朱鹏航

(仙游县仙港工业园开发区管理委员会，福建 莆田 351200)

政府性投资项目主要是出于推动国家经济、区域经济发展的目的，为满足社会发展的各种需要以及国防、政治等方面的需求，由政府通过投入财政资金、发行国债或地方财政债券等方式独资或合资兴建的投资项目，其中还涉及到其他国家政府赠款、国家财政担保的国外金融组织贷款等资金，这些项目属于政府固定资产投资的范畴[1]。相较于普通投资项目，在政府性投资项目中政府是主体、是核心，在项目中投入的财政资金来源广泛、渠道多样，主要是社会借助政府部门的强制力，实现对社会资金、资源的集中分配，便于为社会公众提供更加优质的服务。政府性投资项目的工程签证管理，主要是合同双方在履行工程合同的过程中，在协商一致的基础上，根据合同约定内容对施工中涉及到的各项费用、工期顺延、经济索赔等内容在意识上达成一致的一种补充协议，它是项目竣工结算阶段实现工程造价增减的重要依据，在政府性工程项目的全过程造价管理中属于重要构成。

2.1 政府性投资项目工程签证管理存在的问题

在政府性投资项目的工程签证管理中，时间是最重要、最基本的一项要求，同样也是确保签证准确性的前提。这需要合同双方代表根据在工程现场发生的实际情况进行准确的测量与描述，并办理相应的签证手续，避免在审计工作和竣工结算阶段双方出现扯皮、纠纷。对于拟建工程，在施工中是否可以保证进度、质量以及节省投资，从一定程度上主要受设计好坏的影响，在设计缺少科学性、合理性的情况下，可能在施工过程中会出现许多设计变更与现场签证的问题。比如在设计较为笼统，设计方案细节处理不足且难以满足施工需求的情况下，可能导致施工单位进行过多的现场签证。即便在工程合同中对设计变更进行明确规定，但是在实际施工中设计变更的问题仍然存在，尤其是在一些隐蔽性工程完工以后，审核人员无法对这些工程的合理性与真实性进行核实，这就会给政府性投资项目带来许多不良影响。部分签证缺少对已结束施工中规格、数量的完整地记录，对施工时间的界定、描述不够清楚，存在前后矛盾的情况；
在设计变更环节，对变更的内容描述不清，文字说明不到位，图示不规范，这会给政府性投资项目的顺利实施带来许多困难[2]。

2.2 政府性投资项目工程签证管理存在问题的成因

在存在工程设计变更的情况下，施工单位可能会在未经过建设单位同意的情况下盲目进行施工，这会给工程量计量带来较大难度，在合同双方意见未达成一致随意进行变更的情况下，可能导致双方产生一些争议。导致政府性投资项目工程签证管理中各项问题的出现，主要和施工单位的签证管理观念有很大的关系。在政府性投资项目工程签证管理中，施工单位是主要的负责人，从实际情况来看，许多单位对该项管理工作缺少足够重视，更注重自身经济利益的提升，缺少较强的造价控制观念。在现场工程签证内容未经过核实的情况下可能就会直接签字，导致签证内容和施工现场的具体情况不符，这可能会造成严重的经济损失，甚至会出现返工的情况，导致工期大幅延长。倘若施工过程中存在的变化量是因建设单位导致，根据工程合同规定可以直接进行签证办理，由于政府性投资项目的施工具有多样性特征，施工过程中存在一些不确定因素，这就导致建设单位难以对工程签证的范围进行有效把控。比如在设计变更中，设计变更与工程签证需要进行分开说明、阐述，因此设计变更并不在工程签证的范畴，而实际情况缺失部分施工管理人员将设计变更看成是工程签证的一部分，这就说明了工程签证管理的范围还需要进一步进行明确，否则在政府性投资项目的施工环节可能会出现各种不确定性问题，给政府、各参建方造成巨大经济损失。在施工阶段，工程签证的签字确认必须保持完整性和一致性，需要保证工程签证的合法性。不过从部分项目的工程签证管理情况来看，仍然还存在签证签字确认不完善的问题，甚至在部分项目中还存在无效签证的问题，这就使得工程签证管理变得非常混乱，这会影响施工单位各项工作的顺利开展。根据工程合同签订的要求，要求建设单位需要在14d时间内进行变更确定，同时还需要编制工程价款报告，并由造价工程师签字确认是否调整合同价款。在变更确认超出期限的情况下，可以自动使工程变更不存在，不符合合同价款调整的要求[3]。在缺失有变更需要的情况下，必然会涉及合同价款调整。在实践中，由于部分工程签证管理人员缺少较强的时间观念，在需要及时办理签证的情况下可能会出现超出规定期限的问题，在进入确认签字的环节，甚至存在推脱的问题，导致工程签证便利不及时，部分施工单位甚至在竣工结算阶段才办理签证，这些问题的出现会给政府性投资项目的正常竣工结算带来负面影响，导致项目中存在漏项漏算的情况，这会大幅延长竣工结算阶段进行结算审核的时间，最终对项目的资金正常回收带来影响。

3.1 做好前期准备工作

在政府性投资项目中，为规避施工阶段、竣工结算阶段出现各项工程签证管理问题，必须在项目实施前期做好充分准备。首先，要加强建设单位、施工单位的合作，认真研读政府招标条例，明确政府投资意向以及投资需求，制定完善的现场签证管理制度，并主动接受政府的监督、审阅，在制度经过审核同意后才能够正式落实在后续工作环节。比如建设单位在签批前，可以寻求工程咨询服务机构的帮助，并接受造价审核部门的审核，在保证签证合理的基础上，建设单位才可以对变更进行确认签字。在这个过程中，各参建单位需要做好对施工现场的前期勘查工作，保证勘查不遗漏、保证设计的规范性与完善程度，引入全过程工程咨询服务，对预算编制的准确性进行审核，避免在预算编制的过程中出现错项漏项的问题，通过这种方式保证定额套用合理准确，尤其是要加强对隐蔽性工程量的计量，得出最合理的工程总造价，通过在项目实施前期做好充足准备的方式，最大限度避免施工、竣工等阶段出现设计变更。

3.2 加强招标及合同签订环节的严密性

在政府性投资项目的招投标阶段，要选择较好资质、报价合理的承包商进行合作。首先，要根据投资项目的需求及实际情况，选择合理的招标方式，如公开招标、邀请招标等，明确招标人范围和招标人投标条件，编制完善的标书文件，加强对标准文件的分类管理，包括商务文件、技术文件、价格文件等，提前确定投标报价范围，做好投标报价分析与决策，加强和优质承包商的合作，便于提高政府性投资项目的整体效益。在合同签订与管理环节，通过签订合同的方式做好造价、工期、工程量定额套用、工程量数量等相关方面的约定，根据国家相关法律法规办理手续，对签证的工程量造价费用支付进行约定，对隐蔽性工程的工程量确定的约定，通过完善合同条例的方式，明确设计变更要求及签证权限，确定好工程签证管理范围。另外，还应当着重对工程签证进行分类，比如，将工程签证分为计量签证与费用签证两个部分[4]。其中，计量签证主要是对合同外的工程量进行确认以及对合同约定中实际计量的工程量进行确认，需要由监理工程师进行确认，经监理工程师确认的计量签证可以作为费用签证的依据；
费用签证主要是指索赔，通常它是以计量签证为基础，需要在合同签订中作出明确约定，一方在向另一方索赔的时候必须具备正当理由，同时要出示有效的证据，在合同签订环节明确签证要求，有助于解决工程签证管理中存在的各项问题。

3.3 加强对项目全寿命周期的监理

在政府性投资项目中，监理工作需要始终贯穿于项目实施的全过程，通过对政府性投资项目进行全寿命周期监理的方式，最大限度避免在项目后期出现设计变更与工程签证的问题。在政府性投资项目的招投标阶段，需要保证监理单位、监理人员到位，实行人力签到考核，提高监理单位对全寿命周期监理的重视性。在工程设计阶段，监理总监要充分发挥自身职能，加强与施工单位的联系，明确工程合同内容，在此基础上认真审核施工单位编制的施工设计方案以及专项施工方案，从技术、人员、资金、工期、设备等层面入手，加强对设计与施工阶段的把控，实现对工程造价的严格控制。在实际施工中，监理单位必须保证监理人员到位，根据施工设计方案合理安排监理人员，做好旁站到位、记录到位、监管到位，尤其是要加强对各项隐蔽性工程的监督，明确需要通过签证增加工程量的环节。建设单位还需要帮助监理单位构建完善的奖惩机制，强化对监理人员的激励与约束，通过签订合同的方式严格落实监理单位需要承担的经济与法律责任，做好监理的公平公正，保证工程签证的合理性与科学性。

3.4 提高管理人员专业化水平

政府性投资项目中，无论是政府部门还是建设单位、施工单位等参建单位，都必须注重对相关管理人员进行教育和培训。在这个过程中，政府相关管理部门要充分发挥主体作用，构建设计变更与工程签证相关责任主体的管理制度，明确规范勘查、设计、监理、施工等相关单位的责任和权利义务，通过这种方式实现对各单位管理人员工作行为的有效约束，保证相关管理人员正确履行自身职责[5]。在工期索赔签证管理中，就需要建立闭环管理的模式，通过加强策划、管理、跟踪、落实，提升签证索赔的时效性。在教育培训的过程中，除了要加强常规技能专业培训，提高管理人员专业水平外，还需要适当采取手段提高相关管理人员的责任意识，建立工期索赔签证管理学习文件，学习成果并强化签证索赔管理意识，有效带动项目盈利能力的提升，并有效强化相关管理人员对工程签证管理的认识。

3.5 健全项目监管机制

为有效防范政府性投资项目中出现设计变更和现场签证等风险，促进政府性投资项目提质增效，提高项目的整体效益，要求政府充分发挥自身主体作用，加强各职能部门的合作，构建多部门参与的项目监管机制，以政府行政主管部门、财政评审部门、纪律监管部门等为主导，委派专业监管人员，实现对政府投资性项目的全面监管，保证各参建单位行为合理，在项目实施过程中自觉履行自身责任。比如，地方财政部门可以派遣专业财务人员对政府投资性项目进行监督，帮助各参建单位提高财务管理水平，规范财务运作，做好项目前期的预算编制，尽量避免在项目实施中存在不必要的财务支出，规范政府性投资项目的工程签证管理，提高项目的经济效益。

综上所述，政府性投资项目是政府为更好实现自身社会公共服务职能，通过投入财政资金兴建各项工程的行为和过程，与国民经济、区域经济发展有着密切联系。在政府性投资项目实施的过程中，政府及各参建单位要牢固树立全过程管理意识，做好项目的签证管理，不断提高现场签证质量，通过这种方式最大限度降低政府性投资项目的造价，提高财政资金的利用率，便于在政府性投资项目实施中实现财政资源优化配置的目标，从而发挥出更高的经济与社会效益。

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