（福建国际经济技术合作促进中心，福建 福州350003）

当前全球经济贸易格局正在发生深刻的变化，国际竞争日趋激烈，中国站在了新的历史起点，国家实力、国际影响力显著提升，但也面临着重要的拐点。经济下行压力日益增加，出现了许多前所未闻的困难和挑战。近些年来，改善、优化营商环境成为中国政府工作报告的重点内容之一。营商环境是一个国家运行效率的综合体现，是经济软实力的重要体现，是综合竞争力的重要因素。习近平总书记指出，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。①新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2017-07/17/c_1121333722.htm.李克强总理在2019年全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话指出。推进“放管服”改革，优化营商环境，对于保持我国经济平稳运行，促进经济社会持续健康发展具有重要意义，②中国政府网http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-06/25/content_5403115.htm.

世界银行最新发布的《全球营商环境报告2020》中我国营商环境全球排名首次跻身全球前40，营商环境优化有了重大突破。然而与国际先进水平相比仍有较大差距，还存在不少突出问题和短板。因此必须在优化营商环境上有更大突破，使市场主体活力和社会创造力持续迸发，为经济社会发展提供强劲动力。为进一步优化营商环境的决策部署，推动政府职能深刻转变，加快营造稳定公平透明、可预期的营商环境，更大地激发市场活力和社会创造力，2019年9月国家有关部门研究起草了《优化营商环境条例（征求意见稿）》，10月国务院总理李克强签署国务院令，公布《条例》自2020年1月1日起施行。这意味着优化营商环境正式提升到了国家立法层面，也反映出中国政府对于营商环境的重视以及优化中国营商环境的决心，也从制度层面为优化营商环境提供更加有力的保障和支撑。加快转变政府职能，大力推进供给侧结构性改革，打造国际化、法治化、便利化的营商环境是当务之急，势在必行。

从国内第三方机构的营商环境评估体系来看，福建省营商环境整体水平略高于中国平均水平，居于全球中上游水平。近年来全省着力实施提升营商环境行动计划，福州市登记财产等工作被列为全国优化营商环境工作典型案例，工作成效显著。但与国际、国内先进地区相比，仍存在一定的差距，政府职能转变还不到位，营商环境与市场主体期待还有差距。

打造良好的营商环境是经济和产业转型的新要求，是一项长期的、系统性的工程。优化营商环境依赖于国家治理体系现代化，主要涉及政府和市场、市场与社会的关系，更深层次的则是行政体制内部部门之间的变革（梁平汉，2018）。政府作为优化营商环境的责任主体，在优化营商环境过程中如何正确有效地发挥效能，进行必要的干预和监管至关重要。目前中国政府主要通过深化“放管服”改革营造国际化、法治化、便利化的一流营商环境。“放管服”改革包含简政放权、放管结合、优化服务三个方面，内容广泛。行政审批改革作为“放管服”改革的重要突破口及抓手，是针对市场和企业反映的突出问题及营商环境的短板，进行精准施策、重点突破。深化行政审批改革是破解营商环境中各种痛点、堵点的利器，也是解决营商环境存在的实际问题、改善营商环境的切实需要。优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力。深化行政审批制度改革要围绕理顺政府与市场、与社会的关系，更加注重改革的系统性协同性，更加注重提高改革的“含金量”，更加注重强化事中事后监管，进一步激发市场主体活力，营造便利创新的市场环境。

夏杰长等（2017）从宏观角度验证了行政审批制度改革可以降低企业交易费用，对于经济发展有一定的推动作用。毕青等（2018）从微观角度肯定了行政审批改革对企业进入的影响。因此从经济学视角可以基本验证行政审批改革对改善营商环境的正向作用。梁平汉（2018）指出营商环境的持续优化有赖于国家治理体系的现代化，需要政府部门加强政策和行为的协调。在优化营商环境的研究中，大部分是从“放管服”角度对优化营商环境进行探讨，而“放管服”改革主要是通过行政审批改革体现出来的。本文以福建省为实例，试着通过对行政审批改革的历史、成果进行分析，探析优化营商环境的路径。同时，结合福建省近年来营商环境优化的现状与行政审批改革举措，对做好福建省行政审批改革工作以及推动营商环境优化的路径提出建议。

“营商环境”一词源于2001年世界银行构建的营商环境指标体系，是指一个经济体内的企业在开办企业、金融信贷、保护投资者、纳税等覆盖企业整个生命周期的重要领域内需要花费的时间和成本的总和。早在2008年世界银行发布的《2008 中国营商环境报告》中，用开办企业、登记物权、获取信贷（设立和登记抵押物）和强制执行合同四个关键指标，对中国30 个主要城市的营商环境进行了排名，其中福建省的省会城市福州排名第四，初步显示了作为沿海城市优异的营商环境。粤港澳大湾区研究院、中央广播电视总台、中国社会科学院信息化研究中心等第三方机构在2018年开展了中国城市营商环境评估，从评估结果上看，福建省厦门市表现较为突出，福州市仅处在全国的中游水平，如表1所示。

表1 福建省城市营商环境排名情况

由于中国营商环境测评起步较晚，国内第三方机构的营商环境评估体系大多为全新建立的，指标设置的科学性、合理性、有效性，评估结果的可信度等还缺乏时间的检验。同时国内各大体系主要针对城市进行评估，福建省的城市中一般只有福州、厦门被列为评估对象。福州、厦门作为福建省经济发达的地区，并不能代表福建省整体的营商环境。

为更好地摸底福建省营商环境，2017年底福建省政府启动了全省营商环境国际化第三方评估工作，聘请毕马威企业咨询（中国）有限公司，参考世界银行评估体系和调查方法，采取了政府部门数据和企业数据互为补充、互相验证的方式，重点调研企业负责人和办事人员、政府相关职能部门的负责人和经办人员，以及为企业提供各类咨询服务的中介机构等。该评估主要以发放问卷、实地调研、一对一访谈、小组座谈及多方座谈等多种方式进行。根据毕马威提供的《福建省营商环境第三方评估报告》的结果，2018年福建省的营商环境整体水平略高于中国水平，在《Doing Business 2018》中的190 个经济体中，中国排名第78 位，福建模拟排名第70名，居于全球中上游水平。①《福建省营商环境第三方评估报告》.毕马威企业咨询（中国）有限公司，2018.

（一）福建省行政审批改革现状

福建省行政审批制度改革主要围绕着“8235”工作架构进行。其中，“8”指八张清单，分别为行政许可事项清单、权利清单、责任清单、公共服务事项清单、前置审批事项清单、行政审批中介服务事项清单、收费目录清单和市场准入负面清单，为政府部门实现“法无授权不可为”和“法定职责必须为”提供规范保障。同时实现了省、市、县、乡四级权责清单全覆盖。“2”指实体办事大厅和福建省网上办事大厅两个政务服务平台，推进“网上网下一体化”模式，创新服务机制，提升服务效能。“3”指推进行政审批“三集中”改革（行政审批和服务事项向一个内设机构相对集中、机构成建制向行政服务中心集中、行政审批和服务事项办理向网上办事大厅集中）、“双随机一公开”监管改革和“互联网+监管”改革，增强监管实效。“5”指创建五项督查机制，包括效能考评机制、人大监督机制、政府自查机制、群众监督机制及第三方评估等，督促行政审批改革任务落到实处。

结合“八张清单”的清理，2013年至今福建省开展了18 轮省级行政审批事项清理，共取消行政审批和服务事项587 项，下放183 项。9 个设区市和平潭共下放行政审批和服务事项1498 项、取消1652 项。目前福建省省级保留行政审批许可事项335 项，公共服务事项280 项，精简率达50%以上。9 个设区市和平潭共保留行政许可2914 项、公共服务事项2510 项。

福建行政审批改革注重法制保障，对涉及需修改法规规章的，及时提出修法意见。2013年至今起草制定了《福建省行政审批事项委托实施规定》、《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》等50 余项法规规章，引领推动改革向纵深发展。其中，福州市出台了《福州市行政服务条例》，厦门市出台《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，为行政审批改革提供了良好的法制环境。

（二）从放、管、服角度推进行政审批改革

行政审批制度改革主要通过简政放权、放管结合、优化服务三个路径得以实现。通过推进简政放权，还权于市场，释放企业的市场活力。落实“马上就办”推进审批提速，实行“互联网+政务服务”简化审批手续。在全国率先开展市场准入负面清单工作试点，创建开办企业“零费用”城市、优化获得电力流程、改革工程建设项目审批制度等创新举措层出不穷。

通过加强监管，为企业创造公平的市场秩序。采用“双随机一公开”（随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、公开监管信息）的监管模式，实行“标准监管”、“智能化监管”、“专业化监管”、“一体化监管”四维监管。目前全省网上政务主要依托福建省网上办事大厅和福建省网上行政执法平台对网上行政审批和服务事项办理过程进行监督，实现了执法行为“业务公开、过程受控、全程在案、永久追溯”。

通过优化服务，改善企业发展的软环境。30 个省级部门和全省所有市、县（市、区）均成立行政服务中心，1109 个乡镇（街道）建立便民服务窗口，在村（社区）建设行政服务代办点，基本实现省、市、县、乡、村（社区）五级行政服务窗口全覆盖。线上建成全省统一的福建省网上办事大厅，43 个省直部门和各市、县（市、区）行政服务中心实现互联互通。截至2018年6月底，已进驻福建省网上办事大厅的省、市、县（区）三级行政审批和公共服务事项共计137636 项，其中129482 项开通网上办事服务，占全部事项数的96.9%。推进“互联网+政务服务”，整合省网上办事大厅、闽政通APP、12345 便民服务平台，构建全省一体化网上政务服务平台、数据汇聚共享平台和掌上办事平台。

（一）基于优化营商环境的福建省行政审批改革主要做法

深入推进行政审批制度改革是优化营商环境的重要切入点。为更大地激发市场主体活力、增强企业竞争力，福建省行政审批改革将商事制度改革、机制创新作为主攻方向，降低制度性交易成本，着力创造更加国际化、法治化、便利化的营商环境。

为推进行政审批规范化和标准化建设，在福建省推进政府职能转变协调小组增设标准化组，发布《政府工作部门行政许可规范》地方标准。规范行政审批事项名称、申请材料、审批流程、办理时限、收费项目，统一行政审批事项的统计口径和目录、行政审批专用章、行政服务中心设置等。编制审查细则，规范自由裁量权，实现全省同类审批和服务事项的“同标准受理”和“无差别受理”。

在商事制度改革方面，福建省走在了全国前列。率先在全国实施“三证合一、一照一码”登记制度改革，为全国推广“一照一码”提供了蓝本。2017年起正式实施“多证合一”改革，第一批实施“十八证合一”改革。率先全面推行电子营业执照和集群注册登记模式，推进全程电子化登记和商标注册更加便利化。放宽企业市场准入，实施注册资本认缴登记制，切实降低企业准入资金门槛。简化住所（经营场所）登记手续，出台住所申报承诺登记制度。实施名称登记便利化改革，建设企业名称网上申报系统。2017年率先推出完整统一的全省性企业简易注销登记办法。

推进审批运行机制创新。探索开展投资项目并联审批，全面实行“一口受理、同步审批、限时办结、信息共享”的并联审批；
试点经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”；
探索开展食品药品审批“多证合一”；
研发申报系统、整合数据平台，建立不动产登记“外网申请内网办”的服务模式。

（二）福建省营商环境存在的问题

对标国际先进，福建省仍存在着事项多、环节多、材料多、费用高、时间长等问题。特别是在办理施工许可、纳税、保护少数投资者等指标上，福建省与国际最高标准仍存在较大的差距。以办理施工许可事项为例，排名第一的丹麦，仅需7 项手续，耗时64 天，而在福建省办理施工许可平均需要经过21 项手续、245 天，存在着前置审批事项多、材料繁琐、耗时长、中介服务市场不完备、后续监管制度和工程保险制度不够完善等众多问题。纳税指标的落后基本由我国税收征管体制决定，福建省企业平均每年纳税8 次，整体税负水平偏高。由于纳税体系较为复杂，企业用于准备、申报和缴纳税款的时间为343 小时/年，内部准备时间过长。在保护少数投资者方面，福建省企业中小股东的监督权、否决权、制衡权还比较薄弱，中小股东通过诉讼维护合法权益的难度较大。

从总体上看福建省的营商环境普遍存在着审批事项偏多、办事流程复杂、事项办理耗时偏长、成本费用偏高、电子化程度不彻底等问题。另外，福建省内九市一区情况差异较大，各城市政府审批的流程和时间不一致，缺少省级层面统筹推进。厦门市的营商环境则是一枝独秀，各方面的营商环境都较好；
自贸区三个片区由于相关政府职能部门协调力度较大，信息数据共享更全面，事项改革力度更大，营商环境优化成效更明显；
福州市加大力度迎头赶上，近年来优化营商环境成效显著。除福州、厦门以外的城市缺少权威的评估，营商环境状况不明朗。

（三）福建省行政审批改革存在的问题

营商环境评估的核心主要是将“营商环境”量化为在一个国家或地区创办和经营企业的难易程度，可以直观地反映出行政审批改革是否有效。由此可以看出福建省行政审批改革存在的问题主要包括以下三个方面。

1.行政审批制度方面的问题。行政审批制度需要合理的顶层设计、明晰的权责体系以及有效的执行体系。如若没有统筹全局、合理可行的顶层设计，后续的执行中会出现各种各样的问题。例如目前福建省行政审批部门间、层级间存在着重复审批，并联审批部门面临审批权限不同、层级不一致等难题，这正是由于顶层设计没有统筹全局引起的。全省网上政务服务平台功能不健全、业务系统对接困难、用户体验差、流程形式化等问题也反映行政审批制度顶层设计的漏洞。

权责体系不明晰主要表现为行政审批主管部门大多在各自的职权范围内制定审批事项，责任单位、监管部门应当承担的责任不明确，互相推诿。部门间、层级间缺乏信息共享、协作沟通、协调统筹机制导致了审批事项重叠、材料多次提交等问题。由于缺乏明确的权责范围，各个部门对于行政审批改革的态度也大相径庭，特别是“主管部门热，配合部门冷”等现象严重影响了行政审批改革的效果。

行政审批相关政策还存在着重制定、轻执行的现象。制定出台的政策没有充分的市场调研和论证，没有全面考虑市场和企业的执行情况导致了政策操作细则执行困难。例如大批量的下放、取消事项，然而事项是否是真正需要下放甚至取消、基层对于下放事项是否有能力承接、是否能及时按程序承接等问题仍未明朗。同时伴随着改革准入门槛的大幅度放宽，事中事后的监督执行不到位，也严重地损害了市场环境的健康发展。

此外，行政审批改革的成果还需要统一、权威的营商环境评价体系来巩固。目前福建省的营商环境评估主要由第三方机构进行，开始的时间晚，又缺乏时间的检验，标准各异无法形成权威。而除福州、厦门之外地市营商环境评估数据的空白更是严重影响了行政审批成果的巩固和进一步推进。

2.政务信息平台问题。目前，福建省虽然构建了全省一体化网上政务服务平台、数据汇聚共享平台，但由于缺乏全局观的设计，网上政务服务平台中的许多功能并不完善，大量材料需要下载填写纸质材料再上传，重复提交材料的情况仍然存在。有部分事项仅是出现在网上政务服务平台中，并未实现真正的网上自助办理，离全程电子化还有较远的距离。数据汇聚共享平台存在着电子证照不全、调用时间长、共享应用率不高，重复提交证明材料等现象，线上线下融合度不够，共享平台通而不畅。

有的部门、地市未将业务系统接入共享平台，存在数个分散、独立的政务信息系统，导致了同一审批事项的重复报送和审批。同时由于一体化政务服务平台技术力量薄弱以及政务数据汇聚共享存在一定的壁垒，部分国家部委和省级自建系统的信息数据库无法实现互联互通，各个部门无法进行政务信息的可靠交换和安全共享，网上办事能力、信息共享程度有待进一步优化。

3.法律法规不健全。与行政审批相关的许多地方性法规、政府规章、政策性文件制定的时间较早，已经不再适用。在相关法规规章未修改的情况下，行政审批改革中并联审批改革等先试先行的创新型举措举步维艰，事项减少手续简化的难度仍然很大。由于配套制度不完善，改革缺乏有效的制度支持，不能充分发挥行政审批改革效能。同时，有的事项虽然有相应的制度和标准，但边界过于宽泛、执行弹性大，导致行政审批过程中的自由裁量权过大，为权力寻租提供了空间。

（一）明确政府职能定位，做好行政审批制度设计

行政审批改革是优化营商环境的重要抓手，是处理好政府与市场关系，明确政府职能定位的重要举措。在改革行政审批制度的过程中，政府的职责在于简政放权、放管结合、优化服务。放权于市场，做好必要的监管，提供良好的服务满足企业对于成本和效率的追求。首先要按照国家统一部署规范、修订、完善法规和标准，从源头开始做好顶层设计，系统梳理、协同推进改革事项，保证制度设计的合理性和可操作性，尽可能消除模糊和兜底的条款要求。尤其是要从制度上解除制约改革的阻力和高质量发展的体制机制障碍，为并联审批等先试先行的创新模式保驾护航。其次要建立健全科学合理的权责体系以及部门间的沟通协调机制。在减权放权的过程中，除了要明确“第一责任”的职责单位，还要明确各配合部门的职责、监管部门职责，确保下放事项承接到位，执行到位。针对系统性较强的改革事项，坚持全领域、全链条协同精简优化。打破原有各部门“各自为政”的局面，将企业的相关信息同步推送至各相关部门，各部门对企业进行同步指引，实现各部门业务协同，提高办事效率。最后还应当制定一套透明、规范、高效的监管规则，并形成常态化、制度化的监管体系，保证监管的透明和威慑力，这样才能保证行政审批改革的果实落到实处。

（二）紧跟国家评价体系，建立营商环境评价机制

不同营商环境指标对于经济增长的作用不尽相同，在推动行政审批改革时应重点考虑对营商环境优化作用明显、具有促进经济发展作用的指标，因此需要一套权威客观的营商环境评价机制。依据最新发行的《优化营商环境条例》，国家将建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系。要按照国家制定的营商环境评价体系，形成全省统一的营商环境评价机制，规范开展全省各设区市的营商环境评估工作。要以省为统筹协调的主体，以各设区市为对象，细化各个设区市的营商环境的量化目标及实现目标的措施、办法，确保全省营商环境的均衡发展。每年定期发布各设区市营商环境评估报告，根据评估情况查找差距和不足，将其作为突破瓶颈的着力点和创新创造的切入点，边评边改、以评促改，推动各级各部门不断改善营商环境。

（三）巩固改革成果，加大优化营商环境成效的宣传推广

近年来行政审批改革力度之大可谓空前，营商环境的改善也是显而易见的。然而市场主体获得感并不强，究其根本是由于政府对于改革的总结提炼、宣传引导不够，各方面对成果的知晓率、认同感不足。这也大大影响了进一步深入推进改革的动力。因此应当加强对各地区、各部门在优化营商环境方面成熟经验和有益探索的归纳提炼，通过新闻媒体、网络媒介、工作简报以及召开现场交流会等方式加大宣传推广，必要时可以上升到制度层面予以固化。同时还要鼓励各地区各部门进一步创新行政审批改革，推出更多改善营商环境的政策举措。

（四）建立全面互联互通的政务信息网

依托政务服务平台建立包括电子认证、在线审核、网上发照等在内的全程电子化系统，通过运用大数据等信息化手段，实现各部门的数据同步采集、业务同步办理、结果实时共享。清理整合分散、独立的政务系统，为各政务平台的接入提供接口，形成政务信息的全面互联互通。在保障网络安全防护体系的基础上，要借助第三方力量提高数据汇率共享平台的技术水平，制定平台数据使用的规范，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务信息的可靠交换与安全共享。

打造良好的营商环境是建设现代化经济体系、促进经济高质量发展的重要基础。要以改革的思路和创新的办法大力推动行政审批制度改革，坚持系统推进、对标一流、体制创新、聚焦需求，优化企业营商环境，不断激发和释放高质量发展新动力。在进一步优化营商环境的过程中，福建应对标国际先进，以目标为引领，以问题和差距为导向，全面融入“一带一路”建设，推动自贸试验区更好发挥示范引领作用，推行先行先试，争取推出更多制度创新成果，推进法治化、国际化、便利化，使营商环境迈向新高度。

猜你喜欢营商事项福建省如果要献血，需注意以下事项中老年保健(2022年4期)2022-08-22宜昌“清单之外无事项”等党员生活·下(2022年1期)2022-04-23营商环境“优”，一域发展“暖”四川党的建设(2022年7期)2022-04-08疫情期间，这些事项请注意！科学大众(2020年10期)2020-07-24福建省“两会”上的“她”声音海峡姐妹(2020年2期)2020-03-03第四届福建省启明儿童文学双年榜揭榜海峡姐妹(2019年11期)2019-12-23青铜器收藏10大事项艺术品鉴(2019年10期)2019-11-25优化营商环境的法治保障当代陕西(2018年9期)2018-08-29营商环境软转型商周刊(2018年10期)2018-06-06第三届福建省启明儿童文学双年榜揭榜海峡姐妹(2018年1期)2018-04-12