史友峰，陆 扬，朱鹏程

（1.江苏省海安市自然资源与规划局，江苏·南通 226600；
2.中国科学院南京地理与湖泊研究所，江苏·南京 210008）

农村不动产确权登记不仅涉及农民权益，更关系到农村发展，但我国农村地区长期以来土地不动产权籍管理基础薄弱，农村宅基地使用及管理存在着散乱、低效、浪费等问题，农村集体建设用地存在着粗放使用、与新农村集约建设要求不协调等问题，严重阻碍了农村地区未来的经济社会发展。对此，为切实保护广大农民根本利益，加快新农村建设，中央也多次强调要“深化农村土地制度改革，加快推进宅基地使用权及地上房屋所有权的确权登记发证工作”，在2018年发布的文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中就明确指出要“扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证”工作。开展农村不动产确权登记工作，有利于建立完整地籍以方便统一管理城乡土地，理顺农村土地产权关系保护农民合法权益，为土地流转创建公正基础和有效保护，是推动乡村振兴的一项基础工作。其中，农村不动产权籍调查数据分析是连接不动产权籍调查工作和不动产确权登记发证工作的关键步骤，对解决农村不动产历史遗留问题、优化农村地区不动产政策、深化农村土地制度改革等具有重大意义。

目前，农村地区不动产权籍调查工作已普遍展开，引起相关学者关注。在空间研究方面主要关注宅基地的空间分异及发展变化的驱动机制，如：基于不同资源禀赋条件，总结和比较宅基地改革模式，据此认为宅基地改革中如果能够发挥当地资源禀赋的比较优势将会取得更好改革效果[1]；
在比较近年来农村宅基地变化情况的基础上应用GIS空间分析功能对农村居民点整理布局作了探索[2]；
构建了影响宅基地闲置的指标体系，揭示农村闲置宅基地空间分异及其驱动因素[3]；
运用空间组合分析和耦合度模型，揭示农村宅基地退出潜力空间分异及分层协同分区[4]；
利用土地利用现状资料与实地调研数据，运用GIS技术揭示农村集体建设用地规模、结构和布局的变化特征[5]。总体来看，关于农村集体建设用地的研究主要集中在集体建设用地的流转，在空间分布格局及机制、城乡空间统筹规划等方面缺乏考虑[6]。乡村地理学对农村宅基地和集体建设用地的研究主要关注农村居民点的空间特征、地域分异特征、类型划分、空间演化及影响机制等方面[3]。此外，也有部分学者基于农村不动产权籍调查的实践经验，对农村宅基地流转问题[7-11]、农村集体建设用地流转问题[12-14]、地籍测量技术方法[15-19]、地籍管理系统建设[20-21]等开展了大量研究，还有学者对农村不动产确权登记制度进行了经济学分析、法治问题探讨[22-23]等。然而，现行农村不动产确权登记尚存在着标准不统一、数据需求不一致等问题，导致不动产确权登记相关数据不能完全融合，也给后续登记发证和建设用地管理制度改革工作的开展造成较大阻碍。因此，亟需对农村不动产权籍调查成果开展系统分析，以期为各级政府、自然资源和规划部门推进农村不动产登记与管理工作，为进一步深化农村土地制度改革提供有力参考。

江苏省地处东部沿海，农村地区经济社会发展水平位于全国前列，根据中央及自然资源部相关文件精神正积极推进此项工作，已于2020年基本完成农村不动产权籍调查工作，并形成相应成果数据库。海安市率先完成了农村不动产权籍调查，相关农村土地管理工作开展也走在全省前列，成果完整且内容丰富，为江苏省农村不动产权籍调查工作的全面推进积累了较为丰富的经验，具有典型性与代表性。本文通过分析地区农村不动产现状空间格局特征，梳理现阶段江苏省农村宅基地和集体建设用地使用与管理存在的主要问题并提出对策建议，以期丰富当前农村不动产权理论研究，并为江苏省推进农村不动产登记管理工作与制定相关政策法规提供有价值的依据。

本文基于农村不动产权籍调查所形成的成果数据库与人口社会数据、变更调查等监测数据揭示案例地区农村不动产、宅基地和集体建设用地的类型、面积以及空间分布，探究宅基地和集体建设用地利用效率和空间动态，形成对案例地区农村不动产现状的全面分析。通过梳理国家、省、市（县）关于农村宅基地和集体建设用地管理的相关政策，整合案例地区农村不动产权籍调查过程中发现的历史遗留问题，结合案例地区农村不动产现状分析结果，梳理农村不动产开发（现代农业、三产融合、项目用地等）用地途径，总结农村不动产存在的主要问题，如权属争议、违规占用、超标使用、处理途径问题等。以问题为导向，全面检视江苏省现行农村不动产政策体系及成效，提出农村不动产管理政策优化建议，主要涵盖农村不动产登记历史遗留问题的处理，农村宅基地取得、退出、标准控制，集体建设用地用途转换创新等内容（图1）。

图1 研究思路Fig.1 The research route

土地权属调查是地籍调查的重要组成部分。地籍调查是依据国家法律规定，采取科学方法和行政法律手段，对土地使用者与所有者的土地位置、权属、面积、利用现状等基本情况进行调查[11]。土地确权则是在相关部门主持下，由权属主、相邻土地权属主、地籍调查员以及其他必要人员等依法集体参与对土地权属的认定，内容包括对权属主与权属类别的确认[24]。对农村不动产的确权登记主要是完成示范点房地一体的集体用地及宅基地使用权的确权登记颁证[25]。

2.1 研究区概况

海安市是江苏省南通市代管的县级市，位于盐城、南通、台州三市交界，下辖9镇4街道（图2），参与本次调查面积15991 hm2，共计24.81万户。从城乡格局来看，中部的中城街道、北城街道、西城街道、南城街道与城东镇是市域城镇建成区的主要分布区域，外围的其它乡镇主要是广大农村区域。

图2 研究区域Fig.2 Study area

2.2 数据与方法

文章涉及海安市9镇4街道的农村不动产数据均源于不动产（房地一体）权籍调查成果数据库，包含了每宗地位置、类型、面积、利用效率等基本信息，覆盖较全且数据精准。研究方法上，文章主要采用了核密度分析等空间统计方法，以全面分析全市农村不动产基本现状及其空间发展动态特征。

3.1 农村不动产总体概况分析

海安市共有农村不动产单元23.87万宗，总面积10686.44 hm2。从用途结构上看（表1），住宅用地、公共管理与公共服务用地的平均宗地规模均较小，工矿仓储、商服等用途的平均宗地规模较大，其中工矿仓储用地的宗地平均规模超过1 hm2，约为住宅用地的31倍、公共管理与公共服务用地的26倍；
从空间分布上看，宗地高密度分布区域主要集中在西部和北部的镇街，局部地区超过700宗/km2，而中部和东部镇街大部分地区的宗地密度较低，散布零星宗地密集分布的热点（图3）。

图3 海安市农村不动产宗地核密度图Fig.3 Nuclear density of rural real estate parcel in Hai’an

表1 分用途农村不动产宗地数量与面积统计Table 1 Statistics of the number and area of rural real estate parcels by use

3.2 分类型农村不动产现状及存在问题

（1）农村宅基地

海安市农村宅基地不动产宗地共有22.77万宗，总面积7700.86 hm2，平均面积338.23 m2。从数量上看，曲塘镇、城东镇、墩头镇等均超过2万宗，其中曲塘镇3.07万宗、占全市13.50%；
从面积上看，城东镇、曲塘镇、李堡镇等均超过700 hm2，其中城东镇有1040.79 hm2、占全市13.52%；
从平均规模上看，李堡镇、孙庄街道高于400 m2（图4）。

图4 农村宅基地用地数量（左）与面积（右）情况Fig.4 Quantity (L) and area (R) of rural homestead land

农村宅基地上共有房屋58.32万幢，宗均2.56幢，总占地面积4156.16 hm2，宗均占地面积182.54 m2，总建筑面积5503.23万 m2，宗均建筑面积241.71 m2，平均楼层1.27层，平均建筑密度0.54，平均容积率0.71。其中，城东镇、曲塘镇等农村宅基地上房屋数量较多、总占地面积和总建筑面积较大，城东镇、曲塘镇均超过7万幢、总建筑面积超500万 m2，其中城东镇达到7.77万幢、总建筑面积872.75万 m2，分别占全市的13.32%和15.86%；
南莫镇、角斜镇、大公镇、海安街道等建筑密度和建筑容积率较高，其中海安街道建筑密度达到0.66，城东镇、南莫镇建筑容积率均高于0.80。调查中能够获得建筑年代的农房共有19.38万幢，以2000年代和1990年代建造为主，其中1990年代83874幢，占全部43.29%，2000年代60883幢，占全部的31.42%。

观察发现，在全市可获得权益人的农村宅基地户中，多宅基地户占了全部户数的12.59%；
此外，对照海安市《农村村民建房用地管理暂行办法》规定标准，发现全市农村宅基地超标数量达到19.94万宗，占全市农村宅基地总数量的87.60%，在农村宅基地使用上普遍存在超标情况；
且全市共有2.76万宗农村宅基地占用基本农田，占用基本农田总面积1.50 hm2。整体来看，海安市农村宅基地利用上存在着一户多宅、超标利用、占用耕地等问题。

（2）农村集体建设用地

海安市共有农村集体建设用地不动产单元7807宗，总面积2390.18 hm2，平均面积3061.59 m2。从数量上看，主城及西北部的墩头镇、曲塘镇、城东镇等均超过800宗；
从面积上看，主城及周边城东镇、胡集街道、曲塘镇等均超过300 hm2；
从平均规模看，胡集街道、城东镇、角斜镇等均超过5000 m2（图5）。

图5 集体建设用地宗地数量（左）与面积（右）情况Fig.5 Quantity (L) and area (R) of collective construction land parcel

集体建设用地主要包括工矿仓储用地、商服用地等集体经营性建设用地和公共管理与公共服务用地的集体非经营性建设用地。其中，农村集体经营性建设用地上房屋13166幢，宗均6.74幢，总占地面积676.40 hm2，宗均占地面积3465.15 m2，总建筑面积849.75万 m2，宗均建筑面积4353.24 m2，平均层数1.27层，平均建筑密度0.36，平均容积率0.46。主城及其周边镇街规模相对较大，城东镇房屋数量达到2494幢，占全市18.94%。胡集街道的占地面积与建筑面积均最大，分别为149.24 hm2和205.20万 m2，均占全市近1/4。孙庄街道建筑密度与容积率最高，分别为0.80和0.84。调查中能够获得建筑年代的经营性用房共有5055幢，其中1990年代和2000年代数量较多，分别有1541幢和2746幢，总计占全部84.81%；
公共管理与公共服务用地上房屋8398幢，宗均1.63幢，总占地面积73.72 hm2，宗均占地面积142.99 m2，总建筑面积107.97万 m2，宗均建筑面积209.41 m2，平均层数1.21层，平均建筑密度0.32，平均容积率0.47。同样在主城及其周边镇街规模相对较大，墩头镇房屋数量与占地面积分别达到1820幢与17.64 hm2，均占全市近1/4。城东镇建筑面积达到24.78万 m2，占全市22.95%；
海安街道建筑密度与容积率均最高，分别为0.81和1.83。调查范围内能够获得建筑年代的公共管理与公共服务用房共有1995幢，2000年代和1990年代数量较多，其中1990年代共有998幢，占全部的1/2。

观察发现，全市集体经营性建设用地平均闲置比例约为3.42%，且全市集体经营性建设用地闲置面积比例为9.09%；
此外，全市集体经营性建设宗地共有212宗占用了基本农田，共侵占基本农田0.25 hm2，而集体非经营性建设宗地也有928宗占用基本农田，占用基本农田272.48 m2。整体上，海安市集体建设用地利用上存在着利用效率低下，占用耕地等问题。

4.1 问题分析

结合上文海安市农村不动产权籍调查与典型村镇调研结果，研究发现目前海安市农村宅基地存在着一户多宅、超标利用、占用耕地等问题，集体建设用地利用上也存在利用效率低下、占用耕地等问题亟需解决。究其原因：

农村宅基地方面，尽管《土地管理法》针对农民住宅问题已进行明确规定，并提出一户一宅原则，但长期监管不力、退出机制缺乏以及建新不拆旧等致使当前农村一户多宅的问题严重[26-27]。一方面由于子女上学和进程等方面原因，众多农民在城市购买房产之后，却仍然保留农村宅基地，不愿将宅基地退出。另一方面，在农村建房审批愈发严格情况下，一些农民通过合法审批建设新房以改善自身居住条件，但建成新房后却并未拆除原有宅基地，进一步产生一户多宅问题；
与此同时，我国作为农业大国有着近60%的农民，而农民对于宅基地有着强烈依赖感，越大越舒服的传统理念促使很多农民在建造房屋时有意违法扩大宅基地面积，以达到少批多占目的；
此外，城市高速发展致使其对土地需求不断扩大，房价也在不断攀升，而由于农村地区宅基地能够无偿获得，造成一部分靠近城镇、城市地区的农民为获取经济利益，建造更多房屋以供给城市人口居住使用，进而加剧了农村地区宅基地占用耕地、超标利用等问题。

集体建设用地方面，农村人口的不断流失以及法律上集体土地流转的限制，造成城镇、农村两头占地扩张现象频发，建设用地紧张与浪费问题并存[28]。一方面，由于规划缺失与执行不力，农村建设基本处于自发状态，乱圈乱占现象时有发生,部分村庄建设也不符合土地利用总体规划,农房建设无序零乱，集体建设用地利用的空间有限。另一方面，农村集体建设用地缺少有效土地回收、复垦、退出机制,存在人均建设用地超标、空心化、用地粗放等问题，闲置用地不能有效盘活利用,建设用地交换价值也无法实现,降低了农村土地利用效率；
此外，由于农村集体建设用地监管不力且流转成本较低，潜在的收益致使用地隐形交易市场出现，即通过私下交易以抵押、出租、转让、入股等方式进行建设用地流转，这严重干扰公开土地市场交易秩序与管理，并削弱政府对国家建设用地总量的控制，进而影响我国土地利用总体规划的有效实施。

4.2 政策建议

对此，结合相关研究、实地调研工作以及现行农村土地“三权分置”改革国情，研究针对上述问题提出如下优化建议：

（1）引导一户多宅农户退出多占宅基地

一户多宅不仅会造成了农村宅基地的低效使用，还会进一步产生农村“空心化”现象，也影响了耕地保护和粮食安全。应当适时开展一户多宅的历史成因和处理意愿相关调研，结合农村土地制度改革的落实，探索制定地方化的一户多宅农户退出多占宅基地的引导政策。积极清退非法占用的宅基地，鼓励合法持有多份宅基地的农户逐步有偿退出多占的宅基地，归还村集体，为发展乡村新业态和公共服务建设、壮大集体经济提供用地支撑，促进乡村振兴。

（2）制定和实施超标占用宅基地的收费政策

农村宅基地的无偿使用一定程度上助推了农村宅基地的普遍超标使用，还一定程度上导致一户多宅的出现，导致乡村建设用地的长期低效利用。结合乡村振兴和农村土地制度改革的要求，为保障宅基地资源合理使用，需在建立合理的宅基地分配机制、合理组织宅基地布局的基础上，加快修订、实施农民建房用地管理办法，对超过宅基地规定标准的部分征收使用费，引导农户集约高效使用宅基地。收费政策的核心是收费对象的认定和收费模式的确定，同时按照“取之于民，用之于民”的原则，上缴费用主要用于村改、基础设施建设、宅基地退租补偿等项目。

（3）弹性引导农村宅基地盘活

当前农村宅基地普遍存在超标使用、一户多宅、长期闲置甚至废弃等问题，导致农村宅基地的长期低效利用，盘活农村宅基地既是集约利用的要求，也是推动乡村振兴的重要途径。城市化、工业化的现实背景下，城郊土地开发带来的经济效益、具备的先天景观优势以及城乡居民利益互补等多种因素共同驱动，使得经济发达地区的宅基地流转市场日趋活跃，宅基地良性流转是盘活农村土地、增加农民财产性收入的重要手段，农村土地的盘活应当疏导而非强堵。通过实施土地管理制度改革，依法准许宅基地入市，制定宅基地流转制度，有利于建立健康的农村宅基地流转市场。实施上，在已低效使用的宅基地调查和评价基础上，编制农村宅基地盘活的潜力库，提出农村宅基地盘活的分类分步实施方案，通过试点先行，逐步引导农民积极参与多余农村宅基地盘活行动。同时，也需围绕宅基地集体所有权的落实，宅基地农户资格权的保障以及宅基地与农民房屋的使用权的适度放活，不断完善相关法律制度，以更好促进宅基地的盘活。

（4）鼓励低效集体经营性建设用地流转或者入市

中共中央、国务院发布的文件《关于全面深化农村改革、加快推进农村现代化的若干意见》中就明确提出要深化农村土地制度改革，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。适时开展集体经营性建设用地状况清查，建立集体经营性建设用地利用综合数据库，建立评估框架与定期评估制度，开展集体经营性建设用地利用综合评价，明确闲置、低效集体经营性建设用地范围，分析相关成因。编制闲置、低效集体经营性建设用地再开发规划，依据国土空间规划引导闲置、低效集体经营性建设用地再开发利用，明确集体经营性建设用地流转与入市方式、相关流程、用途转换、利益分享等方面的配套政策，支持低效、闲置集体经营性建设用地的再开发，提高集体经营性建设用地集约利用水平。

（5）灵活推进城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩是推动城乡建设用地节约集约利用的重要途径，但在新的阶段大规模推进城乡建设用地增减挂钩普遍面临成本持续增加的困境，迫切需要开展创新。以低效使用的宅基地（空挂户、一户多宅、闲置或废弃）和集体经营性建设用地调查和综合评价为基础，结合低效使用宅基地和集体经营性建设用地的历史成因和处理意愿调研，厘清可以用于增减挂钩的农村建设用地，提出城乡建设用地增减挂钩的分类实施方案，引导开展弹性化的城乡建设用地增减挂钩，提升农村建设用地利用效率，为乡村振兴新业态、新产业用地提供空间和指标支撑。

（6）精准开展农房改造

不同年代的农房，其建筑体量、建筑质量和居住品质差异明显，改造的适宜性和成本差异同样明显。“一刀切”的开展大规模的农房改造一方面可能造成资源的浪费，另一方面可能带来高昂的成本。通过农房建筑年代、建筑质量等相关的分析，可以较为精准的提取出年代较为久远、房屋样式和质量较为老旧的村庄先期开展改造，而将建筑年代较新、建筑与居住质量相对较好的农房作为后续改造的对象，从而建立农房改造优先序列，结合村庄分类与发展战略规划，建立与乡村振兴战略相适应的农房改造计划体系，有序推动村庄居住环境质量改善，助推乡村振兴。

本文基于海安市农村不动产权籍调查成果数据，分析了农村地区宅基地、集体经营性建设用地不同类型农村不动产分布格局，刻画农村不动产、宅基地和集体建设用地的类型、用途、面积、利用效率及其空间发展特征，在此基础上，研究了长期以来自然资源部门在农村不动产管理过程中存在的诸多历史遗留问题，探讨存量盘活建设用地资源、支撑农村三产融合的可能性和可行途径以及政策创新的方向，从引导一户多宅农户退出多占宅基地、制定和实施超标占用宅基地的收费政策、盘活农村宅基地、鼓励将利用低效的集体经营性建设用地进行流转、推进城乡建设用地增减挂钩、精准开展农房改造等方面提出具体建议。

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