林 超，刘 刚，陈泓冰

（1.山西财经大学a.公共管理学院，b.乡村振兴与土地发展研究中心，太原 030006；
2.中国电建地产集团有限公司，北京 100097）

改革开放40多年来，我国城镇化率由1978年15.82%上升到2021年64.72%，城镇化发展取得巨大成就。在这一过程中，土地制度发挥了重要作用[1]。由于地方政府财权与事权不对等，政府只能通过“以地生租”机制弥补财政缺口[2]，在推动城市发展过程中，不断推高地价、房价，以获得高额土地出让金，才有足够资金提高居民公共服务基础设施水平，由此形成了公共服务供给领域的“以地养费”模式[3]，并推动城市扩张。同时，也应该看到这种依靠高地价、高房价模式下的城市快速扩张，造成土地城镇化快于人口城镇化，许多新城、新区公共服务供给没有跟上，大量新增农村迁移人口的基本公共服务需求无法得到满足，形成许多“空城、睡城”。因此，新型城镇化背景下，如何平衡地价与公共服务水平之间的矛盾，既实现“人的城镇化”，在城市发展中不断提高教育、医疗、养老等公共服务供给，提高城镇化质量，推动城市内涵式发展，又要发挥土地要素市场机制作用，提高土地集约节约利用水平，优化土地资源配置，就显得尤为必要。

对于城市发展过程中地价波动的原因，已有研究表明土地出让方式[4-5]、土地供给指标约束、土地财政依赖[6]、房地产税[7-8]、金融稳定性[9]都会影响土地价格。除此之外，伴随城镇化进程，公共服务水平也成为影响地价的重要因素，在这方面学者已有许多研究，但都侧重于公共服务中的某一类对土地价格的影响，研究结果表明优质教育资源和服务会成为土地和房地产价格的推动力[10]；
高铁建设会导致商住地价上涨，工业地价下降[11]；
医院、地铁、中小学、公园等公共服务设施对商业、居住等不同用途地价存在不稳定性影响作用，且在空间上存在异质性[12-15]。同时，公共服务不仅会通过人们对房地产的需求进而直接影响房价和地价[16]，更重要的是通过外溢效应直接资本化进入土地价格中[17-18]。而对于公共服务的研究主要聚焦于公共服务水平的测度，多数学者应用泰尔指数法[19-20]、熵值法[21-22]、模糊综合评价法[23]等方法测算地区公共服务水平；
另一部分侧重于研究影响公共服务水平因素，研究表明城镇化、人均GDP、人口密度、土地财政都会影响公共服务供给水平[24-25]。综上，已有研究更多地是从微观地块角度探讨公共服务水平与地价之间的关系，缺少从城市层面的相关研究。因此，本文以太原市为例，首先对公共服务水平进行测度，然后是公共服务水平对地价影响的实证研究，最后基于研究成果，为太原市城镇化发展与土地资源配置提出对策建议。

公共服务是政府为了满足人民基本生活需求而提供的，某地区若拥有高水平的公共服务供给，根据“用脚投票”理论[26]，人口在不受限制、信息完备等假设条件下，就会吸引大量流动人口，人口与产业集聚使得城市规模不断扩大，生产、生活等大量用地需求增加，因为土地供给弹性小，从而使整体地价上涨。过去数十年来，全国各大城市人口增加，地价也不断上涨[27]。另一方面，我国城镇化发展过程中，形成了独特的“土地财政”模式[28]，相比较于旧城改造的高成本，政府倾向于新区、新城开发，地方政府利用土地一级市场垄断，将征用土地进行抵押或发债等资本化手段，获得大量资金，超前投资基础设施，扩大城市规模。对于经济效益慢的教育、医疗等投资不足，更多地配套于商服和住宅用地，以实现更高地价，为政府带来持续的土地资本化收益[29]，而将城市外围的工业用地挤出。大面积的工业区、经济区规划，缺少公共服务配套，造成了许多城市新区与老区之间“职住分离”，增加城市运营成本，降低人们的幸福感。可见，公共服务水平与地价存在明显的作用关系。因此本文提出以下假设：

假设1：公共服务水平越高，城市综合土地价格越高。

假设2：公共服务水平越高，商服和住宅用途地价越高。

假设3：公共服务水平不会对工业用地地价产生影响作用。

2.1 指标构建

基本公共服务主要包括了保障基本民生需求的教育、医疗卫生、基础设施、社会保障、文化体育等。为了更好地对公共服务水平进行测度，基于基础性、数据可获得性、科学性和合理性等原则，在已有研究基础上[30-32]，构建本文的基本公共服务供给指数评价指标体系，主要由三级指标构成，如表1。

表1 公共服务指数指标表

2.2 数据预处理

对于多指标综合评价，指标权重的计算大多分为主观赋权和客观赋权。本文应用熵值法对公共服务指数进行客观评价。计算步骤如下：

1）构建原始指标矩阵：有a个年份、b个区域、c项指标。原始指标矩阵为X={xλij}（1≤λ≤a，1≤i≤b，1≤j≤c），xλij是第λ个年份、第i个区域、第j项指标的指标值。在本文中，a、b、c分别为10、10、10。

2）对指标体系中的指标值进行极差标准化处理：

式中：j=1，2，3…，c，i=1，2，3…，b，分别为评价指标和评价对象的总数量；
xmax、xmin分别是所有评价对象中不同指标j的最大值和最小值。Zλij、Xλij分别为不同指标极差标准化后和极差标准化前的指标值。

3）指标归一化处理：

4）计算各项指标的熵值：

5）计算各项指标熵值的冗余度：

6）计算各项指标的权重：

7）计算各县域公共服务供给指数：

2.3 结果分析

如图1所示，10年间，太原各区县公共服务供给水平波动上升，2019年公共服务供给相较于2010年有了较大发展。迎泽区、杏花岭区作为太原市的传统城市核心区，公共服务供给基础好，并且在10年间大力发展经济，公共财政收入增多，加大对本地区的公共支出强度，新建多家医院、学校，引进优秀教师，建设多条城市快速路，翻新改造体育中心、多个公园绿地，公共服务供给有显著的提升。小店区的公共服务供给在2010年时处于最后，但是多年的经济发展以及人口的迁入和基础设施水平的提高使得该地区公共服务供给有了显著提升。2010年阳曲县公共服务供给能力相比其他区县较高，且在后续10年间持续发展经济不断提升公共服务供给能力，在2019年各区县公共服务供给中处于靠前位置。晋源区公共服务供给在10年间提升缓慢，在太原市中排名最后。清徐县、娄烦县行政区划面积较大，人口相对其他六区较少，当地的公共服务供给压力小，医疗、教育条件可以较好满足当地人口的需求，且大力推行新农保，参保人数占比相对较高，故公共服务供给水平持续发展，稳步提升。

图1 2010—2019年太原市各区（县）公共服务供给指数图

3.1 数据来源与方法

本文数据主要来源于山西省各县域的统计年鉴、太原市统计年鉴（2011—2020）和中国土地市场网。为了检验公共服务供给与地价之间的相关性，考虑到本文数据，选择面板数据模型。

其中，t为年份，i为不同区，yit表示被解释变量，代表地价（土地出让总收入/土地出让面积）；
xit表示主要解释变量，代表公共服务水平；
zit是一组影响被解释变量的控制变量，参考已有文献选取以下因素作为控制变量，包括城镇化率、人均GDP、人均固定资产投资、划拨供应比例、土地财政依赖度[33-34]；
α为解释变量的系数向量；
β为控制变量z的系数向量；
μit为地区效应；
εit为回归方程的随机干扰项，α0为常数项。因为变量数据中包括有水平量和比例数据，所以为了使数据更平稳，消除异方差问题，故在后文的实证检验中对地价、公共服务、人均GDP、人均固定资产投资取对数处理。具体的变量如表2。

表2 变量统计表

3.2 描述性统计

2010—2019 年太原市的2 935条有效土地出让记录中，综合平均地价最小值为娄烦县2018年综合地价10.73/m2，而最大值则是迎泽区2016年地价达到11 797元/m2。房地产的平均价格5 047元/m2，商服用地的平均价格为2 879元/m2，工业用地240元/m2。商服用途平均地价中最大值达到12 111元/m2。太原市10年经济发展中，人均GDP达到前三的分别为迎泽区157 029元/人、小店区144 681元/人和杏花岭区117 954元/人。人均固定资产投资中10年间排名靠前的主要有万柏林区和晋源区。太原市各区县城镇化率中最大为迎泽区的98%，最小为清徐县的17%。划拨比例最小值为0.005，而最大值达到1，其中娄烦县多年划拨比例达到最大值1，其次分别为尖草坪区和万柏林区，划拨比例较小的为阳曲县和杏花岭区。土地财政依赖度最小值为0.000 5，最大值达到0.9，10年间土地财政依赖度较大的为晋源区，土地财政依赖度达到0.85以上，其次为万柏林和尖草坪区达到0.83以上。

表3 样本描述性统计

3.3 计量实证与结果分析

本文利用面板基准回归对公共服务与地价的相关性进行实证检验。在进行回归分析前，为了避免出现“伪回归”，对面板数据的平稳性进行单位根检验。本文利用LLC单位根检验方法，当面板数据平稳时，才通过单位根检验，拒绝原假设成立。根据对太原市2010—2019年面板数据所有变量和一阶差分变量的平稳性进行单位根检验，p值均为0，说明不存在单位根，可以进行回归分析。本文中变量的VIF均小于4，不存在共线性问题。本文利用Hausman方法对基准回归进行检验，检验结果显示Prob＞chi2的值为0.074 8，固定效应和随机效应存在明显差别，故本文选择固定效应，具体实证结果见表4。

表4显示了全太原市10个城市控制了地区效应的面板回归结果。其中第（1）~（6）列是分别加入各个变量的回归结果，第（7）列是面板整体的回归结果。从结果来看，回归模型中公共服务供给与地价存在显著正向关系，并未发生根本性变化，公共服务供给对地价存在稳健且显著的正向作用。本文主要根据第（7）列回归结果具体分析。

表4 公共服务供给与地价回归结果

（1）公共服务供给在1%的显著性水平下拒绝系数为零的原假设，表明公共服务供给水平每提高1个百分点，综合地价就会上升2.227%，可以看出公共服务对土地出让价格具有重要提升作用。公共服务水平提高可以吸引人才和维持社会稳定，地方政府加大对公共服务支出的力度，优化城市基础设施，提供便利交通、优质教育和医疗，可以改善该地区的生活水平，吸引各种资源流入产生聚集效应和裙带效应，使人们向公共服务水平高的地区聚集，带动该地区房价的持续上涨进而影响地价上涨。同时，政府对教育、医疗、文化、基础设施的投资外溢至周边地块，这些地块出让价自然包括了公共服务资本化价值，因此公共服务水平越高的地区，土地价格越高，假说1得到验证。

（2）人均固定资产投资对地价在10%水平产生负向显著影响，表明人均固定资产投资每增加1个百分点，综合地价下降0.551%。固定资产投资主要是用于企业建设的建筑物、机器、机械等，近年来太原市不断增加固定资产的投资，促进第二产业和经济发展，但背后是政府以低价出让条件吸引企业入驻太原。因此人均固定资产投资的增加会使得地价下降。

（3）人均GDP对地价在1%水平产生负向显著影响，表明人均GDP每增加1个百分点，综合地价下降0.829%。随着城市的人均GDP增加，该城市经济发展水平提高，该地区经济结构趋于合理，经济向高质量发展转型，政府减少了对土地市场的干预，使土地市场正常发展，促进高地价逐步下降回归稳定。

（4）城镇化率对地价在5%水平产生正向显著影响，表明城镇化率每增加1个百分点，综合地价上升2.601%。近些年来，太原市政府在产业转型与城市发展中大力投资，农村人口不断进入城市落户发展，产生大量对土地和房地产的需求，刺激地价上涨。

（5）划拨供应比例与地价在1%的水平负向显著影响，表明划拨比例越高，综合地价越低，划拨比例每增加1个百分点，综合地价下降2.464%。划拨供应比例的增加意味着更多的土地以无偿方式出让给用地者，虽然多以城市建设为主要目的，但是划拨方式不能显化土地的真正市场价值，拉低了综合地价。

（6）土地财政依赖度与地价在1%显著性的水平下呈正向显著影响，表明土地财政依赖度每增加1个百分点，综合地价上升2.598%。研究结果表明，土地出让金占财政收入的比值越高，即政府对土地出让金越依赖，越会导致地价上涨。国内众多学者已有研究，地方政府通过“征地—出让”方式获得高额土地出让金[29]，因此，政府更倾向于通过商服用地的饥饿供给，推高商服地价，以收取大量土地出让金和相关税收弥补财政收入，因此会带动房价和地价的上涨。

3.4 稳健性检验

根据上表实证结果，本文仅就公共服务对地价的实证结果进行稳健性检验。本文的稳健性检验采用两种方法，分别是替换核心解释变量和更换参数估计方法。列（8）将核心解释变量公共服务替换为公共支出强度，即单位面积的公共财政支出，列（9）是OLS模型。根据表5的稳健性检验结果，表明公共服务供给对地价存在显著正效应的实证结果不因参数估计方法和公共服务供给计算方法的更改而改变，系数估计值在1%的显著性水平上拒绝了系数为零的原假设，因此前文分析结果稳健可靠。

表5 稳健性检验结果

3.5 异质性分析

从表6中可以看到，公共服务水平对商住用途地价有显著影响，且在1%的显著性水平下拒绝系数为零的原假设，意味着公共服务供给水平每提升1个百分点，商住地价增加2.367%。近几年来，太原市扩大城市规模，新修晋阳湖，改扩建迎泽公园、双塔寺公园，提高汾河沿河公园设施，进一步提高城市绿化水平，同时要求大型住宅小区开发必须配套幼儿园、小学等基础教育设施，完善城市快速路体系，新建地铁2号线，这些措施极大地提高了太原公共服务供给水平，吸引大量省内其他地市人口前来置业，城市人口不断增加，城镇化率不断上升，推动商住地价快速上涨，假说2得到验证。在这一个过程中，政府倾向于扩大住宅用地出让规模，提高土地出让金，用以弥补财政收入，因此，土地财政依赖度对商住地价有显著正向影响。

表6 异质性检验结果

但是公共服务水平对工业地价并不显著影响。这是因为工业用地主要考虑土地规模、较低地价、产业聚集效应、较好的交通区位条件，缺少对人们生活质量的考虑，因此工业用地选址很少将教育、医疗、社会保障等公共服务水平纳入考虑范围，因此公共服务供给水平不对工业地价产生显著影响作用，假设3得到验证。这种土地供应方式虽然满足了制造企业的规模效应，但是企业破产、污染等现象造成土地资源浪费，而且也不适应新时代高新技术创新产业用地需求，需要工业用地供给制度改革。划拨供应比例上升会使得大量土地无偿出让用于基础设施等其他用途，使得用于工业的土地供应量减少，工业用地供小于求，刺激地价上升。2016年山西省在太原南部建立转型综合改革示范区，其中大量土地以划拨方式出让，陆续又有阳曲工业区、太忻经济区等，政府大力工业投资，以此来招商引资并促使一些老旧企业退二进三，使得工业地价上涨。

4.1 结论

本文通过2010—2019年太原市10个区县公共服务供给与地价关系的实证研究，表明公共服务供给与综合地价存在显著的正向关系，政府对公共服务供给的增加会对土地产生增值效应，进而大幅推动地价升高，另一方面公共服务供给增加会加强该地区的吸引力，形成集聚效应改变土地的供需关系影响土地出让价格。人均固定资产投资、人均GDP和划拨比例会显著降低土地价格。同时城镇化率和土地财政依赖度越高，会使得地价不断上涨。通过商住地价和工业地价异质性分析得到，公共服务供给水平对商住地价具有显著影响，但对工业地价不产生显著影响。

4.2 对策建议

4.2.1 加强公共服务供给，推动新型城镇化进程

公共服务供给对地价增长有正向作用，人们为追求更好的公共服务，会不断向大城市流动。太原市作为山西省省会城市，教育、医疗等公共服务资源较多，吸引省内其他城市人口流入。因此，在“十四五”期间，太原要进一步加大公共服务支出，提高公共服务数量和质量，并根据人口和服务的需求变化适时调整，实现公共服务与区域协调发展。以高水平公共服务和城市文化引进人才，破除流动人口管理的各项制度壁垒，加大对流动人口公共服务资源投入[35]，改造优化城镇老旧小区公共服务设施，推动保障性住房建设，规范租赁住房市场管理，实现租房者和购房者拥有同等公共服务权益[36]。同时，建立人地挂钩机制，将建设用地指标向人口流入区倾斜，提高居住用地、公共服务用地供给比例，以推动实现“以人为本”的新型城镇化。

4.2.2 加快产业创新与升级，降低土地财政发展模式依赖

目前太原市依靠固定资产投资和土地财政的发展模式是不可持续的。要实现太原经济转型与高质量发展，必须要摆脱传统经济发展模式依赖，积极发展新兴产业，推动传统产业升级与新型创新产业协同发展，完善产业体系，推动实体经济发展。以综改区和太忻经济一体化经济区为抓手积极对接雄安新区发展，承接京津冀产业转移，推动太原市先进制造业、高新技术产业发展，同步推动资源型经济产业转型，降低土地财政依赖度，促进实体经济发展和政府财政健康发展，避免地价恶性快速上涨，缓解土地价格扭曲，使土地要素更好地服务于城市发展，建立可持续的发展模式。

4.2.3 深化土地要素市场化改革，提高土地利用效率

首先，太原市作为资源型城市，大量老旧工业区土地利用粗放，效率低下，因此，要通过土地置换、棕地整治、低效用地再开发等手段，积极盘活存量建设用地[37]，建立国有土地二级市场交易机制，同时，通过减免税收等激励方式，调动政府、开发商和企业多方参与积极性，创新改造融资模式。其次，创新工业用地供地模式，推动工业弹性供地、混合供地，积极服务高新技术产业和创新企业，推动落实“标准地”改革，优化营商环境，服务工业企业发展。最后，促进城乡统一建设用地市场建设，对于清徐、阳曲等周边工业转移承载区，应积极利用集体经营性建设用地入市政策，探索农村闲置宅基地转为集体经营性建设用地，降低企业用地成本，促进城乡融合发展[38]。

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