杨茜茜

（中山大学信息管理学院，广东广州，510006）

档案制度是“在一定历史条件下形成的与档案事务相关的体系安排及特定成员在档案相关事务中所共同遵守的行为规则”［1］。从表现形式来看，档案制度在狭义上指政策法规中固化的规范性制度，在广义上则包括以共同的档案文化认知为核心的规范性或非规范性行为规则。从功能上看，档案制度是通过信息资源流程化规制来促进组织运行规范化、强化组织社会公信力、保障组织活动可溯性的一种关键机制，往往在组织改革中占据着巧妙而重要的位置。我国自党的十八大以来着力推进数字政府建设，并在《“十四五”国家信息化规划》中提出“数字政府建设水平全面提升”的发展目标。档案制度在数字政府建设发展过程中如何被塑造，又如何适应并有效支撑其发展需求，不仅直接关系到国家治理能力建设，也会因档案制度的广泛性和渗透性而对数字中国战略背景下其他领域的数字化转型产生辐射影响，因而是一个值得关注的研究问题。

涉及上述问题，我国学术界目前已有一定的研究基础。一是档案制度的基础理论构建，包括档案制度的构成要素［2］、功能属性［3］和变迁机制［4］等；
二是社会治理视角下的档案制度研究，侧重对宏观档案制度社会化发展方向进行阐释［5-6］；
三是国家治理视角下的档案制度研究，侧重对宏观档案制度的总体建设发展需求进行分析，主要以实现档案制度的效能转化为主线［7-12］；
四是数字政府建设背景下的档案参与，包括以浙江［13］、上海［14］等地实践情况为基础的经验和策略分析，及以我国地方政府［15］和政府数字转型［16］等“十四五”规划为基础的内容分析。

总体而言，档案制度改革和创新的相关问题已经受到学术界的关注，但仍有以下不足：一是已有研究主要采用社会治理和国家治理两个研究视角，对数字化转型等技术视角下的档案制度考察未给予足够关注；
二是已有研究主要探讨档案制度的“应然”构建，却鲜少从“实然”层面对现实的档案制度开展充分地梳理分析和阐释性研究；
三是一些研究虽已涉及数字政府中的档案参与，但没有深入到“赋能”层面，而从“参与”到“赋能”的深化正成为档案事业发展所需的全新立足点。一些学者提出，通过档案事业外部性的角度观察档案事务在其他事业中的融入情况、存在状态与功能价值是一个值得挖掘的研究视角。［17］因此，本文将从中央政策切入，对数字政府中的档案制度构建情况进行调查研究，旨在为进一步深入探讨档案制度融入数字政府发展提供自上而下、自外而内的考察基础。

笔者在“北大法宝”的“中央法规”数据库中以标题含“数字政府”或“政务”、全文含“档”为条件进行检索，仅选取现行有效的法规，并结合人工筛选得到本文的研究数据。人工筛选的条件主要如下：（1）以数字政府建设为法规政策的制定背景，所谓数字政府建设，是指以政府部门之间的数据和信息资源共享、网络化服务、数据驱动治理等为特征的政府改革和建设形态，以此排除以单一部门信息化建设、政府网站和政务公开等为特征的电子政务建设阶段的相关文本［18］；
（2）排除以档案部门为主体的政务服务事项等语境的文本；
（3）排除政务信息化项目档案管理语境的文本；
（4）提及“档案”相关内容的语境应为归档、建档、档案共享、档案利用、档案移交、档案管治等与档案事务处理规则相关的情形。最终筛选得到15份政策文本（表1）。从总体上看，这些政策的主要概况如下：

表1 含有档案制度相关内容的数字政府建设中央政策文件列表

1.1 发布时间

相关政策发布的时间跨度起于2014年，并主要集中发布于2018年、2019年及2022年。纵观其发展过程，2016年国务院印发《“十三五”国家信息化规划》明确提出“建立统一开放的大数据体系”“形成普惠便捷的信息惠民体系”；
同年《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894-2016）发布，进一步规范既有的电子文件和电子档案管理；
2017年贵州省、广东省等地率先启动数字政府改革工作；
2018年起国家层面开始较为密集地出台数字政府建设的相关政策规范；
2020年新《档案法》落地，明确电子档案效力要求，为此后进一步加强数字政府建设提供支撑。可以看出，自党的十八大以来，我国数字政府档案制度构建的探索便被纳入数字政府整体建设的起步阶段，这种“纳入”更是随着党的十九大召开后，数字政府建设的推进而逐渐转化为“融入”，档案制度构建得到持续深化。具体来看，如国办发〔2014〕66号文提出积极推动电子文件和电子档案在政务工作中的应用，国发〔2022〕14号文则指出应“深化电子文件资源开发利用，建设数字档案资源体系，提升电子文件（档案）管理和应用水平”，呈现了从“推动应用”到“深化”“建设”“提升”的转变。

1.2 政策属性

相关政策以国务院规范性文件为主要形式，并为行政法规及部门规范性文件、部门工作文件的制定提供支撑。其中，相关国务院规范性文件以“互联网+政务服务”为主要抓手，先后按照电子政务协调发展、技术体系和平台应用、业务标准化规范化便利化的逻辑呈现了我国数字政府建设的基本路径。在这一背景下，与档案制度构建相关的内容主要从政务服务文件规范化管理和政务服务档案共享复用的具体要求等方面作出规定。一方面，在我国数字政府档案制度构建过程中，政务服务文件归档和档案管理是主要的着力点，并逐步拓展到证照文书、数字政府文件乃至政府数据等其他类型的档案化治理；
另一方面，我国数字政府的档案制度构建遵循从一般规范上升到标准规范乃至行政法规的发展过程，表明档案规制的相关要求从规范化、标准化向法治化层面逐步过渡。

1.3 发布主体

政策发布主体并不局限于国务院、国务院办公厅或是国家档案局，相关制度性要求在国家海事局、国家市场监督管理总局和民政部等其他国家级部门发布的政策文件中也有所体现。这些部门均属于档案公共服务需求显著的部门，表明我国数字政府档案制度构建在公共服务需求驱动下存在一定的扩散性，与部门数字化转型实践相融合。但从发布主体的多样性来看，这种扩散广度和融合深度都还十分有限，且大多也仅将档案制度的相关规定局限于政务服务办事材料存档的“增量电子化”及其共享复用，尚未建立更加全面适应数字政府建设需求的档案制度体系。放眼观之，数字政府的档案制度构建目前还主要依赖于国家档案主管部门制定的针对性行业标准，以及部分既有的机关电子文件归档和电子档案管理规范性文件。

笔者从表1的政策文件中检索出31段与“档案”相关的表述，并结合语境，从政策主题、档案制度范畴、规制模块、资源类型和制度内涵5个维度对这些段落文本进行内容分析（示例见表2），逐层析取概念，形成三层编码体系。编码结果如表3所示。

表2 内容分析示例

表3 编码结果表

2.1 政策主题

政策主题维度是指包含了数字政府档案制度构建相关内容的政策主题类型，其分析着眼于政策编制背景，主要通过政策题名并结合全文内容加以分析。就分析结果而言， 数字政府档案制度构建的相关情况主要见于数字政府和政务服务两个层面的法规政策之中。针对我国数字政府及其政务大数据体系整体建设的政策初步体现了档案制度的相关内容；
同时，档案制度的相关内容又较多地、分散地体现在政务服务的总体建设、系统平台建设和信息资源管理等方面的规定之中。具体来看，首先，档案制度已被视为我国数字政府整体建设的一个组成部分，除了用于规制传统政府文件和档案的管理，还体现在新型政务数据治理要求之中，表明档案制度正在从传统文件领域向数据领域延伸；
其次，与政务服务作为数字政府前期建设的主要抓手相一致，政务服务档案制度也是当前我国数字政府档案制度构建的主要领域，意味着档案制度构建被嵌入到数字政府建设的总体路径之中；
再次，具体到政务服务建设领域中的档案制度，除了直接体现在政务服务信息资源管理和应用规定之中，也在系统平台的整合迁移及其规范化建设中通过技术规制的形式予以体现，表明技术规制正在成为档案制度构建的一个重要方面。

2.2 制度范畴

制度范畴维度是指数字政府档案制度表达的语境范畴，其分析着眼于档案制度建设的功能定位，主要通过档案制度相关文本段落所处的篇章节主题加以分析。从结果来看，数字政府档案制度的相关内容主要在数字政府的管理和业务规定下提出。在管理方面，档案制度构建分别体现在信息资源管理、提供共性支撑、完善保障措施和树立共性认识等背景之下。从其中所体现的档案制度功能定位来看，一方面，档案制度主要在数字政府信息资源规范中发挥作用，通过完善电子文件、电子档案乃至数据资源的归档、移交等措施，实施信息资源的档案化治理；
另一方面，档案制度主要在整体式数字政府的基本运作中发挥作用，通过树立关于档案的共性认识，为档案信息资源和管理资源共建共享共治奠定基础，促进数字政府的整合性建设。在业务方面，档案制度构建主要体现在提升数字政府服务水平和协同履职能力等要求之中，尤其强调在专题档案整合及档案共享利用方面建立相应的制度保障，为强化数字政府业务能力提供支撑。

2.3 规制模块

规制模块维度是指数字政府档案制度表达所涉及的档案工作模块，其分析着眼于档案制度的基本构成，主要通过政策所针对的规制内容加以分析。从结果来看，当前数字政府档案制度主要从流程、条件和方式三方面作出规制。在流程方面，主要从资源建设、归档、移交和利用等环节加以规制，基本覆盖档案管理全流程，整体流程突出信息和数据资源的数字化、体系化、集中化、专题化，以及高质量管理和多途径促进利用等基本取向。在条件方面，主要在系统平台、规范化和保障措施等层面提出要求，分别强调系统整合对接下的功能完善、基于共认效力和术语统一的规范制定，以及意识强化和监督监管相结合的机制构建。在实践方式方面，主要确立了协同化原则、单套管理和试点探索等发展模式：协同化原则即以协同的理念贯穿档案制度构建，既强调档案作为协同办公的重要支撑之一要与其他数字政府支撑资源和管理体系相协调，也强调数字政府建设中多元主体对档案资源的共同管治；
单套管理和试点探索则是我国数字政府档案管治从一般实践走向全面制度化的基本路径，是数字政府档案制度本身得以逐步确立的实践基础。

2.4 资源类型

资源类型维度是指数字政府档案制度表达所针对的信息或数据资源类型，其分析着眼于档案制度的规制对象和资源领域，主要通过政策所涉及的资源进行分类加以分析。从结果来看，当前数字政府档案制度的规制对象主要涵盖非结构化的文件、半结构化的证照、结构化的数据以及混合型的档案等资源类型，而这些资源在来源性质上又涵盖政府自身运行中产生的文档数据资源，以及政务服务过程中收集和产生的文档数据资源。可以看出，当前数字政府档案制度建设已超越传统政府档案和政府文件这一基本范畴，逐步向政务文件、政务文书延伸，甚至也已提出对政府和政务数据进行归档管理，按照“大档案”“全资源”的路径和趋势持续构建新实践领域下的档案制度，不断充实数字政府档案制度覆盖领域。此外，数字政府范畴下的档案管理逻辑也逐步从“以我为主”向“以客为主”的方向延展，强调依照政务服务和社会治理需求建立和聚合“一企一档”“一人一档”等以政务服务对象和社会活动单元为单位的档案资源，并按照这一架构逐步重塑档案制度。

2.5 制度内涵

制度内涵维度是指数字政府档案制度表达的实质涵义，其分析着眼于档案制度的具体内容，主要通过政策内涵的逐一提炼加以分析。从结果来看，当前我国数字政府档案制度主要体现了三层内涵：一是规范化。促进数字政府档案管治步伐一致、水平均等是实现数字政府整体式高质量发展的重要基础，因此数字政府档案制度构建的首要内涵就是保障档案工作各项内容的规范统一，其中既包括存量数字化、增量电子化和系统功能等面向数字化转型需求的规范化，也包括基本管理要求、业务主管和法规制度等传统内容在新条件下的规范化。二是资源化。现行制度强调将档案视为数字政府的重要资源，为提升数字政府运作水平提供有效支撑，并从档案资源体系多维化和档案共享、档案开发、档案复用、档案服务等多个方面提出要求。三是方向性。当前数字政府档案制度的构建包含特定的发展要求，即以先行先试、管用并行、协作规范为发展方向，并分别从基本原则、总体任务等方面提出相对宏观的规定，从而能够在此框架下逐步实现数字政府档案制度的沉淀与固化。

综合而言，从我国中央政策层面的数字政府档案制度梳理情况来看，伴随数字政府建设路径、建设步伐和治理思维的发展，目前数字政府档案制度构建已取得一定进展。从制度范畴看，现行档案制度构建的功能定位体现出保障资源可用性、支撑政府可运作、促进服务高水平的递进式逻辑；
从规制模块看，现行档案制度呈现出流程规范、条件保障、方式规划三结合的立体化逻辑；
从资源类型看，现行档案制度表现出全面覆盖、专题拓深的生长式逻辑；
从制度内涵看，现行档案制度蕴含保规范、促利用、重协作的治理式逻辑。

结合上述调查分析以及对政策文本内容的具体考察，可以进一步发现当前我国数字政府档案制度构建的特点，具体体现在四个方面。

3.1 多向度

所谓多向度是指我国数字政府档案制度正面向多重目标、多类对象、多元主体呈现体系化延展，这与我国一些学者所提出的档案治理体系构建方向相一致［19-20］。首先，数字政府档案制度建立在多层次的目标体系之上，不仅以保障资源“全面可用”为基本目标，更以促进资源“精准有用”为高阶目标。其次，对于数字政府档案制度面向多元化的资源体系而言，一方面，其不仅以传统政府文书文件为基本规制对象，也以政务证照、政务数据为拓展的规制对象；
另一方面，除原始的文件材料和数据资源以外，其也对“一企一档”“一人一档”等档案资源再组织集合的建立、管理和利用行为展开规制。最后，数字政府档案制度涵盖不同主体在多种情境下的责任体系，包括领导、统筹、监督、指导、监管、协调、参与等不同职责。尽管如此，数字政府档案事务覆盖面之广，使档案制度在不同向度之间的整体性协同方面仍有较大的完善空间，尤其是多源资源的全面归集、档案化动态再组织、精准服务、多渠道利用中的各项责任协同、流程协同和目标协同，这促使数字政府档案制度要进一步加强顶层设计和内在细化，避免档案制度之间的效能抵消。

3.2 技术化

当前我国数字政府档案制度也充分体现着技术化的特点，技术规制成为数字政府档案制度的重要内容，具体体现在以下几个方面：一是对接，要求档案管理平台与业务平台实现对接，保障前端信息资源的档案化接管；
二是整合，要求档案管理平台走向以政务云为依托的统一化，保障数字政府档案资源的集中统一管控；
三是功能，要求按照统一标准完善档案管理平台的各项功能，保障档案资源管理流程的一致性；
四是质量，要求按照统一标准形成和组织档案资源，保障档案资源的可用性。这些技术规制方向也在一定程度上回应了我国《档案法》、电子文件和电子档案管理标准体系以及单套制等一系列规定和实践策略。从技术治理的角度来看，数字政府档案制度的技术化恰恰是发挥档案工具价值的表现，档案制度通过技术一体化的规制来实现对数字政府的技术治理式嵌入。然而，当前我国数字政府档案制度尚未完全实现从数字管理到数字治理的转换［21］，在技术化过程中还需进一步与数字政府的整体技术体系及技术治理体系相融合，减少档案制度要求的孤立性。

3.3 价值化

当前我国数字政府档案制度趋于将档案资源视为数字政府的价值资产，因此在资源的收集、整合、服务方面都以档案资源的价值转化为内在逻辑。具体表现在以下几个方面：一是纳入共性支撑建设，即明确将档案资源及其支撑体系作为数字政府共性支撑建设的组成部分之一予以统筹整合；
二是资源体系化建设，即推动数字政府档案资源的体系型规划和全局性收集；
三是促进多情境利用，即根据数字政府运行需求，在复用、共享、开发等方面加以推进。尽管如此，从现有的数字政府档案制度文本来看，其价值化特点仍主要表现为一种萌发的趋势而非全面切实的举措，更远未达到精准服务等层次的要求［22］，相关制度在资源体系规划和利用服务保障方面仍有较大的改善空间。

3.4 共治化

当前我国数字政府档案制度呈现出共治化趋势，具体表现在档案管理责任的扩散，相关的中央政策开始出现档案主管部门之外的其他职能主体在归档方面承担一定的规划统筹和监督指导责任，体现了大规模、多来源的信息和数据资源背景下档案管理责任的“下放”，旨在通过这种“下放”重塑多元主体之间档案治理责任的协同。在此背景下，数字政府档案制度的共治化建设还面临一定的改进需求，其中最核心的就是面向共同价值理性的目标构建［23］，当前不同主体承担档案职责的目标还存在错位现象，这种不协调显然与“共治”乃至“善治”的要求存在差距，因此需要在数字治理的框架下重塑档案制度的内在逻辑，强调以“档案用于治理”为导向的目标体系，调整有悖于共治化的制度设计，从而提升数字政府档案制度体系的内聚力。

档案工作与数字政府的制度性融合是完善数字政府建设、维护数字政府信任、推动数字政府进阶发展的重要基石。本文以我国数字政府建设相关中央政策中的档案制度构建为研究内容，对该范畴下呈现的档案制度现状及其特点进行了勾勒，旨在从中央视角对自上而下的宏观档案制度设计的现实情况进行考察。未来还需进一步对地方数字政府政策中的档案制度以及档案政策中的制度性呼应展开调查分析，丰富研究视角，并结合实践考察，对档案制度的构建过程、构建逻辑及其与国家制度特点的关系等问题作出更加深入的研究与理论阐释，从而为指导档案制度的完善提供依据。

猜你喜欢规制政务数字主动退市规制的德国经验与启示南大法学(2021年4期)2021-03-23论我国民间借贷法律规制的发展和完善——从抑制性规制到激励性规制法大研究生(2020年2期)2020-01-19保护与规制：关于文学的刑法刑法论丛(2018年4期)2018-05-21答数字创新作文(5-6年级)(2018年11期)2018-04-23政务广东饲料(2016年5期)2016-12-01政务广东饲料(2016年3期)2016-12-01政务广东饲料(2016年2期)2016-12-01政务广东饲料(2016年1期)2016-12-01数字看G20南风窗(2016年19期)2016-09-21内容规制现代出版(2014年6期)2014-03-20