摘要：1994年的分税制改革后，我国中央与地方税权的划分得到了初步规范，但税权的划分仍然存在着诸多不规范、不科学、不稳定的因素。我国地方税发展的严重滞后就是税权划分不合理的一个集中体现。建立规范、科学、稳定的税权划分模式，对于促进地方税发展、完善分税制、促进地方经济发展都具有十分重要的意义。

关键词：税权；分税制；地方税

税权(TaxationPower)，是指国家的税收管辖权，即国家在税收领域所拥有和行使的权力，主要由税收立法权、税收政策制定权和税收征管权所构成。税权的划分是分税制财政体制的核心内容，也是作为税权划分结果的地方税存在和发展的基石。税权划分包括纵向划分与横向划分两个方面。税权的纵向划分是指在不同级次的同类国家机关之间，即中央政府与地方政府之间及地方各级政府之间在税权方面的划分与配置。税权的横向划分是指在相同级次的不同国家机关之间的税权划分与配置。税权在各级政府间的配置，形成了具有一定程度集权和分权特征的政府间税收安排。本文所要研究的是税权的纵向划分与地方税发展的关系问题。

一、我国税权划分的现状

迄今为止，我国中央与地方之间、各级地方政府之间的税权划分尚未建立规范、科学、稳定的机制。

（一）我国税权划分缺乏一个稳定的规则，税权划分模式不稳定

在法治化水平较高的国家，税权的划分一般通过宪法予以明确规定，或至少由最高立法机构通过的基本法律予以规范。我国中央与地方税权的划分不是通过立法形式确定的,而是由国务院颁布行政法规加以规定，使税权划分没有一个稳定的规则。严格说来，我国中央与地方税权划分实际是一个中央与地方博弈的过程。在这个博弈过程中，博弈双方都会利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益的最大化，最终陷入对博弈双方都不利的纳什均衡[①]。由于中央与地方税权的划分缺乏稳定的规则，使中央有可能单方面改变“游戏规则”，地方政府也存在着越权的极大可能性。

（二）中央集权过多,地方越权现象严重

实行分税制财政体制，不仅要求中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分各自的税权。但从现实情况看，在分税制新体制下，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破，由此引致的直接后果就是各地越权的现象一直不断。在地方缺乏必要税权和地方财政收支矛盾日益突出的情况下,地方滥用收费权,或越权减免税的现象非常严重。

（三）我国政府级次过多，税权难以划分清楚

与市场经济成熟国家相比，像我国这样实行五级政府级次的国家在世界上是少有的。改革开放以来，我国在行政体制和政府机构改革方而努力甚多，但成效不佳，尤其是减少政府级次的改革至今尚未触及。一般地说，政府行政级次少，上下级政府之间的税权就比较容易划分，而一旦政府行政级次过多，上下级政府之间税权的划分就非常困难。1994年我国进行的以分税制为基础的分级财政体制改革，方向是正确的，但改革不彻底，仅仅初步理顺了中央与省级政府之间的财政分配关系，但省以下各级政府之间的分税制体制尚未建立，仍然实行双轨或多轨运行的体制模式，远未达到改革的目标。

（四）政府间事权、财权、税权相脱节

1994年，我国实行分税制的目的是在明确划分中央和地方责权、利的基础上，充分调动中央和地方两个积极性，实现事权、财权、税权的有机统一。但在分税制改革以后的实践中，一方面事权从“中央—省—市—县—乡”向下倾斜，另一方面税权从“乡—县—市—省—中央”向上层层集中。这样，在财权与事权极不对称、地方政府入不敷出、规范的财政转移支付制度尚未建立、地方税权缺位的情况下，地方政府往往借助于收费来筹集资金。收费的膨胀不仅扰乱了国民收入的正常分配秩序，而且严重损害了党和政府的形象。

二、现行税权划分模式下我国地方税体系的诟病

我国1994年实行的分税制，虽使地方税收体系初具雏型，但从严格意义上来说不是规范、科学、彻底的分税制。由于1994年的分税制改革是在有限的时间和诸多不利条件的制约下进行的，在保护地方既得利益的前提下，实行渐进的体制转换和增量调整，过渡色彩比较浓重，因此难免存在种种不尽如人意的地方，特别是作为分税制改革的重要组成部分的地方税体系仍存在许多缺陷，其诟病主要表现在：

（一）地方财权、事权、税权不统一，地方税管理权限过于集中

实行分税制的目的是在明确划分中央和地方责权、利的基础上，充分调动中央和地方两个积极性，实现事权、财权、税权的有机统一。但在实践中，几乎所有地方税收的法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等均由中央掌握和颁布，地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办活和补充措施的权限。这种以中央高度集中为特征的地方税管理体制，使地方政府失去了通过开辟新的地方税源组织财政收入的规范理财方式，地方在中央财政困难、对地方转移支付资金有限的情况下，往往求助于各种基金、收费、摊派等不规范的筹资方式，扰乱了正常的分配秩序，造成不良的影响。同时，地方税管理权限的高度集中也不利于地方政府根据本地区经济发展的具体情况和特点来实施积极灵活的中观调控。

（二）地方税收入规模较小，缺乏主体税种

1994年分税制改革虽然将税种划分为中央税、地方税和共享税，但在实践中，中央政府为了增加收入，对地方税制中发展较好、便于征管、税源较广的税种、税目作了调整，不断增加了中央共享的比例，使得一些地方税有名无实。在现行税制中，完全属于地方固定收入的税种只有10个[②]，分别为城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、筵席税、牧业税；具有共享性质的税种有7个，分别为增值税、营业税、企业所得税、个人所得税（利息所得税为中央税）、资源税、城市维护建设税、印花税（证券交易印花税中央占94%）。在现行地方税收体系中尚无涉及面广、调节力度强、征管简化、收入规模较大且起主导作用的税种，真正属于地方税的税种大部分收入规模小、税源分散、征收难度大。共享税中中央分享比例较多，地方收入有限。可以说，目前地方税的收入难以满足地方财政支出的需要，这不仅影响了地方政府职能的发挥，也严重削弱了地方政府自主调控经济的能力。

（三）现行地方税制内外有别，改革滞后

现行地方税的税种、税率、税额大多还停留在20世纪80年代以前的水平，且实行内外资两套税制，即内资企业适用企业所得税、车船使用税、房产税和城镇土地使用税；外商投资企业和外国企业则适用外商投资企业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税。内外资企业适用税种不同，税收优惠不同，税负不同，不利于创造一个公平税负、平等竞争的投资环境和税收环境，不利于我国税制与国际税制接轨。另外，我国现行地方税制结构也不健全，物业税、社会保障税、遗产税还未开征，不但使潜在的税收收入白白流失，而且使使地方税筹资和调节职能受到限制。