当前监狱基层民警

　公正执法问题分析及对策

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　公正执法是党和国家对所有执法机关的基本要求，也是人民群众对执法者的殷切期盼。监狱是国家刑罚执行机关，能否做到公正执法，不仅关系到党和国家监狱政策的落实，还关系到监狱执法的社会形象。勿庸讳言，当前受多方面因素的影响，监狱基层民警执法，在一定程度上和一定范围内，还存在着执法不公行为。缘此，笔者就此问题进行探讨，分析解决问题的对策与方法，为监狱工作的科学发展建言献策。

　 一、当前监狱基层执法不公问题的表现形式

　整体来看，监狱经过数十年的执法建设，基层民警严格执法、文明执法、公正执法、廉洁执法的主流是值得充分肯定的。但是还必须注意，基层少数民警在执法过程中仍然存在一些执法不公正的行为和现象，分析归纳，主要表现在三方面：

　 (一)自由裁量权滥用，造成执法不公。监狱规定民警在管理考核罪犯时有一定的自由裁量权，如在罪犯计分考核方面，罪犯哪些行为可以奖分，哪些行为需要扣分，奖多少扣多少，当班民警和主管民警都可以依据规定范围内自由裁量。在实际操作中，由于民警主观好恶或工作不负责

　，就可能出现如下表现：一是该奖的不奖，即罪犯有奖分的行为和表现，当班民警不及时为罪犯奖分，或找借口把应该奖的分扣下来；二是该罚的不罚。对罪犯违纪或劳动欠任务等行为，视而不见，或主观原谅，放之任之，造成该扣的分没扣；三是奖扣分裁量幅度不一。对罪犯相同的、可以奖扣分的行为和表现，民警针对不同的罪犯或在不同的时间，作出了奖扣分标准不一致的行为。如对做同样公益事的两名罪犯，民警可能找理由，为一名罪犯奖2分，另一名罪犯奖1分；再如两名罪犯前后都出现骂人违纪行为，民警可能作出对一名罪犯扣3分，另一名罪犯扣5分的处理决定。民警的这些裁量决定虽然都没有违反文件规定，但却造成了事实上的执法不公。

　 （二）不依规依章办事，导致执法不公。按照规定，对罪犯的各类奖惩和劳动工种安排，必须公开条件，严格程序，依规办理。但是少数分监区主管民警，由于工作不负责或存在“特殊考虑”，经常出现不按照既有的严格程序办事的现象。如对分监区的奖励指标和罪犯的考核分数不及时公布公开，评奖时以“促进稳定”为理由，通过“集体决定”搞“主观调节”，形成考核不公；又如，在事务犯的选拔任用上，少数分监区怕控制不了局面，存在不公开事务犯挑选条件，由分监区领导班子讨论直接决定的行为，破坏了执法的公正性。

　（三）照顾关系执法偏向，形成执法不公。当前，受社会风气影响，各种关系相互交织、相互影响，不容回避。一方面，就监狱自身来讲，为搞好和相关权力部门(地方政府、电力、财税、工商等等)的和谐关系，存在需要照顾一些权力单位打招呼的“关系犯”；同时，民警个人在社会大环境下，也存在亲情、友情、人情关系，这也必然产生一些需要照顾的“关系犯”。“关系犯”的存在，使这些罪犯在劳动工种的选择上可能存在一定的优先权；在评奖的等次、减刑呈报的幅度等方面也可能出现一些“照顾行为”，因此导致事实上的执法不公。

　 二、民警执法不公行为的影响与危害

　 监狱民警执法行为公正不公正，罪犯时时刻刻直接感受，人民群众普遍密切关注。执法不公，必然产生深远的影响和危害。其一，影响罪犯的思想认识，形成思想误导。在惩罚与改造罪犯的过程中，监狱反复对罪犯强调，法律是公正的，监狱执法是公平的，当罪犯实际体验到一点民警执法不公时，就可能颠覆他们对监狱教育的认识，进而产生托找关系寻求照顾的思想，企图走改造“捷径”。其二，影响罪犯改造态度，增加监狱不稳定因素。在基层，倘若民警经常出现执法不公正行为，就有可能引发罪犯系列违纪行为，如出现恶意顶撞民警、扯皮拉筋、抗改抗劳、哄监闹事等行为，严重影响监管稳定，危害监狱安全。其三，增加罪犯改造压力，影响教育改造质量。

　民警执法不公正，势必使部分罪犯感到悲观失望，轻则丧失改造信心，重则抗拒改造，直接影响监狱教育改造罪犯的质量和效果。其四，破坏法律威严，损坏监狱执法形象。民警不公正执法，必然影响罪犯及其亲属对法律公平正义性的认识，影响人们对监狱严格、公正、文明执法的肯定，导致他们对监狱执法整体不信赖，滋生不良的社会影响。

　三、影响民警公正执法的原因剖析

　 监狱民警执法不公现象产生的原因很多，分析和归集起来，主要有以下几个方面：

　（一）法规制度存在空档。监狱改造罪犯几十年的执法实践，基本形成了较为完备的执法的依据，既有国家统一实施的《监狱法》，也有各省监狱管理部门制定的相关规章，还有各监狱自行制定的制度等等。但是，这些法律法规看似比较健全，实则存在执法空档，有的随意执法的空间还较大。比较突出的，如一直实施的《罪犯计分考核细则》，对罪犯的改造行为的奖罚，大多规定有最高限和最低限，民警只要在这个范围对罪犯进行奖扣分裁量，就不算违规违纪；但是，如果民警滥用这项权力，凭主观好恶随意裁决罪犯奖扣分，就必然造成事实上的执法不公正。

　 （二）社会风气腐蚀影响。在市场经济的大环境下，投机主义、拜金主义、享乐主义、钱权交易等社会不良风气应运而生。

　监狱虽有高墙电网，但是终不能与世隔绝。监狱民警作为管理和奖惩罪犯实权者，在与社会各方面接触中，必然会成为一些别有企图罪犯亲属的“公关对象”，他们为了达到个人的目的，极尽腐蚀拉拢之能事，一旦民警经受不住考验，就可能执法违规；同时，监狱民警作为社会人，也必然存在亲情友情人情关系，稍有不慎，就可能丧失执法原则，直接为“关系人”谋利益，开“绿灯”，难以做到公正执法。

　 （三）队伍素质参差不齐。“人上一百，形形色色”。监狱民警虽然是一个有机的整体，但每个民警的素质却存在差异。客观来讲，责任心强、工作标准高、纪律自我约束力强的民警，在执法中会自觉依法办事，严格公正执法，他们是监狱公正执法的主流和形象维护的保证。相反，倘若民警责任心差、工作标准低、纪律自我约束力欠缺，他们就可能在工作中凭经验和感觉办事，可能在执法中不顾执法要求，随意行使自由裁量权；有的甚至可能为了照顾“关系犯”，弄虚作假，徇私枉法，违法犯罪。

　 （四）日常监管存在缺位。民警不能公正执法，往往与监狱的管理监督不力相关联。主要表现为:一是监狱职能监管部门，对基层民警管理行为、考核权力、奖惩权力没严格进行有效监管，导致出现不公布罪犯奖扣分、不公开事务犯选用条件等种种问题。二是对执法程序的监督不够，特别是对罪犯奖惩等重要执法环节，没有形成

　专管部门定期检查监督的机制，更没有建立跟踪监督的机制，从而出现少数民警执法不依照程序操作的行为。

　 四、强化基层民警公正执法的对策和建议

　 在当前党和国家执法标准越来越严，人民群众执法期盼越来越高的形势下，强化对基层民警公正执法的要求，既是对法律公平公正的捍卫，也是对监狱执法形象的维护，还是对民警执法安全的保护。笔者认为，要更好地推动基层民警公正执法，要在以下几个方面下功夫。

　 （一）以提高民警素质为根本，打造“三性”。民警素质的高低决定执法质量。为此，要确保基层民警公正执法，首先要从提高民警素质抓起。监狱各级组织要以“抓教育，强素质；讲原则，保公正”作为执法教育的主导思想，以开展各项活动作为执法教育的实施载体，全力打造民警“三性”。一是依法依规办事的原则性。要通过经常开展社会主义法治理念教育，大力宣传依法依规办事的意义和作用，使民警牢固树立依法依规办事的执法理念，做到深入学习执法工作规章，熟练掌握执法工作要求，严格遵循执法程序，执法办事始终保持不偏不倚。二是遵规守纪的坚定性。要通过经常开展法规法纪教育和执法纪律作风整顿，使民警牢记执法纪律要求，严守执法纪律规定，在工作中不踩纪律“红线”，不触违法“高压线”，坚定不移做到遵规守纪。三是清正廉洁的自觉性。要通过加强反腐倡廉建设，深入开展道德品质教育、违法违纪案例

　警示教育，引导民警深刻认识不公正执法、钱权交易、违法违纪的危害，算清个人经济帐、家庭幸福帐、自由成本帐，自觉抵制罪犯亲朋的腐蚀拉拢，正确把握人情往来尺度，永葆清正廉洁的执法本色。

　 （二）以强化管理机制为重点，构建“三制”。管理缺乏机制、管理不力，必然导致执法随意、执法偏向、执法违规和执法不公。为此，要在建立科学完备的执法管理机制上做文章，积极构建“三制”。一是建立和完善狱务公开责任机制。要制定基层民警狱务公开职责，明确狱务公开制度纪律，确保民警在管理考核罪犯上，特别是在罪犯每日奖扣分方面，严格做到当日考核，当日公布，当日核实，当日记载。二是建立和完善日常执法检查督导机制。要自上而下建立民警日常执法的督导检查网络，形成每日分监区有值班领导巡逻检查，监区有值班领导带队巡查，监狱有业务部门重点检查的执法管理工作机制，严格落实对民警执法的过程管理和现场控制，及时督促民警依法依规、准确严格执法。三是建立和完善民警执法过错责任追究机制。要出台民警执法过错责任追究文件，明确民警执法过错追究种类和处罚条款，切实增强民警执法责任意识，使民警在执法工作中自觉做到认真负责、严密细致，避免出现问题。

　 （三）以加强制度完善为途径，提倡“三定”。要解决因管理考核制度伸缩过大、执法空间过宽带来的执法随意、

　执法不公问题，必须在制度的细化完善规范上推行“三定”，确保执法操作的统一性和规范性。一是统一尺度定标准。即对罪犯奖惩考核制度中的一些有伸缩性的条款，如对罪犯做公益事、争吵违纪等奖惩条款，同一单位可通过民警大会讨论确定一个统一的奖罚标准，要求民警按照统一的标准严格执行，不允许灵活掌握，否则，视为违纪违规。二是细化条款定规范。对罪犯奖惩考核制度中一些执法空间较大的条款，要进一步细化规定，明确各种情形的奖扣分或奖罚标准，最大限度地减少民警自由裁量的空间。三是明确职责定权限。要严格明确值班民警、带班民警、管教民警、分监区领导的考核奖惩权限，使他们在规定的考核奖惩权限内依规办事、严格执法，防止奖惩越权、执法越位。

　 （四）以强化执法监督为手段，落实“三监”。加强执法监督是促进基层民警公正执法的有效手段，要坚定不移落实日常“三项监督”。一是落实职能监督。即要有效落实基层领导每日带队进行执法督察、监狱业务主管部门不定期开展执法抽查，邀请驻狱检察室定期对基层执法进行专项检查，及时发现和纠正基层民警执法中的不规范、不公正行为。二是落实罪犯监督。罪犯即是民警执法的受体，也是民警是否公正执法监督的主体。监狱要建立和落实罪犯考核奖惩申辩制度，允许罪犯对民警的考核奖惩及时提出申辩，同时，还要设立举报箱、监狱领导接待日制度，

　畅通罪犯反映执法问题和举报执法不公的渠道。这样，一方面可以有效保障罪犯的合法权益，让罪犯感受到监狱政策的公平公正；另一方面可以有力促进民警公正规范执法，及时纠正各种执法失误和执法违规。三是落实社会监督。监狱要定期邀请罪犯亲属对监狱和民警执法提建议和意见，邀请地方司法部门和社会帮教团体进监进行执法观摩和指导，让基层民警在社会力量的监督下，自觉严格公正执法。

　 （五）以强化舆论宣传为辅助，消除“三扰”。从执法违纪案件来看，权、钱、情已成为民警不公正执法的“三大干扰”，也是导致民警腐化堕落的致命“毒素”。要消除“三大干扰”，必须强化舆论宣传，为基层民警执法创造良好的执法环境。监狱要以接见室、接待室为窗口，以新闻媒体为阵地，主动宣传监狱的工作纪律和要求，深入剖析民警违法违纪的案例，反复强调社会“干扰”的危害，努力赢得社会各界的理解和支持，使相关的权力部门免开“照顾”的金口，使罪犯的亲属主动放弃“腐蚀”的念头，使民警的亲朋好友自觉成为“监督”的帮手。如果这样，那么监狱民警的公正执法将会赢得更多的社会赞誉。

　 （作者系襄北监狱党委委员、纪委书记）