□文/张众仰

（天津大学法学院 天津）

［提要］城市生活垃圾分类制度的推行难点除居民意识薄弱、党建引领作用不足和监督管理制度不健全等外，还有一个主要原因是资金落实困难，这也反映出目前生活垃圾分类制度中产生者付费原则的缺失。笔者认为，城市生活垃圾管理要理解产生者付费原则在生活垃圾分类中的具体含义，厘清生活垃圾处理的各个环节和责任，明确产生者付费原则在各环节中的具体体现，探寻切合实际的可行化途径。

为了促进生态文明建设和经济社会可持续发展，生态环境的综合治理已经上升到国家层面，而生活垃圾分类是与百姓生活息息相关的重要一环。自2018年以来，全国范围内46个主要城市已先后针对生活垃圾分类发布了相关政策法规，力求在推动生活垃圾分类工作上寻求突破。从推进效果来看，除了上海、深圳等个别城市在局部地区建立起相对完善的生活垃圾分类试点外，大部分城市或地区的生活垃圾分类工作推进缓慢。生活垃圾分类是一项系统性的城市管理工作，垃圾处理的各环节都需要资金支持，充足的资金是保障生活垃圾分类体系正常运行的客观条件，而资金问题的本质是如何将产生者付费原则在生活垃圾分类中全面贯彻落实，这是本文所探讨的问题。

（一）我国环境法律体系损害担责原则起源。“损害担责”源于1972年经济合作与发展组织（OECD）发布的“国际经济与环境政策指导原则”中提出的“污染者负担原则”。随着西方主要国家的经济高速发展，环境污染日益严重，政府为了应对环境污染不断加大相应的投入，这造成了公众对政府的质疑。同时，这种政府买单的行为也形成对市场主体的变相补贴，污染者只需要考虑经济效益而无需在乎污染成本，市场公平秩序受到了影响。经合组织提出的污染者负担原则本质上是一种经济原则，而非环境原则，目的在于强化污染者承担环境治理费用的责任，进而通过市场机制将治理环境污染的社会成本转嫁给污染者，并加强资源合理利用，调整生产和消费。

污染者负担原则帮助西方政府在治理环境上取得了进步，无限度的环境污染得到了有效的遏制，保证了社会公平，污染者负担原则逐渐被广泛认可。此后，一系列国际性立法中，逐渐将污染者负担原则从一种经济原则转变为一种环境原则。例如，1987年“污染者负担原则”被写入《单一欧洲法》；
1992年签署《马斯特里赫特条约》时，欧盟12个成员国确定吸纳该原则；
1992年的《东北大西洋海洋环境保护公约》中第二条第（2b）款规定：“各缔约方应适用污染者负担费用原则，根据这个原则，预防、控制和减少污染措施的成本由污染者承担”；
1992年的《里约环境与发展宣言》明确将污染者负担规定为一项环境法原则。经过多年的实践，污染者负担原则从经济法原则转为环境法律原则，逐步形成了损害担责原则的雏形。

（二）损害担责原则在国内环境立法中的演进过程。从我国“损害担责原则”的国内发展来看，“损害担责原则”是在“污染者负担原则”基础之上转变而来的。2013年之前，我国环境立法中未出现过“污染者负担”的表述，但此前的许多环境相关政策法规中均有对该原则的体现。《大气污染防治法》中表述：企事业单位及其他生产经营者应该采取措施减少大气污染，并对造成的损害承担责任；
《水法》规定对水资源开发、使用主体造成的损失或产生的影响要采取必要措施或承担相应的补偿；
《固体污染防治法》第五条明确了各类主体对环境损害承担污染防治责任；
《放射性污染防治法》同样规定了造成放射性损害的应该承担相应的民事责任。这些针对环境资源保护的单行法内容均体现了“污染者负担原则”的内涵。

2013年，新《环境保护法》的修订过程中，“污染者负担原则”逐渐转变为“损害担责原则”，成为我国《环境保护法》原则之一。修订过程中，一审稿中没有对环境法基本原则进行专门规定，在充分征求各方意见后，二审稿和三审稿中将“污染者担责”规定为环境法的基本原则之一。但是，在四审稿修改时，又考虑到“污染者担责原则”在主体方面的局限性，最终将“污染者担责原则”修改为“损害担责原则”，明确成为环境法的一项基本原则。至此，损害担责原则在环境法中的基本原则地位得以确认。

（三）产生者付费是损害担责在生活垃圾处理中的精准分支。目前，我国环境法律体系中，《环境保护法》属于基本法，法律效力最高，该法中的原则是其他环境立法的准则。相较于《固废法》中的污染者担责原则而言，损害担责原则的主体适用范围更广，不仅包含了“污染者”，并且涵盖了生态环境破坏者。因此，污染者担责原则体现了损害担责原则在《固废法》中的内涵。

依据新《固废法》第五条规定，固体废物污染环境防治坚持污染担责的原则。产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任，这一表述说明污染者的范围包含了产生者。而从“担责”和“付费”表述来看，“付费”通常仅限于经济给付这一种方式，而“担责”代表了责任承担方式的多样性。

《固体废物污染环境防治法》明确县级以上地方人民政府按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度。这对生活垃圾产生者付费原则做出明确的规定。我国最新颁布的《固废法》明确污染者担责原则，并在生活垃圾一章中规定依据产生者付费原则建立生活垃圾处理收费制度，该原则与《环境保护法》中的损害担责原则一脉相承。所以，产生者付费原则是损害担责原则在生活垃圾处理立法中的精准分支。

（一）法律规范层面。从立法角度来看，目前法律及众多规范性文件均对生活垃圾处理做出了规定。2002年6月，国家四部门联合印发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，其中提到“具备条件的城市可以按照生活垃圾量计收垃圾处理费”，这是国内首次对建立城市生活垃圾处理费制度做出具体规定。2007年，建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》，产生城市生活垃圾的单位和个人，应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。2018年，国家发展改革委印发《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，其中明确要求全国城市即建制镇全面建立垃圾处理收费制度。2020年《固体废物污染环境防治法》中明确规定按照生产者付费原则，建立生活垃圾处理费制度。2020年《关于推进非居民厨余垃圾处理计量收费的指导意见》要求公共机构和相关企业活动中产生的非居民厨余垃圾，按照“产生者付费原则”，建立健全计量收费机制。以上条款中共性的表述为“生活垃圾处理费”，生活垃圾处理费是一种专项用于城市生活垃圾收集、运输和处置的费用，不能够挪作他用。由此可见，产生者付费在生活垃圾分类立法中主要表现为垃圾处理费制度，即垃圾产生的主体向政府按照一定的标准缴纳垃圾处理费用，由政府统一用于城市生活垃圾的收集、运输和处置环节。

（二）法律实践层面。从生活垃圾分类实践中来看，生活垃圾分类的四个环节中，分类投放和收集大多发生在居民社区中，是与百姓生活、社区物业管理或基层治理密切相关的。这一环节也往往是政府费用支持的盲点，但其又是垃圾分类整个过程的起点。按照目前生活垃圾分类推动情况，居民社区能否按照规定设立配有专职分拣人员的分类垃圾桶或者集成化较高的垃圾厢房，直接影响着居民垃圾分类投放和收集的质量。目前，落实分类投放、收集环节的资金来源主要有三种：一是物业企业承担建设分类垃圾桶并配备专人进行指导、分拣，此方式最终导致物业企业通过加收物业费的方式转嫁到业主方；
二是由小区业主出资建设智能化的垃圾厢房，此方式通常由小区维修资金或者公共收益来担负；
三是政府出资建设相关分类投放、收集设备，承担相应的费用，此方式资金来源于垃圾处理费或者转移支付。

综上，产生者付费在实践中的表现形式并不局限于垃圾处理费，也能够通过增缴物业费、使用维修资金、利用公共收益或其他方式最终由生活垃圾的产生者承担。

（一）城市居民生活垃圾处理收费体制尚不完善。近年来，我国立法方面针对各环境领域进行细化，加强了损害担责原则在立法中的体现。2018年颁布的《环境保护税法》明确将排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者作为环境保护税的纳税人。新的税种涵盖了大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四大类污染物，并且税额与不同污染物的不同当量值相挂钩。环境保护税意味着国家从立法层面进一步完善了税收体系，但是其征收范围仍具有明显的局限性，目前环境保护税的主要征收对象是向环境直接排放污染物的企业，而对于个人课征的种类较少，对居民的日常生活投放的污染物、个人对环境造成的直接影响方面较少。我国对生活垃圾的处理主要是依靠收取垃圾处理费来实现的，费用主要用于垃圾的收集、运输和处理。目前，垃圾处理费的征收主要依据的是政府的一般规范性文件，其效力远不如法律，征收效果并不理想。

从现实中我国垃圾处理费制度运行水平来看，许多问题日益凸显，其中一些共性问题尤为突出。根据对T市H区181个商品房住宅小区调研结果来看，绝大多数居民表示未交过垃圾处理费，也不清楚垃圾处理费这一收费项目，还有居民将垃圾处理费和物业保洁费用混淆。物业与居民之间的物业服务合同中并不包含垃圾处理费项目，但绝大部分物业企业都独自负担了居民的垃圾处理费，有些物业是迫于多方压力自掏腰包，有些物业认为在物业费基础上再向居民收取额外费用，不利于小区管理。目前，许多城市垃圾处理费征收标准过低，往往按照按户定额收费的模式，垃圾计量方式过于单一。这种无差别的收费方式，难以激励垃圾的减量与分类，达到垃圾减量化，最终导致我国的垃圾治理进程缓慢。收取的费用也难以覆盖越来越高的垃圾处理成本，绝大多数政府要“自掏腰包”。尽管个别地方采取将垃圾处理费与水费捆绑的方式进行收取，但仍然具有较大的局限性，而且也涉及损害公民的知情权。

城市居民生活垃圾处理费制度是一项综合性的城市管理工程，如果处理不慎会加剧基层社区管理各主体间的矛盾，也容易引发公民与政府之间的对立情绪。就目前垃圾处理费制度而言，因为缺乏立法方面系统性、统一性的标准，难以形成有效的垃圾处理体系，并不符合“产生者付费”的原则。

（二）小区业主共有“资金”使用用途和方式缺乏正确引导。社区维修资金和公共收益都是业主社区治理的重要资金来源，不仅可以用于小区现有公共部位、公共设施设备的维修保养，也可以用于新建设施设备。业主是生活垃圾的产生者，也是生活垃圾的投放者，直接参与生活垃圾分类的投放与收集环节，其依法使用维修资金或利用公共收益新建生活垃圾分类设备设施，符合产生者付费的原则，也能够弥补垃圾处理费难以覆盖到社区内部的现状。

按照《民法典》有关规定，业主大会使用维修资金的投票比例相比此前有所下降，体现了国家鼓励业主合理运用维修资金、依法行使业主权利的初衷。但由于缺乏正确的引导，维修资金的使用率极低，根据T市H区W部门关于维修资金使用情况报告：截至2021年9月，专项维修资金归集项目317个，归集户数15.35万户，归集金额57.58亿元，从2010年累计使用专项维修资金284次，使用金额0.69亿元，仅占归集总金额的1.2%。一边是趴在账目上难以挪为他用的巨额资金，一边是房屋年久失修、电梯故障频发，形成了鲜明的对比。小区居民对自己作为业主的权利缺乏法律常识，不知道维修资金的存在；
不了解维修资金的适用范围；
不掌握维修资金的使用方法，造成大量的房屋“养老金”难以有效利用。即便少量小区业委会、业主了解维修资金的使用程序，但“担心用光、担心用错”的心态也阻碍了许多社区更新建设项目。

《民法典》中规定，物业服务企业利用业主的公共部分产生的收入，在扣除合理成本之后属于业主共有。实践中，业委会与物业企业之间通常在物业服务合同中对公共收益进行约定，用于补充个别业主欠缴的物业费以及对公共部位的维修费等。目前法律尚未明确公共收益资金的储存和监管办法，公共收益大多临时存放在物业公司手中，业委会很难对公共收益进行有效监管。这也导致大量社区存在公共收益不清、公示不明的问题，特别是未成立业委会的小区，业主更是严重缺乏对公共收益使用的救济手段。这笔资金的缺位，也给社区设施设备更新带来了诸多不便。

尽管《民法典》中明确强调两者的权属以及业主的权利，降低维修资金使用投票权重，维修资金和公共收益的合理使用仍然缺乏政府的正确引导，监督、管理制度仍然存在欠缺，难以摆脱使用难的困境。

（三）物业公司难以负担生活垃圾分类产生的额外支出。我国各主要城市先后以“条例”形式制定了生活垃圾分类相关的地方性法规，对城市生活垃圾分类管理工作进行细化。根据目前已经颁布的地方《条例》来看，通行做法是建立垃圾分类投放管理负责人制度，将垃圾分类投放的责任明确到单位或者个人，便于后续的监督和管理。其中规定了实行物业管理的住宅小区中，物业企业作为垃圾分类投放管理负责人，要依法落实社区物业工作中生活垃圾分类相关责任。一方面物业企业要加强自身管理，履行相关的企业责任；
另一方面要增加成本，引导和监督业主做好生活垃圾分类投放。

根据T市H区181个物业管理小区物业反馈意见，多数物业企业愿意配合政府部门在小区主要部位设置四分类垃圾桶，但是对于设置专门的指导人员或出资建设垃圾厢房表示为难。主要原因在于人员费用或垃圾厢房投资较大，物业企业难以承受额外的成本。近年来，随着社区物业管理要求的提升，物业企业自掏腰包加装电动车充电设备、电梯阻梯系统或智能门禁系统的情况屡见不鲜，成本的不断增加使物业企业盈利能力变弱。此种情况下，如果要求物业企业独自负担生活垃圾分类所产生的费用，不仅违反了产生者付费的原则，还可能造成费用的转嫁和社区物业管理矛盾的激化。

（一）借鉴成熟经验，构建个人垃圾税制度。目前，我国通过立法对污染企业的直接排污行为征收了环境保护税，建立了相对完善的环境保护税收制度，但是由于征税主体的局限性，这一税收制度并不适用于个人的环境污染行为，我国仍通过垃圾处理费制度弥补政府垃圾处理方面的投入。面对垃圾分类的实施面临的困境，垃圾处理费制度已经难以满足生活垃圾分类的经济循环需求。构建个人垃圾税制度对生活垃圾分类具有现实意义。

在垃圾税体系构建问题上，我们可以借鉴一些国外成熟经验。荷兰的垃圾税是政府向产生生活垃圾的家庭征收的一种环境税，该税采取了二选一的征收方案，居民有权利自主选择方案，一种方式是以家庭为单位征收固定税额，根据家庭成员的数量适当减免税费；
另一种方式是以小型垃圾箱为单位，根据具体的垃圾数量进行核算税费。荷兰的垃圾税提升了公众参与国家环境保护的积极性，有利于从源头上减少生活垃圾的产生，降低了政府处理垃圾的财政支出。瑞士采取了居民在垃圾袋粘贴专用缴税标签的方式，用以证明垃圾税已缴纳完成，否则会面临高额的罚款，同时也通过法律制定了相应的垃圾回收减免税费规则，有效促进了垃圾处理。

我国垃圾分类工作已经在主要城市进行试点，广大居民也对环境保护越来越重视，垃圾税体系构建具有良好的民意基础。适时建立起符合我国国情的垃圾税体系，有利于从源头上减少垃圾产生，促进可回收物的循环再利用，更可以弥补政府处理垃圾的支出。这从环境立法上也完善了法律对个人环境排污的税收规定。

（二）加强维修资金政策宣传，建立可持续性机制。维修资金是推动城市生活垃圾分类的重要启动金之一，引导居民依法使用维修资金建设生活垃圾分类设备，能够满足分类投放、收集环节的客观设备需求，也符合产生者付费的原则。

要实现这一目标，政府部门既要做好引导，也要建立保证维修资金可持续性的机制。深圳市规定专项维修资金所产生的利息，转入专项维修资金滚存使用，市管理机构可以依法采取银行储蓄方式或购买国债方式进行增值运作。天津市规定专项维修资金产生的利益，转入应急解危资金账户，当发生应急问题时，业委会无需通过投票环节即可决定应急资金的使用。建立可持续性的维修资金运作制度，保证维修资金的再生能力，才能减少业主对维修资金枯竭的担忧。同时，政府要强化基层党组织在社区治理的引领作用，做好垃圾分类和维修资金相关政策宣传，让产生者付费理念深入人心，指导业主合理使用维修资金。对于积极使用维修资金建设垃圾分类设施设备的，还应当制定相应的垃圾费减免政策。

（三）完善公共收益管理，弥补资金不足。公共收益可以用于弥补维修资金的不足，应用范围也更广泛。我国目前立法中有关公共收益管理的内容较少，制约了生活垃圾分类推动中公共收益的使用。

推动社区居民使用公共收益，助力生活垃圾分类工作。首先，要制定公共收益的管理细则，可以强制要求物业合同中对公共收益的利益分配进行约定，明确公共收益的资金监管责任，督促物业或者业委会依规进行公示；
其次，要建立公共收益纠纷解决机制，保证居民的依法维权。在此基础上，鼓励居民使用公共收益，将其用于生活垃圾分类。

（四）整合资源、降低成本，建立垃圾处理费转移机制。生活垃圾分类受各主要城市管理水平、经济水平影响，推动的水平参差不齐，差异化的管理势必导致各城市分类标准、运行成本差异化。统筹管理，加强顶层设计，有助于在全国范围内统一标准、降低成本，同时可以根据城市经济水平、垃圾处理费收取水平建立垃圾处理费转移机制，保障生活垃圾分类水平一致性。

综上，城市生活垃圾分类关系着我国城市环境综合治理体系的构建，这项工作的有效推动不仅需要政府层面的整体规划，同时需要生活垃圾的产生者积极配合。维修资金、公共收益、垃圾处理费都取自垃圾的产生者，地方政府通过完善立法、加强宣传和统筹规划，制定切实可行的资金使用办法，才能保障产生者付费原则的有效贯彻。

猜你喜欢 垃圾处理分类原则 基于厨余垃圾处理实践活动开展生态环保教育的探究少男少女·教育管理(2022年3期)2022-05-12十二星座的做事原则奥秘(2022年3期)2022-04-08探索科普垃圾处理知识的有效路径医学前沿(2021年2期)2021-09-10党支部的工作原则是什么?当代陕西(2020年21期)2020-12-14按需分类小天使·一年级语数英综合(2017年11期)2017-12-05教你一招：数的分类初中生世界·七年级(2017年9期)2017-10-13说说分类那些事少儿科学周刊·儿童版(2017年3期)2017-06-29环卫型推土机的设计与相关研究科技视界(2016年22期)2016-10-18给塑料分分类吧少儿科学周刊·少年版(2015年3期)2015-07-07惹人喜爱的原则(二)知识窗(2010年9期)2010-05-14