李柏村，陈 刚

（1.青岛大学 法学院，山东 青岛 266011；
2.青岛市人民检察院，山东 青岛 266011）

食品药品安全是重大的民生问题，也是重大的公共安全问题。自2017年7月起，我国通过修改《中华人民共和国民事诉讼法》将涉食品药品安全领域案件明确作为一大公益诉讼类别。同年12月中华人民共和国最高人民检察院在《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》中首次提出检察机关应在食药领域探索惩罚性赔偿的意见。此举显示了国家立法层面进一步加强食药安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”的决心。由于惩罚性赔偿公私交错融合充满争议的法律性质，导致大陆法系国家曾一度在民事损害赔偿领域中将其视为禁忌[1]。我国立法并未拘泥于法系之争，而将惩罚性赔偿引入我国的法律规范之中，并且在实践中有效遏制了食药领域经济利益驱动型的侵权行为的增长。但这些成功并不能掩盖惩罚性赔偿在司法实践中的尴尬处境。

虽然立法层面接纳惩罚性赔偿，但是由于缺乏对惩罚性赔偿金性质认知的共识，各地在司法中产生了种类多样的惩罚性赔偿金管理模式。“各自为政”的格局既不利于在全国范围食品药品安全工作的统一规划，也不利于本区域内受害者的救济，有违严守食药安全，保障人民群众身体健康的初衷。因此本文将以我国民事损害赔偿制度为出发点，结合法经济学的分析方法，科学证成“惩罚性赔偿金是具有补偿属性的私法债权”这一观点，并在对既有惩罚性赔偿金管理模式评述的基础上去粗取精，构建符合其性质的管理模式，以期能够为破解公益诉讼惩罚性赔偿难题、保护人民群众“舌尖上的安全”提供新的思路。

针对食药领域公益诉讼惩罚赔偿制度的研究与讨论，最后都不可避免地落到惩罚赔偿金这一终端环节。因此，厘清惩罚性赔偿金性质认识上的两大争议至关重要。对于惩罚性赔偿金性质的判定应当遵循一般的因果逻辑判断，追本溯源从惩罚性赔偿的法经济学理论依据以及公益与私益诉讼中惩罚性赔偿金之差异入手进行综合判定。

（一）惩罚性赔偿金的性质争议

惩罚性赔偿金性质的争议围绕着两个方面展开。

一方面是公法债权说与私法债权说的分歧。传统大陆法系视惩罚性赔偿为公法领域，因此对民事损害赔偿制度中适用惩罚性赔偿金一直采取保留态度，英美法系则视其为一种特殊民事责任，并据此建立了一套较为完善的惩罚性赔偿制度[2]。将食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金作为私法债权的观点认为：虽然是由检察机关、消费者协会（以下简称“消协”）等被授权公共部门起诉的案件，但是本质上仍然是民事诉讼，诉请上适用民事相关法律，程序上适用民事诉讼相关程序，因此在性质上应当归入私法债权。也有相反的观点认为：惩罚性赔偿金的性质与行政、刑事罚金相类似[3]。司法实务中判罚的惩罚性赔偿金多被没入国库，且在与行政、刑事罚金竞合时会发生抵扣。事实上，惩罚性赔偿金的性质与行政和刑事罚金等公法债权一致。

另一方面争议是前一问题的延伸，即惩罚性赔偿金的属性为何？是补偿，惩罚抑或是威慑。补偿说的观点认为，将民事公益惩罚性赔偿金认定为对被害人的补偿似乎是顺理成章之事。考虑到特定侵权行为往往带来严重的隐形损失，只要严格限制惩罚性赔偿金诉请的适用范围，即使由侵权一方给予受到侵害的另一方高于直接损失的补偿，也完全符合我国传统的损害赔偿理论。但惩罚说的观点认为，惩罚性赔偿金诉请往往数倍于被侵权人的损失，即使根据填平原则进行损害补偿，也应以“填补债权人所受伤害及所失利益为限”[4]，超出实际损害的赔偿对于被害人而言有不当得利的嫌疑。因此惩罚性赔偿金早已突破了补救受害者权益的范围，不再受限于一般民事损害赔偿的限制，带有惩罚属性的色彩，从而具有一定的社会性。至于威慑说等其他属性论，本质是由惩罚说派生而来的。通过对加害人施以高额惩罚，将加害人行为的外部社会成本转化为加害人个人的成本，迫使加害人在实施加害行为时衡量“行为成本”与“行为收益”来威慑潜在的侵权行为。惩罚性赔偿制度在美国的运用研究最为深入，且对我国惩罚性赔偿制度具有重要影响。埃利斯教授整合各学说后提出惩罚性赔偿的属性在于惩罚和遏制，其他的属性只是罚与遏制的副产品而已[5]。该观点也载于美国的《惩罚性赔偿示范法案》之中：“给予请求者的仅仅是用于惩罚和威慑的金钱”。这一观点阐释了惩罚性赔偿金属性的复杂性，部分学者据此主张多属性说，认为惩罚性赔偿金的主要属性在于通过惩罚和遏制（威慑）侵权行为以维护公共利益。厘清认定惩罚性赔偿金性质属性之意义在于选定其管理模式，性质差异决定了管理工作中的归属认定。公法债权及其具有的惩罚属性，其指向的必然是类似行政刑事罚金式的归属管理。而私法债权的指向可能性更多，亦可由职能部门、公益团体采用多种形式进行管理。属性差异决定了管理中的工作重点，如认定为惩罚属性的私法债权，则重点考虑惩罚性赔偿金的合理使用，可以不进行分配；
而认定为补偿属性的私法债权，则必须进行赔偿金的分配，因为只有切实补偿到公益案件中的具体受害者才能与补偿属性相契合。可见惩罚性赔偿金的性质属性既是构造其管理模式的核心指引，也可以作为评述判断其管理模式效果的重要标准，是研究惩罚性赔偿金规则适用需要解决的首要问题。

（二）惩罚性赔偿金是带有补偿属性的私法债权

前述性质之争中，观点分歧极大。虽然司法实务中有相当部分地区将惩罚性赔偿金与行政、刑事罚金等同并且由相关机构收取管理，认为其是具有刑罚特征的混合型制裁措施[6]，但是笔者认为惩罚性赔偿金的本质应认定为私法债权，其主要属性是补偿，具体阐述如下：

第一，以管理方式来论证惩罚性赔偿金的性质颠倒了因果关系。从逻辑上看，惩罚性赔偿金的性质应当是由其发生的原因，而不是由其管理的方式来决定。例如存款人将现金存入银行，并不能认为存款由银行管理就属于银行，而忽略该存款的性质是银行的“负债”。同理，即使在司法实务中将赔偿金没入国库或者抵扣行政、刑事罚金，也仅说明这是对该款项的一种管理模式，不能当然地推理出惩罚性赔偿金的性质系属公法债权。

第二，惩罚性赔偿金的性质应当由惩罚性赔偿责任的性质来决定。当前国内理论界有相当一部分观点支持惩罚性赔偿责任属于特殊民事责任[7]，也有主张经济法责任的观点[8]。从民事法律关系的角度分析，公益诉讼是建立在加害人主体与不特定受害者的侵权法律关系之上的，只是出于诉讼成本和效率的考量，规定原告一方是检察机关、消费者权益保护委员会（以下简称“消保委”）等公共部门。虽然原告身份特殊，但是有两点没有改变：其一，诉讼本身是民事诉讼这一性质没有改变；
其二，诉讼所主张的仍是民事权利这一点没有改变[9]。因此，在我国惩罚性赔偿责任属于民事法律责任，基于该责任产生的惩罚性赔偿金也应属于私法债权。

第三，判断惩罚性赔偿金的属性应从两个角度入手。首先应当追本溯源，从惩罚性赔偿制度产生的理论依据出发。从法经济学的角度观察，惩罚性赔偿是为了应对大规模侵权案件中加害人不完全赔付而产生的。“汉德公式”很好地揭示了一点，公式以科斯主张的“社会成本最小化”理论为基础，衡量预防成本和被害人的损失（B＜PL，预防成本为B，损害发生概率为P，损害为L）。为防止加害人投机的降低预防成本而放任侵权行为降低社会效率，需要通过侵权法规制，使加害人侵权行为的社会成本转变为加害人个人成本。换言之只有加害人完全赔付了其行为造成的一切社会和其他个人损失，才能达到预防效果。在食药品公益诉讼中，许多受害人因为不知情、维权成本高未起诉，或者因无法证明因果关系而败诉。这种加害人没有完全履行赔偿责任的情况被称为“履行差错”。假设受害者总数为50人，起诉并获赔为10人，则履行差错计1/5。为达到预防效果，须要求加害人“惩罚性”的补足未起诉或未获赔者的损失。此时如果总损失为1，则填补性赔偿为1/5，惩罚性赔偿为4/5，倍数计为4倍。虽然基于“履行差错”产生的赔偿带有“惩罚”二字的表观，但这是基于社会实际损失计算得出的数值，并非加害人完全履行赔偿以后额外增加的责任负担。既然加害人给付的“惩罚性”赔偿金仅为了补足“履行差错”的遗漏，并未超出实际的损害范围，故此在公益诉讼中惩罚性赔偿金的补偿属性较为明显。

同时，应当严格区分公益诉讼与私益诉讼中惩罚性赔偿金属性之差异。在不同的背景限定下，惩罚性赔偿金的属性不能一概而论，私益诉讼中个体的惩罚性赔偿金诉请往往会超出其实际损失。正如《中华人民共和国食品安全法》第148条规定的“价款十倍或者损失三倍的赔偿金”，以超过加害人实际造成损害的惩罚，超额“补偿”受害者的实际损失激发其维权积极性。此类情况明确地体现了在私益诉讼中惩罚性赔偿金的个人激励、威慑、惩罚等属性。但以公益诉讼为研究背景时，可以发现如前文所述，赔偿诉请并未超过加害人造成的全部的实际损害，惩罚性赔偿金也未向个体受害者分配或超额分配。故此可见，在私益诉讼中惩罚性赔偿金具有明显的威慑与惩罚属性，而公益诉讼中惩罚性赔偿金则是以足额填补损害为目的，以补偿作为其主要属性。

受性质争议影响，基于不同归属论立场的管理模式在判例归纳中可划分成四种：上缴国库纳入财政、检察院法院代管、设立专项基金管理、向受害人兑付[10]。故此可以是否契合惩罚性赔偿金私法债权的性质属性为基准，辅助以司法实践中的实效作为评述标准，分析探求各既有模式中存在的缺陷以及值得保留的亮点。

（一）上缴国库纳入财政的管理模式

该模式是管理公益诉讼惩罚性赔偿金最常使用且最容易操作的模式。在相关司法判例的统计中，应用该模式的案例占消费类民事公益诉讼惩罚性案例的51%[11]。法院判决后，食药安全公益诉讼惩罚性赔偿金将作为地方政府财政中的非税收入上缴国库，再由国库返还地方政府财政统一管理使用。归属争议的观点大致分两类：第一类统称收归公共部门，范围既包括国库、地方政府、职权所在的行政部门、检法、消协，也包括以上主体所管辖的专项基金；
第二类统称归属于受害者，此种模式建立在惩罚性赔偿金归属于公有的基础之上，能否与契合惩罚性赔偿金的性质还存在争议。

除此之外，依然可以发现存在两个方面的不足：首先，该模式直接将政府财政收入与惩罚性赔偿金挂钩，这会刺激地方政府为了增加财政收入而干涉司法的动机[12]。当前我国也确实存在个别地区地方政府出于各种动机干涉人民法院独立司法的问题。一旦惩罚性赔偿金与政府财政相关联，当前难以找到有效的方式来约束地方政府为了增加收入而鼓励法检增加惩罚性赔偿制度的适用，由此背离了惩罚性赔偿制度的初衷并且影响法院依法独立行使审判权。其次，使行政、刑事罚金与惩罚性赔偿金的界限更加不明确。这三者的竞合问题一直受到关注。在实务中往往出现前两者抵扣惩罚性赔偿金的做法。比如（2017）粤0111刑初1217号刘邦亮生产销售假盐案，最终行政、刑事罚金抵扣赔偿金，相当于变相减少了惩罚性赔偿金的数额[13]。作为非税收入上缴国库后再返还财政的惩罚性赔偿金应当专款专用，用于改善当地食药安全等公益事业。然而，抵扣的结果就是造成惩罚性赔偿金的变相缩水。行政、刑事罚金的管理本身就是上缴国库，这种管理模式与其功能性质相适应。如果将惩罚性赔偿金也按照同样的模式上缴国库，必然会更加模糊三者的界限，使得原本应该用于专项的惩罚性赔偿金通过抵扣部分转变为一般财政资金，影响惩罚性赔偿金发挥其应有的作用。

（二）检法代管的管理模式

检察院和法院属于具有高度专业性的司法机关，并不善于资金的管理和使用。从专业性角度来看，检法管理民事公益诉讼惩罚赔偿金容易产生效率低下、专业性不足等问题。同时检察机关只是形式上拟制的当事人，并不具备实质性处分惩罚性赔偿金的权利。

如果由检法处分赔偿金，则实质上使司法机关本身与公益诉讼的胜诉利益相连接，甚至还会出现与上缴国库返还相类似的困境。检察院代管惩罚性赔偿金实际上将检方与胜诉利益相捆绑，公益诉讼的胜利与否、惩罚性赔偿金的多少直接影响到检方的利益。司法实务中存在类似的资金管理问题，如部分执法部门将所获的赃款赃物罚金先上缴财政，财政再按比例返还给该部门做办公经费。在缺乏严格的会计审计规则配套的情况下，这些规定客观上刺激了部门扩大收入的动机。2020年人民网曝光张家界慈利县某派出所引发的舆情足以证明这种模式潜在的弊端，前车之鉴不应被忽视。因此将民事公益诉讼惩罚赔偿金完全交由检察院代管并不可取。法院代管惩罚性赔偿金会引起公众对裁判中立的质疑，某种程度上来说由法院代管也是将法院的利益与胜诉利益挂钩。此种模式下，原告的每一次胜诉都意味着法院的获益。当作为中立的裁判者与胜诉利益有所关联，就会存在判决结果被质疑的风险，这十分不利于法院独立行使审判权。因此将民事公益诉讼惩罚赔偿金完全交由法院代管也值得商榷。

值得关注的是，一种新的检法代管模式正在逐渐出现。即在判决书中指定惩罚性赔偿金应当归属于消费者公益基金会，但是在当地尚未设立该基金会之时，应由法院或者检察院在一定期限内管理，超过期限的需要上缴国库。这样由法检“代管”变为“暂管”，既明确了归属又避免了与胜诉利益相捆绑。

（三）专项基金管理模式

专项基金模式是目前学界认可度较高的一种模式。在各种惩罚性赔偿金的管理模式讨论中，时常可以见到主张成立专门基金管理资金的建议。与其他两种模式相比，基金一定程度上能够使资金的流动受到相应的约束。部分地区的地方政府或者政府部门都设立了专项的基金，以及以账户为名实际上发挥基金作用的专项账户。由于基金有专门的章程管理和专项有财政法规管理，并且有专门机构进行审计，有利于确保惩罚性赔偿金专款专用。但是目前的基金模式也存在着由谁来进行管理的问题。实务中消协等社会组织为规避法律风险和道德风险，缺乏管理公益基金的意愿，政府管理则与惩罚性赔偿金的性质相悖[14]。

典型的政府基金，如2020年7月15日根据《关于构建现代环境治理体系的指导意见》设立的国家绿色发展基金，就是由中央财政出资的关于生态环境领域的国家级基金。能否借鉴环境保护领域将食品安全民事公益诉讼赔偿金置于各地政府设置的基金管理？笔者认为仍有不妥。首先，政府背景的基金活动往往与政策风向紧密相连，在一些政策实施中常起到与财政相配合的作用。比如国家绿色发展基金的定位就是“推动长江经济带发展等战略有机结合起来”，甚至说部分政府基金的创立目的就是为了拓宽融资方向，高效发挥财政作用。因此，以政府基金管理民事公益诉讼惩罚性赔偿金，相当于变相地上缴国库、财政，这仍然与民事公益诉讼惩罚性赔偿金性质和归属相违背。

民间组织管理下的基金很好地保证了自身的中立性，但是其本身的一些缺陷使其现阶段不适合管理民事公益诉讼惩罚性赔偿金。首先民间组织和消协规模有限，常常只局限于某一地区，遭遇地区性或者全国性大型案件时会导致协作能力差，缺少协调各组织一致的权威性；
其次是规模小、数量多带来的监督难题；
最后虽然部分民间组织参与基金后保持了多年的良性发展，但是在相当多的公众印象中民间组织所管理的公信力并不被认可。因此由民间组织下的基金管理赔偿金的时机也还不成熟。

（四）向受害者兑付的模式

在既有的管理模式中，直接向受害者兑付的模式最为少见。该模式建立在惩罚性赔偿金归属于具体的受害者这一立场之上。从法理上讲，这种管理模式与惩罚性赔偿金带有补偿属性的私法债权这一性质相契合。操作上是在判决书中明确要求将惩罚性赔偿金向各个受害者兑付，然后由检法的工作人员负责兑付的具体工作。但这一模式在实际的司法工作却中存在许多困难，实效不佳。

第一，食品药品安全类民事公益诉讼往往都存在受害者范围广、损害结果不易察觉等特点。即使对于加害人而言，都未必能准确知晓受害者的具体范围和人数，这给受害者的甄别工作带来了巨大的困难。因此向受害者兑付的模式仅零星存在于个案，司法实务中只有在极个别的情况下，即加害人准确保留了每一笔交易记录时才有逐一兑付的可能。如（2020）桂1027刑初2号判决中多个加害人保留了较为完整的交易记录，才为广西壮族自治区凌云县人民法院做出“由该院负责兑付给本案实际的被害人”这一判决提供了可能。第二，向受害者兑付惩罚性赔偿金的工作缺少配套的执行力量。在判决做出之后，兑付工作往往由当地法院或检察院负责执行。虽然法院中存在专门的判决执行部门，但是由于常规案件的执行工作量已经使各地执行部门接近满负荷运转，且食药案件具有牵涉受害人广泛且分散的特点，司法部门对于这种额外的负担不堪重负。可见，这种由司法部门单向推动的兑付模式不具有长期化的可行性。除加强相应的配套执行力量之外，还应考虑调动受害者主动参与兑付工作的积极性，构建双向互动的惩罚性赔偿金管理模式。

对既有管理模式所展现出来的缺陷，可以为新管理模式的构建提供警醒与借鉴。新管理模式的目的指向是更好地保证惩罚性赔偿金契合其性质并归属于受害者，因此除明确管理主体与管理形式这一重要内容之外，新管理模式的内容还应包括惩罚性赔偿金的申领与兑付程序，以及明确的专项基金使用范围、监管与审计程序。

（一）明确惩罚赔偿金应归属于受害者

在归属争议中，支持归属“公共部门”的学者认为：我国公益诉讼由检察机关或消协等授权部门提起，而其却并非直接受害者，不具备获赔资格，因此赔偿应归于适格公共部门。公益诉讼维护不特定受害者的公共利益，不适用具体赔偿，因此具体受害人不应参与分配。惩罚性赔偿突破了“填平原则”，应视为不当得利，收归公有。域外实践中通过“州分享计划”将惩罚赔偿金在政府与原告之间分配，体现了英美法国家将惩罚赔偿金归属于公共部门的趋势。更有人大代表直接提出“司法判决的资金属于国家收入”，支持归属于公共部门[15]。支持归属于具体受害者观点的学者往往从诉讼目的和激发受害者提供线索维权的积极性角度出发论证这一观点合理性。

从惩罚赔偿金是对民事主体被侵犯利益的补偿这一性质之视角重新审视“归属公共部门”的立场时，会得出截然相反的结论。第一，惩罚性赔偿金补偿的对象是民事主体。即使原告是检察机关或者消协，也只是出于诉讼效率等因素考量。公权力的介入并不改变诉讼的性质。作为形式上拟制的当事人，检察机关和消协并未受到实质性的损害，因此其只具有请求权而没有处分权。赔付给被侵权民事主体的赔偿金，应当归属于该主体。第二，不特定受害者与具体受害者的概念并不冲突。不特定受害者表达的是被侵害的概率，如毒油条案（2019浙08民初550号）的受害者是任何一个在附近生活区可能购买的居民。从宏观来看，概率造成受害者是不特定的。但从具体案件来看，每起公益案件存在着实实在在的具体受害者。如三鹿奶粉案事后统计的受害者为271 869名。即便受害者数难以统计，也只是存在着“具体的未知”。惩罚赔偿金请求的产生正是来源于这些具体的受害者。因此以保护不特定人的公共利益为由，拒绝将惩罚性赔偿金兑付给具体受害者的观点是缺乏正当性的。第三，惩罚性赔偿金归属于受害者，不属于不当得利。公益诉讼中的兑付并非指向单一受害人，不存在单一受害者获得天价补偿的情形。虽然在无法全部寻得受害者时，对已知受害者可能会“超额补偿”。但这可以理解为对隐形损害的补偿[16]。精神损害赔偿制度的确立表明我国对隐形损害持认可态度，隐形损害在法经济学中可被理解为“机会成本”。如消费者面临A和B的抉择时，选择A的成本不仅是A的价格，还要将未选择B时失去的收益计入成本。此种原理也已得到我国法律的认可，如合同编对信赖利益的保护。在食药领域，消费者的机会成本很高。有毒食品药品带来的许多损害是无法等额赔偿的，因此隐形损害不应当被忽略。造成严重人身损害的食品其价格通常比较低，故对所谓的“超额补偿”应做出这样的解释，即填补被害人的隐形损害而并非“不当得利”。

（二）设立消保委、检法、地方政府共建共管的专项基金管理账户

从当前来看，将惩罚性赔偿金纳入专项基金进行收支、管理、运行、兑付最有利于受害者的利益。既方便日后向受害者兑付补偿，也便于集中资金专款专用进行未来的公益诉讼活动[17]。通过对既有的惩罚性赔偿金管理模式研究可以发现，由单一主体进行管理，在管理工作的不同环节中分别存在着中立性不够、专业性不强、管理效率低下、逃避责任、公信力不足等问题。因此可以考虑在管理中引入多方力量共建共管，多方参与并不是为了分散责任承担，而是为了各尽其能。将惩罚性赔偿金管理工作按照阶段进行划分，在不同的阶段由最适合的主体主导管理。既能避免单一主体主导全过程管理工作的弊端，也能更好地划分管理工作的责任边界。

专项基金账户应当由当地的消保委、检察院、法院与地方政府四方共建共管，并明确各自在其中的职责。检察院的职责边界应当限定在惩罚性赔偿公益诉讼的相关事宜，包括提出诉讼请求，证明并使加害人承担侵权责任。法院则负责公益诉讼案件的审判，惩罚性赔偿数额的确定，判决的执行与监督，以及向受害人兑付等工作。由于各地政策不一，部分消协逐步转化为更具权威性的消保委。故此，可由消保委负责专项基金账户的日常运行，包括接收惩罚性赔偿金，将基金用于食药安全公益事业，做好基金使用的公开公示等工作。政府则需要承担起对消协的监督职责，定期进行基金使用情况、公示公开信息的审计工作。四方共建共管，权责分明，既能发挥各自职能优势，也能使专项基金的管理获得足够的公信力。

（三）制定合理的惩罚性赔偿金兑付申领程序

惩罚性赔偿金管理模式的目的指向是保障惩罚性赔偿金最后归属于受害者。虽然既有模式中存在直接向受害者兑付的情形，但是因为缺乏可靠的兑付程序，所以仅在极少数个案中有所体现。从惩罚性赔偿金的性质看，兑付是惩罚性赔偿金管理的重要一环。因此应当制定合理的受害者兑付、申领惩罚性赔偿金程序。对于已经知晓的受害者进行赔偿金兑付，对于潜在未知的受害者通过各种形式的公告告知其进行惩罚性赔偿金申领。由于受害者人数众多、人员分散，可以借鉴企业破产程序中债权人申报债权的制度。对于在案件审理中已经明确的受害者，可以在判决文书生效后由人民法院依照其损失程度兑付相应份额的惩罚性赔偿金，如果受害者主张的损失超过惩罚性赔偿金应分配的份额，应告知其另行起诉。针对在案件审结后仍然有可能陆续出现新的受害者。应要求新出现的受害者提交相应的证明材料向消协申领惩罚性赔偿金，消保委依据具体受害者的申请核实材料真实性，审核通过的向其分配惩罚性赔偿金。对于材料审核不通过的，征得申请人同意之后可以向人民法院申请审核，亦可以告知申请人另行起诉。兑付工作应当考虑到成本问题。例如“毒油条案”这类受害者广泛但是又难以确认的公益案件中，被告生产的有毒油条几乎被附近所有居民所购买过，而且惩罚赔偿金金额并不高。如果逐一确定受害者分发惩罚性赔偿金，成本远远高于补偿，这与惩罚性赔偿制度的初衷不符。因此，应当设置最小分配金额，当赔偿金的分发与成本不成比例时，可以不分发该惩罚性赔偿金，留存用于公益事业。

（四）明确结余留存惩罚性赔偿金的使用范围

可能存在无受害者申报、申报数量少或者未达到分发的最小金额情况而产生基金结余，因此有必要明确规定结余资金的使用范围。为了保证专款专用和资金的使用效率，原则上留存和结余的赔偿性赔偿金应当用于与食药领域公益诉讼直接关联的活动中。首先，应支付检察机关在办理公益诉讼时的合理支出，包括对于食品药品的鉴定费用、专家咨询费用、各项环节中垫付的费用。其次，应支付消协在专项基金运行过程中的各项费用，包括雇佣人员的报酬、审核申请的成本等必须费用。最后，结余资金可以用于支持食品药品安全领域诉讼案件中受害者进行起诉，如收集证据产生的花费、律师费等费用；
同时也可以用于支持食品药品安全领域的公益宣传、公益捐赠、公益教育、普法宣传等公益活动。明确结余存留资金的适用范围也是审计工作的需要，消保委作为基金日常营运工作的管理者，有义务对赔偿金使用情况进行定期公开和汇报，主动接受舆论监督和审计监督。严禁将赔偿金截留挪用于人员奖金、福利等开支，对于严重违反基金财务管理制度的行为应当移送有关部门处理，从而确保基金的使用遵循专款专用、透明公开、恪守公益、严格审查的规范进行。

惩罚性赔偿金的请求权是基于民事责任而产生的。从法经济学的角度看，惩罚性赔偿金产生的目的就是为了减少“履行差错”的影响，迫使加害人将加害行为的外部化社会成本转化为自身的内部成本，完全地履行赔偿。客观上看，惩罚性赔偿金起到了惩罚和遏制侵权的功能，但本质上还是具有补偿属性的私法债权，作为私法债权存在的惩罚性赔偿金应当归属于具体的受害者以补偿其损失。一方面，检察院与消协作为拟制的形式当事人并非实在的受害者，对于惩罚性赔偿金只有请求权而无处分权；
另一方面，受害者的范围虽然不明确，但是却是具体的，即使存在尚未知晓的受害者，也是一种“具体的未知”。惩罚性赔偿金兑付给具体的受害者完全符合公益诉讼的内在理念和惩罚性赔偿金的性质，而惩罚性赔偿金管理模式的选择应严格遵守其性质及归属。总之，应以探索建立检察院、法院、消保委、政府四方共建共管的专项基金管理模式为核心；
建立完善惩罚性赔偿金基金的申报兑付制度；
明确基金的适用范围；
加强基金使用的监管与审计的管理模式。从而更好地发挥惩罚性赔偿在公益诉讼中的制度功能。

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