可再生能源+生态修复”融合模式的运用需要妥善处理可再生能源发电企业、生态修复主体以及矿山废弃地土地使用权人之间的法律关系。根据《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后可以由生态修复主体取得建设用地使用权。当可再生能源发电企业和生态修复主体是同一主体时，可以取得矿山废弃地的土地使用权，进而开发可再生能源。当可再生能源发电企业和生态修复主体并非同一主体时，如果生态修复主体取得了矿山废弃地的土地使用权，则可再生能源发电企业可以与生态修复主体签订可再生能源发电地役权合同；
如果生态修复采取第三方治理模式，可再生能源发电企业则可以与矿山废弃地的土地使用权人签订可再生能源发电地役权合同。此外，根据《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，正在开采矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为农用地的，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。根据《可再生能源法》第四条之规定，国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域。由此，矿产废弃建设用地修复为农用地的，如果作为可再生能源发电用地，需要按照建设用地管理的用地部分（如变电站），建议简化审批程序，直接赋予建设用地指标。

3.3 通过适应性管理提升国土空间的立体化开发

可再生能源发展用地具有农业、林业、矿业等多种用途，可以通过适应性管理提高国土空间的利用效率，具体包括四个方面：

3.3.1 综合平衡减缓气候变化、粮食安全以及生态保护与修复等多元目标

就农用地而言，既要保障粮食安全，又要在保护耕地（不改变农业用途）的前提下开发利用可再生能源，则可以发展农光互补、渔光互补等光伏复合项目，或者在土壤条件严重不利、农业生产能力显著下降的农用地上开发可再生能源［29］。就林业用地而言，在不破坏森林植被和生物多样性的前提下发展林光互补等光伏复合项目。就矿业而言，可以采取矿山生态修复与可再生能源开发一体规划的融合发展模式。

3.3.2 完善分布式可再生能源发电的保障和激励机制

一方面，简化分布式可再生能源发电的审批程序，协调能源、住房建设、工商业等主管部门，取消对分布式可再生能源发电的不合理限制。如，佛罗里达州和亚利桑那州的《太阳能权利法》（Solar Right Act）规定了安装太阳能电池板的权利，以解除其他条例或社区规则对安装太阳能装置的限制［30］。另一方面，采取净计量方式，允许分布式可再生能源发电余量上网［31］。这方面，瑞安市走在了全国前列，《瑞安市分布式光伏发电站项目管理办法》规定“市供电局负责对分布式光伏发电项目的全部发电量、上网电量分别计量，免费提供并安装电能计量表，不得向投资方收取系统备用容量费”。此外，政府还可以通过绿色信贷、财政补贴等方式为安装太阳能光伏和热利用系统的家庭或单位提供激励。

3.3.3 建立交通运输领域光伏复合项目的支持制度

《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》鼓励在交通枢纽场站以及公路、铁路等沿线合理布局光伏发电及储能设施。2022年5月27日，铁科院（北京）工程咨询有限公司组织实施的铁路沿线光伏储能及能源综合管理项目通过现场验收，该项目预计每日可向国家铁道试验中心提供1 000 kW·h左右的清洁电力［32］。在交通运输基础设施用地上发展光伏复合项目具有多重效益，如铁路沿线光伏发电不仅可以提高铁路绿电消费的比例、降低铁路碳排放，还能够为可再生能源发展提供土地资源。此外，光伏复合项目可以根据其上网电量申请绿色电力证书，绿色电力证书交易又进一步激励可再生能源企业进行技术研发［33］。建议交通运输主管部门出台支持和鼓励在公路、铁路等沿线土地上开展光伏复合项目的政策，对沿线光伏资源开展勘查和评价，划定适合开发光伏的沿线地区，制定沿线光伏发电专项规划，特别要针对发电、输配电、储能等电力基础设施的建设作好部署。

3.3.4 通过可再生能源地役权厘清土地使用权人之间的权利义务关系

一方面，对于政府组织实施的可再生能源发电项目，可以通过公共地役权取得开发用地的权利，这将更加有利于满足大规模可再生能源开发对成片土地的需求。公共地役权具有公私法双重属性，其需役地人严格限定在政府、公用事业部门、有行政职能的某些大型国有企业等［34］，且公共地役权的取得需按照法定程序及对供役地人给予公平合理的补偿。另一方面，对于非政府组织实施的可再生能源发电项目，可再生能源企业可以与复合项目用地的土地使用权人（土地承包经营权人、宅基地使用权人、建设用地使用权人、矿业权人、渔业权人等）签订地役权合同，取得可再生能源用地的使用权。地役权作为用益物权，相较于租赁权，更加稳定且有对世效力。需要注意的是，在“三权”分置背景下，可再生能源企业作为需役地人要与土地承包权人、土地经营权人进行充分的协商，以避免仅与一方签订地役权合同而另一方不同意的情况。对于压覆矿产，可再生能源企业应当与复合项目的土地使用权人、矿业权人共同商定地役权合同。此外，关于铁路公路沿线的光伏或风电复合项目，可再生能源企业也可以通过地役权合同的方式取得交通沿线的用地权利。

3.4 健全可再生能源开发与生态环境保护相协调的体制机制

美国加利福尼亚州沙漠可再生能源保护计划（Desert Renewable Energy Conservation Plan，DRECP）有效实现了沙漠可再生能源发展与生态环境保护（特别是生物多样性保护）之间的协同，即在最大限度降低环境影响的同时大规模发展太阳能［15］。作者将结合加州的经验和相关研究，从目标、管理体制、管理机制三个方面探讨中国可再生能源大规模发展与生态环境保护之间的协同问题。

3.4.1 可再生能源发展目标与生态环境保护目标的协同

以DRECP为例，加州沙漠地区是沙漠龟等珍稀物种的重要栖息地以及文化遗产和旅游胜地，承载生态、文化、娱乐、经济等多重功能。尽管DRECP的设计是为了开发可再生能源，但也旨在维护生态和文化资源，如保护、恢复和加强生态系统，保护敏感物种；
保护和提升土地管理局管理的土地上承载的其他资源和价值，包括文化资源、娱乐机会和视觉景观［35］。因此，多元目标的协同上，尽可能满足可再生能源大规模发展的用地需求并同时保护好自然资源和生态环境。首先，根据国家可再生能源发展目标确定未来可再生能源发展用地的需求量。其次，综合考虑沙漠地区的可再生能源资源禀赋、自然资源分布特点以及生态环境敏感度等因素，确定适合可再生能源发展的区域范围。再次，在适合发展可再生能源的区域，开展生态环境影响评价［10］，并确保在可再生能源开发利用的同时采取措施将生态环境影响降至最低。

3.4.2 建立生态环境、自然资源、能源等主管部门相互协作的可再生能源开发管理体制

DRECP的成功是多个部门努力合作的成果。多个部门组成了一支部门间可再生能源行动队（Renewable Energy Action Team Agencies，REAT Agencies）。该行动队由土地管理局（Bureau of Land Management，BLM）、美国鱼类和野生动物管理局（U.S. Fish and Wildlife Service，USFWS），加利福尼亚能源委员会（California Energy Commission，CEC）以及加利福尼亚鱼类和野生动物管理局（California Department of Fish and Wildlife，CDFW）构成［36］。可再生能源开发利用与土地等自然资源的开发利用、生态环境保护（特别是生物多样性保护）的冲突与协调以及可再生能源规划、国土空间规划、生态环境分区管控制度之间的衔接，需要自然资源、生态环境、能源等主管部门相互配合、密切合作，以实现可再生能源大规模开发与生态环境保护之间的协同。

3.4.3 建立健全与生态环境保护要求相适应的可再生能源开发管理机制

可再生能源开发利用的生态环境规制主要包括生态环境影响评价、开发利用标准以及生物多样性减缓机制。生态环境影响评价是对可再生能源发电项目可能带来的生态环境影响（特别是生物多样性）进行分析、预测和评价并提出避免或减轻影响的措施。通常，可再生能源企业基本不产生污染物排放，因而很容易忽略生态环境影响评价，特别是对生物多样性的影响评价。例如，产业界对风能研究的重视程度远大于对风能的鸟类影响及其减缓措施的评价［37］。因此，可再生能源开发利用生态环境影响评价的重心应当放在对珍稀濒危野生动物及其栖息地保护方面的评价。开发利用标准可以有效地预防或降低可再生能源开发带来的生态环境影响，如改变风力发电涡轮机的旋转速度可以将蝙蝠的死亡率至少降低50%［37］。生物多样性减缓机制是借鉴美国《濒危物种法》中的补偿性减缓政策（Compensatory Mitigation Policy，CMP）［11］而设计，具体指可再生能源项目如果不可避免地造成某一物种的损失，项目方可以在其他地区采取减缓措施保护该物种［38］，保护数量至少与受损数量一致，从而实现物种总量不降低的目的。

3.5 完善可再生能源开发利用邻避效应的治理机制

可再生能源开发利用邻避效应的治理需对症下药，具体从三个方面展开。

3.5.1 科学制定标准，规制可再生能源发电对周边居民的不利影响

针对可再生能源发电产生的噪声干扰、阴影闪烁、景观价值损失等问题，制定相关标准。例如，在纽约的贝萨尼镇，阴影闪烁必须限制在每年少于30小时和每天少于30分钟［31］。再如，《瑞安市分布式光伏发电站项目管理办法》第六条规定，“工商业及公建分布式光伏项目，在建筑物上建设分布式光伏发电项目不应降低相邻建筑物的建筑日照”，“建筑为坡屋面结构时，光伏组件安装最高高度与屋面距离不应超过30 cm；
建筑为平屋面结构时，光伏板顶端距离屋顶平面的高度不得高于2.2 m，光伏板下方四周不得进行任何形式的围合”。

3.5.2 完善可再生能源开发利用的公众参与机制，尊重利益相关者

可再生能源开发利用项目在规划、设计、建设、运营等全生命周期均应注重公众参与，让利益相关者充分知情并表达意见。例如，DRECP的制定过程就很好地运用了公众参与机制。为了避免将来的冲突，环保组织、可再生能源企业、联邦政府、加州政府、当地政府以及其他利益相关者共同努力形成了一个计划，该计划识别了既可以发展可再生能源又能保护沙漠的冲突较少的区域［26］。

3.5.3 建立可再生能源发展的惠益分享机制，以共赢破解邻避难题

低收入社区可能因为大规模可再生能源开发而承担不成比例的负面环境影响，这类社区被称为“环境正义社区”［38］。例如，大面积土地用来发展可再生能源，因为土地利用方式的改变而导致原来产业结构、收入来源、生活环境有所变化。可再生能源企业可以通过提供就业、电力补贴等方式对环境正义社区进行补偿。

可再生能源的大规模开发和高质量发展是实现“双碳”目标的重要抓手。党的二十大报告提出，要“立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动”。在建设人与自然和谐共生的现代化新征程中，可再生能源的发展要统筹考虑能源结构调整优化、应对气候变化、能源安全以及经济社会高质量发展等多元目标。限于篇幅，文章对可再生能源发展规划实施困境的分析还不够全面，特别是关于可再生能源发展的用海保障、运用能源互联网提升可再生能源电力的接网和消纳、通过可再生能源电力配额和绿色电力证书交易机制促进可再生能源的区域协同发展，以及可再生能源对化石能源的有序替代等问题，还有待进一步研究。

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