马小飞

预防是指突发事件应对的各类主体在认识突发公共事件产生规律和发生特性的基础上，利用管理、技术、制度等手段，通过增强人类社会抵御突发公共事件产生的能力，从源头上消除其生成的环境条件或者爆发的因子，降低或减弱突发事件带来的危害和损失，而采取的一系列行为活动。2021年修订的《安全生产法》明确提出要建立风险分级管控和事故隐患排查机制，进一步明确了预防的重要性。突发事件应急管理的实践证明预防的重要性，预防是现代应急管理的核心理念，预防是减少突发事件发生的关键举措，预防是减轻突发事件危害的前提条件[1]。不同类型的突发事件的预防措施不同，常见的预防措施有工程类、技术类、操作类、制度类和政策类。如何构建一般意义上的突发事件预防机制的主要环节，这是一个非常值得探讨的问题。本文主要从风险识别、预防措施制定、预防工作落实、预防工作检查和问题总结五个方面探讨突发事件预防机制的主要环节，以期为构建预防型公共安全治理模式提供理论借鉴和智力支持。

1.1 风险识别的定义及要求

风险识别是指找出组织面临的各种突发事件风险，识别并确认潜伏的风险，主要问“会发生什么精糕的事”以及“如何发生”的问题。风险识别要求鉴别风险的特性及与其行为或现象相关的不确定性，这在很大程度上界定了风险的本质特征，而风险识别工作，要求对组织有全面而深刻的了解，根据组织自身的情况和特点，在目标、收益、财务、声誉、日程等方面预测组织可能面临风险，通常需要召集组织各部门的相关人员，如果需要的话还可以外请一些头脑风暴及群体讨论，尽可能罗列所有组织可能面临的风险，然后整理出来大范围内进行反复讨论，从而最终确定一份目录 。

1.2 风险识别的具体内容

风险识别具体包括四个部分：一是列出风险清单。系统、全面、详细列举该领域或地区可能发生的各种风险，从而回答最可能发生哪些问题。二是分析排查风险源。系统、全面、详细地分析、排查可能导致各类风险的原因、致灾因子、风险源等，从而回答这些突发事件为什么会发生以及可能性问题。三是分析风险可能产生的影响。系统、详细地分析各种不利事件后果、次生衍生灾害，受影响的对象、范围和可能的影响方式，从而回答这些能产生怎样影响的问题[2]。四是制作风险识别表。通过列出风险列表、分析排查风险源事件可能产生的影响这两个步骤，最终可以制定详细的风险识别表。

2.1 预防措施制定的重要性

针对需要重点防范的每类突发公共事件，组织专业人士、管理专家、应急管理人员、安全生产一线的职工等群体，根据每类突发公共事件的产生规律和生成环境条件，以及识别到的各类风险内容，在组织、资源、资金、技术和信息许可范围内，制定出切实可行的预防措施与办法，并对预防工作提出具体明确的要求，从而使预防工作能够得到有效的贯彻和落实，达到良好的预期效果。预防措施制定是否科学、完备直接关系到突发事件预防的质量和效果。因此，预防措施的制定是预防环节的关键部分。

2.2 预防措施的类别

一般来讲，预防措施制定的基本思路是根据风险识别和风险评估结果，选择采取有针对性的预防措施，即风险管理措施。第一类预防措施：降低风险和危机发生的措施，主要是采取针对性的预防措施，消除风险隐患、加强安全保障、减小风险可能性和可能造成的严重后果。第二类预防措施：规避风险，通过放弃某些可能引致风险的行为，消除风险的原因和避免造成严重后果。第三类预防措施：风险转移，通过法律、协议、保险或者其他途径，部分或全部转移责任或损失的策略，其中保险是较常见的办法。第四类预防措施：风险沟通，由于风险涉及风险引致者、风险承受者、风险管理者等多个利益相关方，任何一方的行动都会产生影响，因此他们之间的信息沟通至关重要。不但要在政府组织内部建立信息共享和沟通机制，还必须加强政府、专家、社会组织、媒体和公众之间的交流，建立面向社会、多方参与的风险管理模式。

2.3 制定预防措施注意事项

制定预防措施需要注意的基本事项：一是在找准找全风险源的基础上制定预防措施，这是前提条件，只有风险源找对了确定了，把潜在的风险点和风险隐患罗列出来了，才可能制定出有效力的预防措施。在制定预防措施之前要对识别的风险源进行系统的回顾和分析，坚持一般与个别相结合的原则，对照一般各类突发事件的风险源，结合本地区、本单位的实际情况，最大限度、最大可能地将风险源全部识别之后进行针对性的预防措施制定。二是预防措施制定要做到实事求是、坚持一切从实际出发，做好调查研究，不能闭门造车，更不能纸上谈兵，制定的措施一定是与客观存在的风险源有内在必然联系的，预防措施要具体细化，不能笼统，不能过于宏观宽泛，不具备操作性。三是预防措施的制定要发挥专业优势并和群众力量相结合，一方面，要邀请相关的公共安全专家、应急管理学者从理论演变的角度提出科学性的预防措施，另一方面，要尊重实践，尊重人民群众的首创精神，把实践工作中积累的好经验好做法运用到预防措施当中，真正做到理论与实践相结合，制定出的预防措施既有理论支撑，又有实践依据。四是预防措施的制定要有具体执行和落实的主体，就是通常所说的安全责任具体到人，责任落实到具体的岗位，预防措施制定要充分考虑到这项措施执行落实主体及其岗位责任，只有将两者一一对应，才能做到措施具体化、精准化。五是预防措施的制定要充分考虑到可行性、可操作性和合理性，解决问题的途径和方法有多个，选择哪一种方法要基于解决问题主体的自身条件和客观实际情况。在突发事件预防措施制定中由于不同环境条件、不同的应急资源、不同经济实力、不同安全文化，导致了针对同一个风险源可能采取的预防措施各不相同，因此，在制定预防措施过程中要对本地区、本单位的应急能力和水平做客观的评估，使制定措施能够落实，能够产生效果。

3.1 预防工作落实的重要性

一分部署，九分落实。任何制度、政策和措施制定之后，关键在落实，关键在执行。以往的实践经验证明，很多突发事件没有能得到有效预防，问题不在于没有识别风险源、也不在于缺少可行的预防措施，而是预防工作没有落到实处，预防工作没有持之以恒的坚持去做。很多预防的制度、措施挂在墙上、写在纸上但是并没有落地到具体工作中的各个环节当中，造成了最后一公里没有解决好，以至于前功尽弃。

因此，从这个意义上来讲，在完成突发公共事件预防措施制定之后，还要进行广泛的宣传贯彻、充分的资源配置和严格的任务部署。首先，预防工作必须得到组织和成员的认可，特别是单位部门的领导同志的重视。因此，预防措施制定之后要通过召开专题会议，传达学习其重要意义，形成从单位决策层到执行层，各个层面的人都能够意识到预防的重要性，都能够对于本地区本单位的预防措施有深刻的认识和把握，这样才能保证预防工作得到有效落实。其次，预防工作的落实要安排相应的资源配置，在人力、物力、技术和资金等方面给予保障。人力资源方面要统筹内部资源和充分利用外部资源，采取激励措施和严格工作纪律，把专业预防工作人员和兼职人员的积极性和创造性调动起来，形成强大预防工作人力资源保障。物力资源保障要充分利用最新的物资和设备进行预防预警和监测，特别是信息设备和相关预防系统的设立尤为重要。技术资源保障方面，要采用当今时代信息技术和人工智能技术的新成果，把物联网、5G技术、大数据、云计算和纳米技术、新材料技术等高新技术投入到预防工作中。资金保障方面要按照一定比例提取预防工作经费，并且根据实际发展情况和预防工作需要，适时调整和追加资金。最后，预防工作要有具体的工作计划和任务安排，每项任务应以责任制的方式落实到承载对象上。

3.2 预防工作落实的影响要素

预防工作落实取决于以下几个要素：一是意识观念，组织对于预防工作的重要性和重视程度，以及应急管理理念是否达到了预防在先，关口前移。一般来讲，预防工作的投入产生的效果有其不确定性，有时候投入了大量的人力、精力、财力、物力并没有达到预期的效果，有时候根本不需要花费巨大的代价进行预防，因此，从这个角度来看，预防为先的意识理念真正要落实要贯彻到工作中有其客观制约。二是制度纪律，不同的组织内部管理的严格程度不同，导致预防工作落实的程度有差异，制度完备、纪律严明、赏罚分明对于预防工作的有效落实将产生积极的作用，因此，预防工作的落实需要加强组织内部的制度规范，严格落实各项标准和纪律要求。三是工作方式，不同的组织有差异化的组织文化和工作方式，无论是严谨的工作方式还是灵活的工作方式，都与其组织的文化有一定关系。一般而言，在预防工作落实当中，严谨的工作方式更加利于预防措施的执行和落地。

4.1 预防工作检查的必要性及方式

由于有些预防工作需要经过大量的宣传、教育、培训工作，以及意识理念的提升，才能改变某些长期以来形成的生活、工作习性；
绝大多数预防工作需要追加一定的人力、物力、财力和时间投入，但看不到明显的经济效益。种种原因可能使预防工作不能落实到位，需要通过检查监督确保预防工作得到有效的贯彻和认真的落实，对无视、忽视、轻视、不履行职责的组织和个体，要有相应的惩罚措施。

要定期不定期开展预防工作检查，通过查阅资料、现场调研、实际摸排、现场考核等多种方式检查预防工作执行的如何。通过预防工作的应急督查，上级机关可以深入了解掌握各地预防准备工作开展情况、取得的经验和成效，可以督促和指导各地查找和解决存在的问题与不足，扎实推进并深入开展预防准备工作，可以督促地方政府落实预防准备工作属地管理责任。

4.2 预防督查

预防督查可以在应急管理的各个领域进行。例如，安全生产督查、环境保护督查、食品安全督查等。在具体工作中，督查有时也被称为巡查。例如，为了督促地方各级人民政府全面落实安全监管责任，国务院安全生产委员会出台了安全生产巡查工作制度。预防督查的对象既包括有关地方政府和政府部门，也包括各地的相关企业、相关场所。在预防督查的时间安排上，既有定期的年度检查，也有不定期的专项检查，还有特定时期（如春节期间）的大检查活动等。

预防督查通常采取如下方式开展工作：一是查阅文件档案。查阅各地关于部署开展预防准备工作的通知、方案、总结、信息、简报等相关文件资料。二是现场检查。以重点区域、重点场所和重点企业等为重点，采取随机抽查方式，在每个区域实地查看一定比例的督查对象。三是随机走访。随机走访基层群众和管理人员，了解预防准备工作中的薄弱环节，听取有关意见建议。四是召开座谈会。与地方政府和基层应急管理部门、生产经营企业、行业协会、社会组织等代表进行座谈，掌握工作开展情况，并就存在的问题和困难进行讨论研究。

5.1 问题总结的价值

任何事物都在不断发展、变化，预防工作也不例外。在突发公共事件预防过程中，会出现许多新的问题，会遇到许多新的挑战，会发现解决问题的新方法，会给预防工作带来新的思路。预防工作的问题总结主要体现在两个方面：一方面，通过预防工作检查发现预防措施落实过程中存在的问题不足和漏洞，根据安全生产的规范化标准要求，进行分析归纳和总结。另一方面，在风险识别、预防措施制定、预防工作落实的各个环节中探索和研究实际工作中存在的新问题、新情况以及结合突发事件应急管理呈现出的阶段性特征，而总结出新的问题。

5.2 预防工作中存在的常见问题

预防工作中存在的常见问题：一是安全生产意识不强，思想麻痹、精神懈怠，对于安全生产工作的重要性、紧迫性认识不足，没有坚持底线思维。进而导致预防环节做得不到位，安全管理工作不够扎实、细致，在安全风险防范和安全隐患排查方面还存在着一些薄弱环节[3]。二是日常安全生产教育培训不到位、流于形式，没有将安全生产意识内化于心、外化于行，安全生产意识，生命第一、生命优先的意识并没有植根于工人的内心深处，同时，对常见的突发事件的自救、互救、他救方式上等应急管理常识学习不够，造成预防工作落实不到位，存在盲区和死角。三是应急预案针对性、操作性不强，应急预案未能结合各自实际，内容上比较空洞，泛泛而谈、过于笼统，不具有操作性，同时，未能进行动态管理，通过应急预案的演练来修订和补充完善预防工作制度上的漏洞和不足。四是预防工作的资源保障不够，在制度和规范上把预防工作提到了很重要的地位，但是，在实际运行中未能建立一整套人力、物力、财力、技术和信息资源的保障，一些预防工作措施不能真正落到实处。五是预防工作的日常检查和定期督查力度不够，特别是组织内部开展预防工作的检查缺少经常性，检查的过程不够仔细，检查的内容不够全面，导致了一些工作漏洞长期存在。同时，对于预防督查中发现的问题整改落实不到位。六是风险识别和隐患排查开展得不够精准、不够彻底，预防工作的基础打得不牢，特别是还存在违规违法操作行为，存在人为造成的不安全状态。七是预防措施的科学性未能跟上突发事件应急管理发展的趋势和节奏，传统的老经验、老办法和相对落后的预防措施还占据着一定的地位。

5.3 新时代突发事件预防工作面临的新挑战

新时代突发事件预防工作面临的新挑战：一是预防的客观环境发生重大变化，后工业化发展时代，由于多种因素的复合叠加，全球进入高风险社会。我国正处于社会转型、体制转轨、发展变革的重大历史时期，机遇与风险并存的社会高风险期。二是人民群众对于安全需要日益增长，预防的目标任务更加艰巨。一方面，随着社会主要矛盾发生转变，安全已经成为同自由、平等、美丽等同一阶位的基本需求，人民群众向往美好生活的安全环境，比如安全的生产环境、安全的生活环境、安全的公共服务环境[4]。应急管理的终极使命就是建立公共安全体系，保障人民群众生产财产安全，创造安全发展环境和空间。另一方面，人民群众对于国家治理能力现代化提出了更高的期望和要求，对于政府处置突发事件力度效度质量的标准越来越高，及时快速有效处置突发事件，最大限度降低损失，回应社会各方面关切，已经成为一个底线要求。三是应急管理工作面临的实际状况增加了预防的难度。孕灾环境的变化，增加了突发事件的密集性与叠加性，使整个世界范围内的联系加强，增加了突发事件的关联性与互动性。随着新一轮国家机构改革深入推进，应急管理的体制发生了根本的变化，应急管理工作实际中存在着一些明显的问题：譬如应急管理体系日益完善与实践运行中存在的问题并存；
应急管理技术水平日益提高与基层应急管理能力不足并存；
高风险的城市与不设防的农村并存；
应急管理国际化趋势日益明显与中国特色社会主义应急管理实践并存。多种致灾因素复合叠加，增加了突发事件的复杂性和多边性。

党的二十大报告提出：“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”这充分表明了预防在公共安全治理中的重要性，也充分表明了预防在突发事件应急管理中的重要性，这对于构建突发事件预防机制具有重要指导意义。本文遵照突发事件应急管理的基本规律，立足突发事件应急管理的工作实际，探讨了突发事件预防机制的风险识别、预防措施制定、预防工作落实、预防工作检查和问题总结这五个主要环节，对于构建预防型公共安全治理模式具有一定借鉴的价值。突发事件预防机制的构建是一项复杂工作和系统工程，需要根据每类突发事件应急管理的具体特点，在具体工作中不断推动理念创新、实践创新和制度创新，及时总结各地区、各单位突发事件应急管理的经验教训，进而构建体现符合应急管理能力现代化的预防机制。

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