文/罗伯特·菲茨图姆（奥地利）

气候变化是全球性的，影响不分国界。开展保护自然和人类系统的适应行动，将气候变化的不利影响降低到最低程度，仅凭一国或地区之力，难以企及，需要国际合作。

世界范围内适应气候变化资金的筹措。2009年，哥本哈根大会各国谈判代表达成一项协议草案——《哥本哈根协议》。《哥本哈根协议》是国际社会共同应对气候变化迈出的具有重大意义的一步，在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面取得了积极的进展。绿色气候基金（GC）是2010年在墨西哥坎昆举行的《联合国气候变化框架公约》第十六次缔约方大会上决定设立的机构，旨在帮助发展中国家适应气候变化。作为《公约》的资金机制，绿色气候基金将为实现巴黎协定各国承诺的维持全球气候升温在2摄氏度以下的目标起到资金贡献。据经济合作与发展组织（OECD）估算，2017年该资金兑现710亿美元，离目标很远。这笔资金的真正执行力度和信息透明度仍受到不少质疑。

这些发达国家的资金报表各异，缺乏可比性，且许多概念模糊，不能全面准确地反映资金的来源和流向，容易造成开空头支票的现象。按照《哥本哈根协议》，这些资金本应是“新的”且“额外的”资金，但一些发达国家把同一笔援助资金贴上多个标签，许多不同名目的资金被贴上“气候”标签重复计算，或者把哥本哈根会议前各国就已承诺的拨款算作“快速启动”资金，甚至把其他种类的援助视为应对气候变化的项目。一些国家对资金份额和用途的过度“包装”，影响了资金的清晰度和透明度，要对承诺兑现情况和资金实际使用效果进行评估将非常困难。发达国家在《巴黎协定》中承诺的，到2020年每年筹集100亿美元用于帮助发展中国家应对气候变化，一直未能完全兑现。

罗伯特·菲茨图姆 著 外文出版社出版

1000亿美元远远不足以帮助贫困国家和受气候变化影响最严重的国家摆脱困境。国际能源署（EA）预测，这一数字应为数万亿美元。减缓气候变化的行动不仅仅是草拟文件、召开会议和作出决策，资金问题是支持发展中国家开展应对气候变化减缓适应行动的关键。2019年，《联合国气候变化框架公约》第25次缔约方大会（COP25）在马德里举行。中国生态环境部副部长赵英民在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，介绍了中国关于此次大会的基本立场和主张。赵英民表示：“此次大会是一次承上启下的重要会议。在当前的形势下，我们应当坚持多边主义、坚定地维护《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》和《巴黎协定》明确的全球应对气候变化的原则和框架，积极兑现承诺、加强合作，共同应对气候变化所带来的挑战。当前气候多边进程面临的最大问题是发达国家提供支持的政治意愿不足。中方敦促发达国家以透明、可预见、基于公共基金的方式，向发展中国家提供充足、持续、及时的支持，包括兑现到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元的气候资金承诺：尽快提出以1000亿美元为起点的新的集体量化资金目标，包括详细的路线图和时间表；
切实提高资金支持透明度；
并加快作出向绿色气候基金捐资的强有力承诺。”

“共同但有区别的责任”原则，是1992年里约环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》确立的基本原则之一，也是促进国际合作和构建2012年后国际气候制度的重要基石，明确了发达国家有率先减排和为发展中国家提供技术和资金支持的义务。不论发达国家还是发展中国家都有采取减缓和适应气候变化措施的责任。但是由于各国历史责任、发展水平、发展阶段、能力大小和贡献方式不同，发达国家要对其历史累计排放和当前高人均排放承担责任，率先减少排放，同时要向发展中国家提供资金、转让技术；
发展中国家要在发展经济、消除贫困的过程中，采取积极的适应和减缓措施，尽可能少排放，为共同应对气候变化作出贡献。然而，近20年来，发达国家总是试图以种种借口逃避履行自身的义务，同时不断将矛头指向发展中国家，特别是向中国等发展中大国施压。发达国家在自身减排和向发展中国家提供资金和技术转让支持的政治意愿不足，是影响国际社会合作应对气候变化努力的最主要因素。

印度历史学家和新闻记者维贾伊·普拉萨德（Vijay Prashad）指出：“规定一个国家的减排目标和任务牵涉到未来发展空间问题。根据发达国家以往历史，从农业社会向工业社会转型，由基础设施建设、城市化、工业化、人均消费能力提升等因素驱动，碳排放量与GDP几乎等比例增长；
在工业化和城市化完成后约20年内，碳排放依然会缓慢增长。一些发达国家从20世纪末期开始的碳排放负增长，固然同可再生能源利用和节能技术应用有关，但不可否认的是，也同其进入后工业化时代、实体经济外移、人口不再增长等有着更为密切的关系。由此可见，处在工业化早中期进程的国家，如果承诺二氧化碳绝对量的减排，基本堵塞了自己未来快速发展、自主发展的可能性。发展中国家正面临着艰难选择，是放弃使用煤炭这种最便宜的化石燃料，也就等于放弃了经济社会和人口发展，还是继续使用煤炭，进而导致地球温室效应加剧。技术转让、技术创新是应对气候变化非常关键的措施，是一个基础。发展中国家现在正处于工业化、城市化过程中，如果采用了现在发达国家已有的节能环保技术，有利于实现节能和减排。比如发展风能、太阳能是减少温室气体排放的一个非常有效的措施，如果这两项技术能够转让给发展中国家的话，那么会大大降低成本，发展中国家的风能和太阳能的发展会更快。确定重点高排放行业并进行技术改造，是实现发展中国家减排的重要措施。目前，大部分减排技术都掌握在发达国家手中，如果把这些技术转让给发展中国家，无疑会解决大量的温室气体排放问题。如果发达国家不按照《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的要求，在技术转让和提供资金问题上承担本应承担的责任，那么发展中国家继续使用煤炭就是唯一的选择。”

中国的绿色金融制度建设。中国在适应气候变化方面存在庞大的资金需求。根据国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（NCSC）的估算，从2016年到2030年，中国实现减缓目标和任务的累计资金需求约为32万亿元，每年约2.1万亿元，相当于2016年中国全社会固定资产投资总额的6.3%，均为满足节能措施、低碳能源投资、森林碳汇等需求。同时，随着应对气候变化力度的提高和面临的气候变化风险的增加，年均应对气候变化资金的需求也呈现出加速增长的态势。财政部部长刘昆在关于财政生态环保资金分配和使用情况的报告中指出，从2016年到2018年，各级政府每年用于环保的支出达24510亿元，占全年财政支出的4.2%。

2016年，中国人民银行等七部委共同发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》。在绿色金融政策的激励下和顶层设计的指引下，绿色信贷、绿色信贷资产证券化、绿色债券、绿色产业发展基金、绿色保险、绿色公私伙伴关系和绿色金融国际合作等绿色金融工具得到迅猛发展，新产品、新服务和新形式不断涌现，有效拓宽了绿色项目融资渠道，降低了融资成本和项目风险。

在发行债券最多的国家中，美国和中国位居榜首，绿色债券募集的资金主要投向能源、建筑和土地利用等领域。气候债券是绿色债券中的一个重要品种，也支持煤炭清洁利用和燃煤电厂超低排放和节能改造项目。发行气候债券的核心目的是减少温室气体排放量、支持行业的低碳耗能、提高市场对碳金融产品的接受度。随着中国在全国范围内碳排放权交易体系的启动，气候债券将迎来快速发展契机，并将对经济的可持续发展具有重大推动作用。

比起绿色债券，绿色信贷仍然是中国最重要的绿色融资方式之一。绿色贷款是指金融机构发放给企（事）业法人或国家规定可以作为借款人的其他组织用于支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用，投向环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域项目的贷款。中国人民银行公布的《2018年金融机构贷款投向统计报告》显示，2018年年末，本外币绿色贷款余额8.23万亿元，余额同比增长16%，比同期企业及其他单位贷款增速高6.1个百分点；
全年增加1.13万亿元，占同期企业及其他单位贷款增量的14.2%。分用途看，2018年年末，绿色交通运输项目和可再生能源及清洁能源项目贷款余额分别为3.83万亿元和2.07万亿元，同比分别增长18.1%和12.7%，全年分别增加5858亿元和2337亿元。分行业看，交通运输、仓储和邮政业绿色贷款余额3.66万亿元，同比增长19.4%，全年增加5954亿元；
电力、热力、燃气及水生产和供应业绿色贷款余额2.61万亿元，同比增长12.5%。

在绿色金融逐步上升为国家战略的背景下，中国系统化地推进绿色金融制度建设、市场和工具创新，为二十国集团（G20）的新兴市场和发展中国家提供了重要的示范。在2016年G20轮值主席国中国的倡议和推动下，G20首次将“绿色金融”列为核心议题。这不仅体现了中国经济向绿色低碳可持续发展方向转型的决心，也为中国积极参与全球治理、承担国际义务提供了途径，为推动实现气候、环境方面的全球合作提供了平台。世界银行宣布，今后将不再为燃煤发电厂项目提供贷款。此举反映出气候变化问题正受到更多金融机构的关注。包括美国进出口银行、世界银行和欧洲投资银行等主要银行已停止了对煤炭项目的融资支持。

应对气候变化是国际社会的共同责任，作为国际社会的一员，中国无疑也需要承担与其社会经济发展水平及能力相匹配的责任。长期以来，中国不仅积极参与了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》的谈判工作，还积极支持了相关框架下的各项活动，有力地推进了国际气候治理制度的建设步伐。近年来，中国不仅明确提出了减缓气候变化的对策与措施，而且还逐步加强了适应气候变化的体制机制建设工作。中国应对气候变化，成败关键在核心技术的掌握，要把重点放在这方面。具体操作方式上，应围绕解决重大问题，抓产业创新联盟，抓体制和机制改革，消除各种障碍，在财税、金融等方面创造条件扶持相关产业，同时加强国际合作，引导国内外包括风险投资基金和私募等在内的各种社会力量共同促进适应气候变化工作走向深入。首先，强化与广大发展中国家的合作。在国际谈判过程中，协调立场，统一行动，促使发达国家缔约方切实履行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》所规定的向发展中国家提供资金的义务。同时，还要将减缓谈判和适应谈判有机地结合起来，力争发达国家向发展中国家提供更多的适应资金。其次，加强与发达国家之间的合作。中国应利用在减缓气候变化方面的巨大潜力，在帮助发达国家实现低成本减排的同时，做到互惠互利，尽量争取发达国家在适应技术及基金方面对中国的支持。最后，加强与各种国际性适应基金的合作。尽可能地争取各类国际机构或基金旗下的适应资金的支持，扩大中国适应气候变化资金的筹集渠道。

欧盟的具体做法。欧盟委员会在联合国马德里气候变化大会召开之际，公布了《欧洲绿色新政》，力争到2050年使欧洲成为第一个“碳中和大陆”，内容包含制定未来三年要推行50项政策的行动路线图，旨在促进欧盟经济的可持续发展，将气候及环境挑战转化为所有政策领域的机会，实现整体转型期间的正义与包容性。《欧洲绿色新政》是一份详细的主流政策文件，影响身为世界上最富裕、最复杂经济体之一的欧盟及其各行各业。根据这项绿色协议，欧盟将支持对可持续企业、技术和解决方案以及绿色能源和发电的投资。紧接着，欧盟委员会提交了《欧洲气候法》，以落实《欧洲绿色新政》。在《欧洲气候法》的框架下，欧盟委员会提出了到2050年实现温室气体净零排放（碳中和）具有法律约束力的具体目标，欧盟机构和成员国有义务在欧盟和国家层面采取必要措施实现该目标。《欧洲气候法》提出的实现2050年目标的具体途径包括：为减少温室气体排放提出2030年新目标；
到2021年6月，评估并在必要时建议修订所有相关政策，以实现2030年的额外减排量；
从2023年9月开始，此后每5年评估欧盟和各成员国采取的措施是否与气候中性目标和2030—2050年行动路线保持一致。此外，欧盟委员会将有权向行动不符合气候中性目标的成员国提出建议，成员国将有义务适当考虑这些建议或提出解释；
各成员国也应制定和实施适应战略，增强气候防御能力并降低气候变化带来的影响。

这项长期愿景反映了欧盟如何通过投资现实的技术方案、赋予民众权利以及在金融、科研等关键领域协同行动，引领碳中和发展道路并保证社会转型公平公正。欧盟委员会指出，实现碳中和需要在7个战略性领域开展联合行动，包括提高能源效率，发展可再生能源，发展清洁、安全、互联的交通，发展竞争性产业和循环经济，推动基础设施建设和互联互通，发展生物经济和天然碳汇，发展碳捕获和储存技术以解决剩余排放问题。欧盟已通过1000亿欧元的预算，执行公正转型机制，以援助弱势地区（多数为东欧国家）达到和欧盟境内其他成员国相同的转型和适应能力。该机制包括三大支柱：第一支柱是共享管理权的公正转型基金，将融资300亿—500亿欧元以减少因转型造成的境内区域差异；
第二支柱是“投资欧洲（Invest EU）”计划（2021—2027年），融资至少3500亿欧元用于贯彻《巴黎协定》的政策行动：第三支柱是欧洲投资银行与公共部门合作的贷款投资案，主要提供利率与投资补贴，为区域性地方政府提供融资，包含能源、交通基础设施、区域供热系统以及绿色建筑物改造等项目。

欧盟委员会提出《可持续欧洲投资计划》，经费达1000亿欧元，财源包括欧洲投资银行、欧洲预算和投资欧洲基金。欧盟部长理事会和欧洲议会陆续讨论了《可持续欧洲投资计划》可资助的范畴，并正式通过了欧洲可持续投资分类指引系统。该指引系统指出，能被纳入受资助的“环境可持续经济活动”包含六大环境目标：减缓气候变化、适应气候变化、水资源与海洋资源可持续利用与保护、过渡到循环经济、污染防治、保护与修复生物多样性和生态系统。四个原则为：对前述环境目标之一有重要贡献、对其他环境目标“不造成重大损害”、遵循稳健和基于科学的技术筛选标准、遵循最低限度的社会与治理保障。

在欧盟国家中，东欧的经济发展不如西欧和北欧国家，东欧国家仍高度依赖燃煤发电，担心没有足够的经济能力进行能源转型。欧盟除了针对此类情况提出可持续投资计划以外，还建立了公正转型机制，协助依赖化石燃料或高碳密集度制造行业的区域或部门，得以有转型的动力。为实现钢铁行业碳中和目标，欧盟组织了一系列研发基金项目。如“低碳未来”项目，在碳捕获和使用、碳减排与循环经济等诸多领域形成了大量的技术成果。欧盟委员会设立“公正转型基金”旨在筹集500亿欧元基金，用于帮助炼油厂和钢铁厂等重工业减少污染物排放，该基金将关注所有二氧化碳密集型领域。在这样的背景下，欧洲钢铁行业将完成重大的技术突破，既包括自身制造工艺的革命性技术突破，也包括支撑下游行业实现碳中和目标的材料解决方案。

欧盟委员会创新基金发起首次提案征集，第一个提案将向涉及清洁技术的大型项目提供10亿欧元的拨款，以帮助这些项目规避商业化和工业级示范项目阶段的风险。创新基金是世界上最大的低碳创新技术示范项目基金之一，将资助可再生能源、能源储存以及碳捕获、使用和储存等方面的突破性技术，资金来自欧盟排放交易体系排放配额的拍卖收入。

欧盟的这些长期战略，从技术、经济和社会角度来看，到2050年实现气候中性的大陆是可行的，但它需要进行深刻的社会和经济转型。

中国在节能减排国际合作中发挥的积极作用。气候变化问题是当前人类生存发展面临的重大挑战，需要国际社会携手合作，共同应对。积极应对气候变化、推进绿色低碳发展已成为全球共识和大势所趋。中国作为负责任的发展中大国，积极参与推动建立公平有效、合作共赢的国际气候制度。

“南南合作”是发展中国家发挥各自比较优势、团结互助、共同实现可持续发展的重要途径，也是中国加强与广大发展中国家团结协作的重要途径。中国始终是南南合作的倡导者和忠实的实践者，在致力于自身发展的同时，也为其他发展中国家应对气候变化提供力所能及的帮助与支持。没有发展中国家提高减排能力，就不可能提高全球应对气候变化的能力，也就不可能实现最终的温控目标。多年来，中国政府认真落实气候变化领域南南合作政策承诺，支持发展中国家特别是最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家应对气候变化挑战。为加大支持力度，中国于2015年宣布设立200亿元人民币的中国气候变化南南合作基金。中国于2016年启动在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目，继续推进清洁能源、防灾减灾、生态保护、气候适应型农业、低碳智慧型城市建设等领域的国际合作，并帮助他们提高融资能力。（本文摘编自《中国成功故事》，标题为编者所加）

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