内容摘要：CDF是一种真正意义的合作金融，是改善偏远落后地区农村金融服务的好办法，是加强社区组织建设的手段。CDF的核心是加强农民的能力建设，基础是农民的广泛参与。CDF是有利于农民的好事，财政可提供原始本金推动其发展，以体现党和政府对偏远落后地区农民的关怀。文章以云南剑川象图乡为例介绍了CDF的发展概况、制度设计和取得的效果，并提出了改进建议，以期对改善我国农村金融服务有借鉴意义。

关键词：CDF，制度设计，效果，改进，建议，象图乡

我国农村金融改革的难点在偏远落后地区。在这些地区，金融环境比较差，商业性金融企业难以生存，致使部分金融机构撤离，并形成了金融服务空白。银监会公布的统计数据显示，截至2006年末，全国尚有3302个镇（乡）未设任何银行业金融机构营业网点，占全国乡镇总数的9.52%。这不仅制约了当地经济发展，影响了农民的日常生活，更不能适应新农村建设的需要，必须予以重视并尽快解决。

2007年7月4日至10日，笔者先后到云南禄劝彝族苗族自治县中屏乡的芹菜塘村、务茂德村和大理白族自治州剑川县象图乡的沽泥盆村、江头村进行农村金融调研，调研中发现，农村社区发展基金（英文是CommunityDevelopmentFunds，以下简称CDF）是一种改善偏远落后地区农村金融服务的好办法。禄劝和象图的CDF有许多相似之处，都是社区综合发展项目的一个子项目，所不同的是象图CDF起步较晚，学习借鉴了禄劝的经验和教训，地方政府也积极参与CDF工作，发挥了较好的推动作用，所以本文就主要以象图CDF为对象，将调研情况汇报如下：

一、象图启动CDF的背景

剑川是国家级贫困县，象图是剑川县最边远的贫困高寒山区乡，面积225平方公里，海拔1900～3800米，人口5500人，白族占90%，彝族占6%，傈僳族占4%，距离县城135公里，号称“剑川的小西藏”。象图交通不便，比较封闭，基础设施差，农户受教育程度低，商品经济观念淡薄，贫困面大、程度深。象图乡原来有一家农信社，早在2001年就撤并了。象图邮政所只有一名员工，主要工作是作信件的收发，另外每周还作一两次小额汇兑业务，业务少时每月两次，但不能作存款业务。农民只能到66公里外的弥沙镇农信社存款。由于道路极为崎岖陡峭，即便天气好，从象图到弥沙来回也需要一天的时间，仅交通费就得50元。调研中了解到，象图的农户几乎不可能从弥沙农信社得到贷款，主要是因为农户抵御自然灾害的能力薄弱，缺乏有效的贷款抵押品。总体而言，象图乡的金融服务几乎是空白，物物交换还比较普遍（2007年1月26日象图乡建立了第一个简易农贸市场。），客观上需要探索金融服务象图农户的新路子。

“剑川县象图社区综合发展项目”是香港乐施会和云南省扶贫办开展的一个合作项目，该项目于1999年3月正式启动，批准预算资金134.2万元，由小额信贷、人畜饮水、畜牧示范、医疗卫生、教育、设备购置、卫生室建设和能力建设等八个子项目组成，并在剑川县扶贫办成立了“剑川乐施会项目办”（以下简称“项目办”）。到2002年8月第一期项目结束时，小额信贷子项目虽然能满足部分农户的资金需求，但“项目办”到象图乡放款和收款的工作量大，管理成本高，无法实现经营和财务上的可持续发展，需要寻求更有效率的运营模式。另外，农户和小额信贷组织之间只是一种单纯的资金借贷关系，没有什么感情，农户对小额信贷既没有拥有感，也不关心小额信贷的发展。经过“项目办”和当地农民的讨论和协商，萌发了从小额信贷向CDF转变的构想。第一期项目结束后，2003年8月“项目办”在象图乡又启动了第二期社区综合发展项目，资金总额764.6733万元，其中乐施会出资331.0509万元，政府配套433.6224万元。项目由CDF、生计系统改善、社区组织机制建设、提升社会性别敏感性和能力建设等方面组成。在这些项目中，CDF很受象图农民欢迎，用象图农民自己的话说：“CDF是我们自己的金融组织。”

二、象图CDF的制度设计

CDF是一种真正意义上的合作金融，对社区自身能力和业务操作有较高的要求，而当地没有金融网点，农民的金融知识又严重匮乏，所以在象图启动CDF的难度之大可想而知。为保障CDF的顺利运营，“项目办”借鉴禄劝等地CDF的经验，将制度建设作为头等大事，组织农民反复学习、交流和讨论如何建立适合当地的CDF模式，由农民大会制定了CDF的管理办法、运行机制、积累分配、监督制度、利率、周期和额度等，并在运营过程中不断修订和完善。象图CDF制度设计的主要特点是：

1.CDF重点为贫困户提供贷款，并以妇女为主要服务对象。

2.每5～7户自愿组成一个互助小组，并推选出小组长（主要是妇女）。互助小组在贷款中承担联保责任，小组内若有成员不能按时还贷，其他成员有责任为其垫付，并帮助其搞好发展项目，顺利偿还贷款。小组长的责任是：组织小组会议（活动）；督促组员按时还贷及交纳小组基金，并代办还款手续；帮助小组成员选择发展项目，组织制定小组基金的使用和管理办法。

3.以自然村或村民小组为单元，三个小组以上自愿组合成一个中心，并推选出中心主任（主要是妇女）。中心主任的职责是：安排、主持中心会议（活动）；检查各项规章制度的执行情况；督促各小组按时还贷；组织讨论中心基金的使用和管理办法等。

中心会议每月召开一次，贷款人每缺席一次，就少返还1元中心基金；每迟到15分钟以上者，就少返回0.50元中心基金。会议的主要内容是：放贷、还贷；监督项目发展及资金使用情况；信息交流、互帮互助；技术服务与培训；执行规章制度。

4.贷款前要组织贷款人学习操作规程，同时对小组长、中心主任进行岗位培训。

5.贷款程序是：

（1）贷款人提出书面申请，小组其他成员联保签名。（2）小组长填报资金需求统计表，中心主任召集各小组长初审，签署意见后，报社区发展委员会审查，由社区发展委员会提交中心大会讨论，大会同意后，贷款基金管理组即可与贷款人签订贷款合同。

贷款金额：第一轮每户最高1000元，最低100元，一次性放款，期限一年。先还完贷款的小组在下一轮贷款中可享受优先放贷，并逐轮提高贷款额度，比如1200元、1500元等，最高限额到3000元，但两轮贷款之间的时间差不能少于6个月。

风险基金：农户贷款需缴纳风险基金，是贷款额的5%（3%为小组风险基金，2%为中心风险基金），获得贷款时需预先一次交清。农户还清贷款时，CDF将风险基金返还给农户。

贷款时间：一般是每月的11～15日。严禁用他人名义贷款，一经发现，立即取消二者的贷款资格，并收回贷款。

利息：按贷款本金的年6%～7%计收。

贷款用途：用于贫困户自己选择的种植业、养殖业、商业、手工业及其它家庭副业等生产经营项目。

6.还款程序是：还款时间和贷款时间相同，由基金管理小组在例会时向农户收取。全年分12次还清本金，贷款本金每次归还数额可根据农户收入淡旺季确定，月月还款，最后一次还清全部本金。提前还清本金者，按提前时间返还利息。

7.滞纳金：第一次拖欠还款交滞纳金1元，第二次交2元，每增加一次拖欠，增加1元滞纳金，依此类推。贷款户拖欠还款所交滞纳金列入社区积累。

8.利息及滞纳金的分配：20%用于成本开支，比如购置办公用品、人员补助等；30%用于社区公益事业积累，比如修路架桥，意外灾害救助、资助高中以上学生入学学费等；30%用于CDF积累；20%用于应付各种风险，无风险时滚入基金。

9.监管：CDF的资金、账务和运营以社区自我管理为主，社区监督小组和社员对项目全过程进行监督；“项目办”负责社区管理人员和监督人员的培训，协助社区管理账务。

三、取得的效果

在象图CDF的建立和发展过程中，“项目办”以农为本，尊重农民意愿，由农民自己制定CDF的运营规则。农民掌握CDF资金和信贷的控制权，视CDF为自己的组织，对社区内的各种信息最知情，并自觉地维护CDF，为CDF的正常运营提供了良好的制度保证和群众基础。从2005年1月，“项目办”在江头和沽泥盆2个行政村13个自然村共投入社区发展基金37.2万元，截至2007年4月，CDF已累计发放贷款83.22万元，457户次，利息结余54840.60元，取得了较好的经济和社会效益。

1.有了CDF，农民不出村就能得到贷款，很方便，也降低了贷款成本。CDF账目公开，利率是在征求大家意见后确定的，比较合理，还款压力不大，满足了农户部分生产和生活方面的资金需求，维持了农户的简单再生产，为农民带来了更多的发展机会，提升了农户的发展能力。例如，江头村大满山红CDF的贷款主要服务社员购买母牛、母马，养殖大牲畜（大牲畜主要是指牛和马。白族有语言，但没有文字，在白族语中大牲畜的发音是“zaihui”，就是钱财的意思。），促进了该社区畜牧业的发展。CDF刚进入大满山红时，该社区只有80多头（匹）大牲畜，而现在已有230多头（匹），增加了社员的家庭收入。其效果可以从“项目办”对贷款农户的随机抽样调查中显示出来（见表1）。

2.CDF运营所得利息形成了社区公共积累，不仅扩大了CDF的放款规模，还可以支持社区作一些公益事业，比如公路维护、学校维修等。象图CDF起步较晚，在这方面发挥的作用还有限。禄劝的CDF起步较早，利息积累较多，有的CDF将利息积累用于救济困难家庭，帮助社员办好红白喜事，购买风箱、水管绞丝机等工具；有的CDF每月给老人发放10元的生活费；有的CDF在组织公益活动时（比如修路），买糖给女人吃，买酒给男人喝，等等。总之，有钱好办事，随着CDF积累的增加，CDF将在社区公共事务中发挥着越来越大的作用。

3.CDF的服务对象主要是贫困户，为贫困户提供了发展机会，缩小了贫富差距，维护了村寨稳定。一位老支书告诉我：“农户能得到贷款，就有了发展的机会，可以把心思更多地用在种植、养殖和作小买卖上，村里小偷小摸的事比原来少多了。”CDF对没有畜牧养殖经验的农户（特别是贫困户）发放畜牧贷款时，不是将钱放给农户就了事，而是由CDF请一些具有买卖和养殖牲畜经验的农民与贷款人到市场购买牲畜，并指导贷款人饲养，从而降低了贷款户的饲养和还款风险。CDF以妇女为主要服务对象，提高了妇女的地位，她们参加CDF组织的会议时积极发言，热烈讨论，有的还组织跳舞，不再参加封建迷信活动，丰富了社区的文化生活。CDF每个月组织农民开一次中心会议，既有贷款又有还款，农户间相互交流，互相帮助，共同解决困难和问题，有利于减少邻里纠纷，促进社区和谐。

表2江头社区基金积累表?

表6象图CDF运作中贫困户获得贷款情况表

4.CDF不仅为农民提供了一个信息交流的平台，向农民普及金融知识，探讨致富门路，了解大山外面的社会，还培养了农民的制度意识，提升了农民自我发展、自我管理的能力。CDF小组会议和中心会议把农民组织起来，不仅商讨贷款、收款等资金事宜，还商讨社区“大事”，自己动手解决，不再过分依赖政府。象图乡政府为沽泥盆村的白石登社区修了一条村级路，当时基本没有征求村民的意见。在成立CDF之前，只要这条路出问题，哪怕是很小的问题，比如下雨路上有积水，村民就去乡政府要求解决问题。乡政府组织村民维护公路，能有50%的村民参加就不错了。成立CDF后，村民就在CDF会议上商讨了公路维护制度，其中有一条规定：在公路维护中，如果社员不出工，缺工一次就从CDF风险基金中扣20元。从此，只要白石登的道路堵塞了，村民100%地参加道路的疏通和维护工作，不再等政府来解决问题了。象图乡政府也从这些事吸取教训，转变工作作风，在开展工作之前，主动征求CDF的意见，争取村民的支持。象图乡李乡长告诉我：“现在乡里的工作比原来好开展多了。这首先得益于党的惠农政策，农民得到了实惠，增强了政府的威望和号召力。另外，成立CDF后，村里的很多问题村民都自己解决了，减少了政府的工作量。”

5.CDF是一种加强社区组织建设的手段，不是单纯的小额信贷。CDF的核心是加强农民的能力建设，基础是农民的广泛参与。象图的农民通过参加CDF，得到了锻炼，增强了自信和干劲，树立了崭新的精神风貌。调研中，一位CDF小组长对我说：“CDF这么难的事情我们都能作好，这说明我们农民并不差。只要给我们创造条件，不管遇到什么问题，我们都能应对。”从这位小组长不多的话语中流露出来的自信和象图农民在艰苦环境中自强不息的创业精神，让人们看到了在偏远落后地区建设社会主义新农村的希望。自信、自强、吃苦耐劳的农民才是新农村建设的“脊梁”。

四、改进建议

（一）CDF可对内吸收存款并实现更大范围的联合

象图等地的CDF只发放贷款，不能吸收存款，就像是“瘸腿前行”，影响了其资金融通和信贷功能的发挥。因为资金流动的过程也就是财富分配的过程，资金从CDF流动农民的手中后，农民会将这部分信贷资金和自有资金迅速地转换为牲畜、种子、农药、化肥和汽车等实物，这样能增加社区总的财富量，但短期内却不一定能增加该社区总的流动资金量，因为这些实物再转换为资金需要一个过程，是“惊险的一跳”。而农民如果将CDF的信贷资金用于医疗或子女上学，资金回流的速度会更慢。CDF只要有资金，很快就能贷出去，CDF出纳的手中时常只有几百元甚至几十元的现金，不能满足本社区农户的应急之用。

随着生产发展和生产规模的扩大，农户对提高贷款额度的要求越来越高，从开始的最高1000元提高到现在的3000元，甚至5000元，而象图CDF本金只是靠利息积累增加了14.7%，越来越不能满足农户的资金需求。为解决CDF流动性不足的问题，CDF规定提前扣留利息和风险基金，并要求月月还款，农户很难做到，并认为这是CDF的主要缺点之一，孰不知这是CDF的无奈之举。

其实，CDF可以考虑在社员内部吸收存款，存款利率可参考人民币存款基准利率，由社员讨论决定。这样不仅可以满足农户资金安全的需求（象图农民的钱大多放在家里，怕偷、怕火、怕丢失。），还可以将农户闲散、小额的资金汇集起来形成更大的资金，满足更多农户的贷款需求。从金融安全的角度看，只要CDF不对外设柜台，只在社员内部相互融资，不会引发金融危机。

另外，象图乡只有江头和沽泥盆两个行政村设立了CDF，周边的几个村还没有CDF，周边的村民也希望能参与CDF。这其实是对CDF的先行者提出了一个很现实的问题，那就是如何实现CDF更大范围的联合，扩大CDF的服务范围，也值得“项目办”认真思考。

（二）财政提供CDF的原始本金，扩大CDF覆盖面

改善偏远落后地区的农村金融服务需要从当地实际出发，探索适合本地的信贷模式，不可能千篇一律，CDF是其中的一种形式。CDF可能不是最理想的，却是一种有效的形式，让农民得到了实实在在的好处，受到了农民欢迎。像这种有利于农民的好事，不能完全依靠实力有限的社会慈善机构来推动，否则，那将是一个十分缓慢的过程。建议政府在发展CDF过程中发挥主要的推动作用，CDF的原始本金可以通过货币发行的方式(或财政扶贫注资形式)，由政府扶贫部门向农村无偿提供，同时吸收社会各界力量广泛参与。只要这些资金流向最需要资金的生产部门，并服务于生产和建设，就能创造财富。这样做也可以让偏远落后地区的农民感受党和政府的关怀。总之，制度扶贫的效果将远胜于物资扶贫、现金扶贫和单纯的小额信贷。

启动CDF需要开展入户调查，组织农民学习、讨论和认识CDF，需要对社员（尤其是理财小组）进行制度建设、财务财经纪律、记账做账、利息计算、现金保管、信息公布、贷款发放与回收、监督等多方面的培训，工作量较大，所以建议由共青团、妇联等成立“CDF青年志愿者”深入偏远落后地区的农村，帮助当地的农民建立CDF或类似的金融组织，同时让当代青年了解国情，在艰苦的环境中得到锻炼。