中国人民银行延边州中支课题组

（中国人民银行延边州中心支行，吉林延边 133000）

2018年保险监管工作会议强调，坚决把握底线思维，严防系统性风险。保险保障基金制度是现代保险监管的产物，也是实现风险防控目标的重要工具，保险保障基金能够在风险发生后实施救济，妥善处置和化解保险业风险，防范风险传递，维护行业稳定。

然而保险保障基金在维护市场稳定、保障保单持有人权益的同时，也会引发道德风险和逆向选择的问题。关于保险保障基金的提出，我国始于1995年《中华人民共和国保险法》，2015年12月又修订了《中国保险保障基金有限责任公司业务监管办法》，但规定该制度主体内容的《保险保障基金管理办法》出台时间较早并未修订，因此我国现行的保险保障基金制度的实用性及有效性引起诸多质疑。面对新时代保险业的快速发展，有责任、有必要对保险保障基金制度进行必要的改革和创新，通过对比其他国家保险保障基金制度建立及实施的成功实践经验，取长补短，不断提高防范化解行业风险的能力，切实发挥保险保障基金制度维护金融市场安全与稳定的重要作用。

（一）保护保单持有人利益

为了避免因保险公司倒闭破产而损害保单持有人利益，从根本上对保单持有人进行有效保障，世界多个国家都通过立法设立了保险保障基金制度，并把维护保单持有人合法权益作为重要内容，积极强调对保单持有人在具体问题上的保护。保险行业既具有商业性，又具有社会公共性，保险公司的破产或倒闭，会对社会公众产生极大的利益损害。若要保持行业的稳定性，对保险公司的破产采取相应措施十分必要。因此，保险保障基金制度的建立，能够在实质性上有效保障保单持有人的利益。

（二）促进了保险业监管方式的变革和完善

从保险行业发展相对成熟的国家或地区的经验来看，行业监管体系通常多层次、多元化，监管手段也较为丰富，而保险保障基金参与到行业监管的成功实践，表示其能够成为保险业监管体系的补充。保险保障基金作为行业监管的重要组成部分之一，能够对保险公司在必要时风险提示，并采取相应手段进行核查、评估及处置，有利于对行业状况有效管控，降低经营风险，维护保险行业的安全与稳健。

（三）促进保险业稳健发展

健全并完善保险保障基金，能够有效减少社会公众对行业风险存在的顾虑，增强政府及监管部门对的保险行业稳健发展的信心。同时，保险公司还能缓解对自身竞争与发展的压力，能够促进其积极产品研发与创新，扩大市场规模，提高服务水平，最终实现保险公司及保险行业的长远发展。此外，建立健全保险保障基金制度，还能够扩大中小型保险公司的生存与发展空间，为其提供了公平的竞争环境，维护了市场主体多元化，避免保险行业出现“一家独大”局面，有利于培育较为活力的市场环境。

（一）相关法律尚不完善

我国现行保险保障基金立法严重滞后于新金融形势下的保险投资者的保障要求,其主要表现为《保险保障基金管理办法》法律层级低、立法指导思想错位,未能将开放创新的金融思想贯穿于整个规章的制定过程,缺乏对新产品和新投资模式的保障,保障基金管理机构权限不足等问题。

（二）费率筹集机制固定

在保险保障基金的筹集方式上，分为固定费率制和差别费率制，我国目前采用的是前者。固定费率制具备易于操作的优点，但是无法客观反映各保险公司之间的风险差异。各保险公司虽然偿付能力、经营状况等方面良莠不齐，但是承担着相同的基金费率，不利于促进保险公司稳健经营发展，反而可能会助长高风险机构，极易引发道德风险。

（三）事前救济不足

从现阶段而言，我国保险保障基金制度的动用时点侧重于事后救济。当前全球市场经济脆弱，极端事件更容易发生，随着波动性增加，极端事件的影响也将增大。伴随经济全球化的逐步加深，没有谁能独善其身。在当前美元主导的布雷顿森林体系下，一旦全球性的极端事件发生，必然重创我国整体的金融稳定，届时事后救济的市场紧急流动性未必能得到满足。

（四）政府部门过多介入

在我国，保险保障基金是以行业互助为基础的法定基金，保险保障基金公司既具备政府性又具备市场性，中国保监会既是基金公司的监管者，又是基金筹集、管理、运作的决策者。虽然保险保障基金公司是独立法人机构，但是在运行过程中，具体的基金管理工作更多由保监会承担，这就使基金公司丧失了独立法人机构应有的职能，而保监会也失去了保障基金的管理进行监督职责的意义。

（一）美国——倡导早期介入监管理念

美国在金融监管中倡导的是“结构化早期介入与解决制度”理念。早期介入的实施，能够及时发现金融机构在经营管理等方面存在的问题，并尽早进行化解或处置。在保险业，监管当局依据《财务困境标准示范法》判断保险公司的经营可行性。当认定保险公司处于财务困境时，可以对保险公司进行改善监督以避免经营继续恶化；
当保险公司出现重大风险、偿付能力不足时，可对保险公司采取接管、重整、清算等处置措施。为保护保单持有人权益，美国的州保险监管在保险公司还没有破产但已经处于不利于保单持有人和其他债权人的情况下具有准监管的权力。此外，保险保证协会还可以参与保险公司接管、重整和破产清算，为保单持有人提供救助。

（二）日本——政府参与提供基金补助

在日本，保险保障基金公司是进行资金援助由其运营委员会做出决定，保险保障基金援助的行使也必须征得接受方保险公司的同意。保险保障基金公司是民间组织，能够决定是否动用基金对已破产或即将破产保险公司进行救助，而政府无权干涉，由此可以避免保险公司依赖于基金救助而进行冒险经营，防止了道德风险。日本政府参与基金救助有以下方式：一是在对救助申请的适格性进行认定、接受机构做出救助决定后，接受相关事项报告；
二是为保障基金公司申请贷款而进行担保；
三是对保障基金公司提供必要的资金支持。从日本基金救助的实践可见，丰富保险保障基金的资金来源非常重要，政府的参与在其中发挥了不可或缺的作用。

（三）韩国——建立差别费率制度风险模型

2009年韩国修订了《存款保险法》及相关法令，要求所有金融机构于2014年起按差别费率制度缴纳保费，以风险水平为基准，建立了风险评估机制。

表1 韩国保险保障基金差别费率制风险模型

（一）加强相关法律法规建设

由于各国国情不同，保险保障基金的立法情况也不尽相同。为确保保险保障基金制度的顺利实施，美国、英国和日本等国家建立了专门的法律法规。但由于各国国情不同，虽然还有些国家未形成明确的法律依据，如加拿大，但是其人寿保险、健康保险补偿公司是自发性行业组织，且保险行业具备较高的自律性。

尽管我国《保险保障基金管理办法》已经出台，但是确实关于处罚机制的详细规定，约束能力有所欠缺。因此，应该加强对《保险保障基金管理办法》的修订，及时对其补充完善，加强该条例对保险业金融机构的法律约束。此外，为了切实保护保单持有人的权益，提升社会公众对保险行业的信任，还应积极推进相关法律法规的制度创新，使我国的保险保障基金制度有章可循、有法可依，为构建我国保险保障基金体制营造良好的法律环境。

（二）逐步实行风险差别费率制度

近年来，随着金融改革不断深化，对金融行业的精细化管理要求也日益提高。基于对保险行业及保险业金融机构的风险考量，在保险保障基金筹集方面，差别费率制更能满足费率公平、规避风险、提高约束的要求。中国保险行业进入快速发展阶段，单一费率制的不足已逐渐凸显，韩国、德国、马来西亚、新加坡等国家已逐步将费率筹集方式由单一费率制转为差别费率制。

在研究和推行差别费率过程中，可以适当借鉴国际上的先进经验：一是对保险公司的综合情况进行理性评价，按风险等级确定保障基金征收费率；
二是充分利用“偿二代”监管体系，建立保险公司风险管理模型；
三是采用定性指标与定量指标相结合方式，科学建立差别费率评级体系；
四是合理设定从单一费率制向风险费率制过渡的费率指标。

（三）赋予保险保障基金公司独立性

为达到保险保障基金信托财产性质，避免政府部门和监管部门过度介入，保险保障基金公司应保持相对独立性。对于保障基金的运营管理、救助方案等事项，应由保险保障基金公司为主导，而政府部门和监管部门则发挥监督、建议等角色。由于救助问题可能是政府和监管部门最有可能参与并干涉的部门，我们可以在程序设置上加强保险保障基金公司的行使权及决定权，应结合域外风险处置实践，规定救助情形，明确救助方式（如管理救助或财务救助）。此外，为了对救助决策进行约束，应将救助方案向权利机关报备。

（四）政府进行融资支持

保险保障基金要担负起“最后安全网”的责任，如果仅仅依靠行业成员的力量，群众会对资源是否耗尽产生担忧，难以维持消费者信心。若发生行业危机，保险公司的资金筹集能力有限，为维护公众信心，政府对保险保障基金的资金支持至关重要。为了防止行业及公众对政府的过度依赖，政府可采取有偿贷款或贷款担保等方式，并公开紧急情况下的融资渠道，以免造成对公共资源的过度使用，同时增强公众对保险保障基金的信赖。

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