候绪杰

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

（一）研究背景

回顾改革开放以来的八次政府机构改革，以“精兵简政”为目标的编制管理改革一直是历次改革的重要部分，也是推动政府职能转变、提高行政效率的支点和抓手。1982—1998年的四次改革都对精简人员数量作出明确规定，其中1998年出台了“定机构、定职能、定人员”的“三定”原则。此后的四次改革没有明确规定精简数量，但始终坚持编制“三定”约束。从正式编制看，近年中国政府人员规模基本稳定，公务员占人口的比重始终维持在1%左右。然而，在政府实际运行中，通过借调和雇佣等方式进行编外用人的现象普遍存在。编外用人存在一定的隐蔽性，各地的差别很大，但普遍的认识是，当前中国政府的编外人员规模庞大且处于不断膨胀之中，已经逐渐成为财政的沉重负担。

每五年进行一次政府机构和编制改革，已经成为中国近些年行政体制改革的大致频率，这样频繁的改革说明政府的人员安排始终存在难以解决的问题。在当前全面深化改革的背景下，构建一个结构合理、职能匹配、总量适度的政府人员规模，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。因此，实务界亟须相关理论予以回应。本文将在系统地总结既有文献的基础上，对政府人员规模的相关概念、重点议题、争论焦点、研究路径等一系列问题进行仔细梳理，并对这一领域的研究方向进行展望，以期为学界的进一步研究提供有益参考。

（二）概念厘定

政府人员规模来源于政府规模这一概念。政府规模一般指“以职能和权力配置为基础，按一定组织原则建构的政府各具体组成部分的总和”。目前以政府规模为题展开的研究主要包括政府的人员规模、财政支出规模、组织机构规模三个方面。在人员规模方面，学界目前有“政府官员规模”“公务员规模”“政府公务人员规模”“财政供养规模”等多种提法。这一方面是由于研究目的不同导致选取的研究对象或统计口径的宽窄不同；
另一方面是由于该领域缺少获得一致认可的规范概念体系。因此，有必要梳理和厘清这一领域的相关概念。

按照涵盖人员数量递增的顺序划分，首先是公务员。根据《公务员法》，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。其次是公务员+参公人员。相比于公务员，这一群体增加了群众团体、社会团体以及基层自治组织中的参照公务员管理的人员。《中国统计年鉴》中也将其称为公共管理与社会组织城镇就业人口。相关研究多以“政府官员规模”“公务员规模”等为题。再次是财政供养人员。相关研究多以“财政供养规模”“财政供养人口”等为题。这一群体是在公务员+参公人员的基础上，增加了事业单位人员和这两类组织中的离退休人员。

上述概念关注的都是拥有行政或事业编制的正式人员，是容易被观察和测量的政府显性规模。此外，政府还存在庞大的隐性规模，即供职于行政或事业单位的、由财政负担开支的、不具备编制的工作人员。有的研究称为“临时工”“临聘人员”“影子雇员”“编外人员”“非正式官僚”等。之所以称之为隐性规模，一方面是由于它数量庞大，堪比显性规模；
另一方面是由于它具有一定的隐蔽性，各地在经济发展水平、政府职能范围、政府财力水平、治理传统等方面存在差异，造成编外人员数量、结构及承担的职能都大不相同，很难进行准确的测量。

政府人员规模应当由显性规模与隐性规模两个部分共同组成，区分的标志为是否具有行政或事业编制。之所以将编外人员纳入政府人员规模，主要是因为：第一，编外人员与编内人员的开支都由财政负担；
第二，编外人员与编内人员均履行政府职能，成绩与责任均由政府承担；
第三，编外人员与编内人员处于同一治理场域，二者工作的目标、内容等存在很大的相似性。以是否具有编制为界线对政府人员规模进行二分，可以清晰地描述政府人员规模的类型化特征，也有利于明确这一领域的研究取向。

目前仅有的以“政府人员规模”为题的研究，实际的研究对象是公务员+参公人员。“政府人员规模”中的人员一词不具有官员、干部等词所隐含的身份特征，相对中性；
相比公务员、公务人员等词，“政府人员”的涵盖范围更宽，可以将编外人员纳入；
“财政供养人员”广义上讲应当包括编外人员，但这一概念已常用作指代编制内人员。因此，本文采用“政府人员规模”来指代所有具有行政编制和事业编制的人员以及由财政负担开支的编外人员。

（一）现实考察：显性规模的适度性判断

中国政府人员显性规模的适度性判断始终是学界争论的焦点。一种观点认为显性规模过大，必须大幅度精简。有学者从官民比的角度来论证。何博传认为中国官民比接近1∶37，超过日本2.8倍，说明中国存在“官冗”之患。周天勇认为实际由财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民比是1∶18。薄利贵纵向对比了历史上的官民比，汉代是1∶7948，唐代是1∶3927，明代是1∶2299，清代是1∶911，20世纪50年代末是1∶600，70年代末是1∶50，1996年是1∶30，说明中国政府人员不断膨胀。也有学者从行政成本的角度来论证。周文静提出中国行政管理费占财政总支出比例逐年上升，从1980年的5.43%到1996年升至13.11%，比重普遍高于其他国家。王安提出中国的行政管理费从改革开放到2004年增长了104倍，这是由政府人员规模扩大引起的。另一种观点认为显性规模偏小或基本适度。余天心和王石生提出中国的行政人员占总人口比重1980年为0.496%，至1996年为0.878%，这一比重高于印度、日本等国，低于美、德、法等国，比较来看是合理的。朱光磊和张东波通过官民比的国际比较得出结论，认为中国在政府官员规模方面的主要问题不是绝对规模过大，而是比例、结构不合理导致的“结构性过剩”和“运行性过剩”。李利平发现大部分国家公务员占总人口比例不低于1%，中国公务员的绝对规模和相对规模都处于合理的区间内，长期看还应适度扩张。樊鹏认为中国总体编制规模快速扩大是由极低的历史基数以及快速经济增长和社会发展带来的巨量公共服务和监管需求造成的，相比于美国，当前中国政府人员规模没有超过“适度合理”的边界。

在显性规模适度性判断方面分歧较大，主要是由于不同学者在基本概念的认知上存在偏差。就官民比来说，目前看到的数据有1∶18、1∶26、1∶83、1∶125、1∶198等多个版本。即便考量数据统计时间的差异，最高与最低的数据差距超过10倍，显然不合理。主要原因是统计口径宽窄不同，这涉及如何认识政府人员的范围。公务员、参公人员、财政供养人员是有明确范围的概念，而官员、干部等更多是民间惯常使用的身份概念，难以明确其所指范围。这些概念在不同的研究中混用，甚至以同一名称为研究对象的文献所指人员范围是不同的。此外，在英文文献中，这一研究领域相对应的概念有“政府雇员”（government employees）“公职人员”（civil employment or public employment）“公务员”（civil servants）等，学界缺乏获得一致认可的概念体系，所以在进行国际比较时选择不同的对比口径会影响到最终的结论。

从两种观点的演进看，总体呈现出的特点是重复性的研究多，创新少。既有的研究路径大致类似，区别仅在于选取的样本。规模偏大的判断出现于改革开放之初，在舆论界存在较大反响，但以议论为主，真正系统性、科学性的研究不多；
规模偏小或适度的判断在20世纪末才出现，但在近十年的研究中这一观点相对占据主流，特别是朱光磊等在2003年提出“政府官员并不是总量过剩而是结构性和运行性过剩”的观点，至今未有实质性突破。

（二）实证分析：显性规模的影响因素

在显性规模的影响因素研究方面，国内外学界都积累了一定的实证研究成果。为形成对话与讨论，下面也将选取部分具有代表性的英文研究成果进行简述。不同研究选择的影响因素不完全相同，具有代表性的有以下几个。

第一，经济发展水平。经验上，经济越发达的国家，面临的社会事务越复杂，需要有更多的人员从事管理；
可能性上，经济越发达的国家也有更强的财力来供养更多的政府人员。Wagner通过多个国家的公共支出资料实证分析了公共部门规模与经济发展水平之间的关系，Bird将其总结为Wagner法则：公共部门规模与人均收入之间呈正相关。此后，许多学者用不同的数据验证Wagner法则。有的学者证明了Wagner法则的适用性，张光通过对2006年中国各省的官民比数据进行实证研究，发现官民比与经济发展水平呈正相关。陈宇峰和钟辉勇通过1998—2007年30个省级行政区的面板数据分析验证了Wagner法则在中国的适用性。但也有学者得出相反的结论。吴木銮和林谧通过对1998—2006年中国各省的相关数据进行实证分析，发现人均GDP与政府规模在很多情况下呈负相关，经济越不发达的行政区域，政府规模反而越大。

第二，辖区人口数量。人口是国家构成的基本要素，也是政府管理的最主要对象。在此方面，既有文献很多是从规模经济的角度进行探讨。Noell以美国50个州的数据进行实证分析，发现政府雇员的规模会随着人口数量的增长而下降，出现了规模经济效应。Kasarda的研究结论相反，他通过对43个非农业国的跨国统计分析发现，人口规模较大的国家政府雇员的数量更多，出现了规模不经济效应。Nolan通过对70个国家的相关数据分析，发现人口规模与政府规模之间存在一个非单调的U型关系，在临界点前政府规模会随人口规模下降，之后则会随人口规模上升。国内研究方面，吴木銮和林谧通过1998—2006年各省的面板数据分析结果显示人口与政府规模呈显著负相关，即出现规模经济效应。孙涛和李瑛的结论恰好相反，在通过2001—2008年的面板数据对省际公务员官民比差异进行实证分析后，发现人口因素是对官民比影响最大的因素，解释力高达90%。张光的实证分析结果则显示人口因素对公务员规模的变动没有显著影响。

第三，财政分权。财政分权即将财政资源配置的权力不同程度下放给地方政府。较早探讨财政分权与财政供养人口规模问题的是Brennan和Buchannan提出的“利维坦假说”，即财政分权可以降低政府规模。其理论依据是假定地方政府追求税收最大化，在“用脚投票”机制下地方政府通过压低税率进行博弈，降低对经济的干预，进而遏制政府规模的过度扩张，他们也通过实证研究验证了这一点。Grossman以1946—1985年美国地方政府的支出数据为基础，发现财政分权是控制政府规模的有效方式。国内研究则大部分不支持“利维坦假说”。孙琳和潘春阳通过1998—2006年的省级面板数据进行实证分析，结果显示财政分权推动了地方政府规模扩大。孙群力的实证研究也否认了“利维坦假说”。

从上述三个方面学者验证的变量来看，不同学者之间的结论差异较大，互有矛盾之处。可能的原因有：第一，不同的学者对政府规模的衡量标准不一致，有的用政府支出占GDP的比重，有的则是用官民比；
第二，中外学者对相关概念的理解不同，以“利维坦假说”为例，英文文献中的Decentralization指的是政府收入权的下放，而中国的财政分权更多的是指财政责任的下放，地方政府缺乏正式税收的权力。国内学者在参考国外学者成熟研究的变量时，往往缺乏对上述问题的考虑，加之翻译问题，导致实证研究难以在规范层面实现统一与自洽，与国际对话能力不强。

此外，学者们还分析了其他影响因素，如政府支出规模、对外开放程度、公共服务需求、人均转移支付、就业结构、民族因素、失业率等。

（三）政策建议：显性规模的改进方向

虽然对显性规模究竟偏大还是偏小存在争论，但普遍认为当前的显性规模存在一定问题，需要不断进行调整以达到规模适度。如何描述规模适度？一是力所能及，即政府人员规模与国家经济发展和财政能力相适应；
二是满足需求，即确保政府人员的数量、种类、结构等基本满足社会需求；
三是人尽其能，即政府人员的素质和能力要保证工作绩效。为达到上述三项标准，目前对显性规模改进方向的探讨集中于以下几个方面。

第一，规模总量方面。历次机构改革始终未走出精简—膨胀—再精简的怪圈，抛开偏大还是偏小的争论，学界普遍认为对显性规模在总量上的控制是必要的。总量控制既可以控制行政成本，也可以防止政府职能的过度扩张。但这种总量控制不应当一味地追求“越少越好”。随着中国经济社会的发展，政府需要处理的事务数量和复杂性都在提升，因此必须维持一定规模的政府人员来应对复杂的社会公共事务。因此，有学者提出，公务员的理想规模是控制在总人口的1%左右。

第二，人员结构方面。首先，中央政府与地方政府之间存在人员结构失衡问题。2011年，中央公务员仅占全国公务员数量的6%，远远低于美（12.28%）、日（14.72%）、德（20.22%）等国。这种现象很大程度上是由职责同构的府际关系造成的，应当在理顺央地关系、合理划分职责的基础上适当增加中央公务员所占比例，在考虑横向地区差异的基础上做到公务员占人口比例在纵向政府层级间逐次降低。其次，政府人员内部结构失衡，领导多、副职多，办事人员少。中国政府内领导职位与办事人员职位的比例为1∶0.84，高于美国的1∶1.17和日本的1∶3.6。应当对机构进行精简，减少副职设置，提升办事人员比例。

第三，政府职能方面。沈荣华等分析了中国政府部门人员配置，发现中国政府存在部门间人员失衡，经济类部门人员偏多，管理、服务类部门人员偏少；
决策部门人员偏多，执法部门人员偏少。可见当前中国的政府人员配置存在过剩与不足的悖论，即一些领域编制冗余和一些领域员额不足同时存在，主要原因在于政府职能转变不到位。政府的组织机构、人员规模应与政府的职能相对应，政府承担多少职能，就要配备相应的人员规模。因此，要控制政府人员规模，就应当合理确定政府职能，以事定人。

（一）现状判断：隐性规模的基本情况

雇佣大量编外人员协助工作，已经广泛存在于政府日常运行中。这些编外人员与编内人员共同行使公共权力、解决公共问题、处理公共事务，同样由政府负担开支，却由于不具备编制这一“身份”差异，二者在薪酬水平、福利待遇、职业生涯等方面都存在较大差距。有学者将这种现象称之为“体制化漠视”。在既有研究的基础上总结编外人员与编内人员在各方面的不同，详见表1。

表1 中国政府编内人员与编外人员比较

隐性规模群体的整体特点是学历不高、专业技能不强，主要承担大量的一线执行岗位。这些岗位普遍具有临时性和可替代性，所以这一群体的人员流动快、队伍相对不稳定。由于招录数量、标准、程序不公开，很难从官方资料上了解其具体规模，一般都是通过实地调研进行估算。可以达成共识的有两点：第一，隐性规模十分庞大。吕芳估算全国仅街道层级所雇佣的编外人员就达到150万人左右。很多研究表明，基层政府使用的编外人员数量接近甚至超过编内人员数量。第二，隐性规模处于不断膨胀之中。赵子健在对北京市某街道雇佣编外人员的历时性考察中发现，自1984年至2006年的20多年间，这一层级的隐性规模膨胀了10倍左右。

（二）何以膨胀？隐性规模的发生逻辑

如此庞大的隐性规模究竟如何出现，又为何不断膨胀？这是学界关注的重点问题。主流的观点将其归因于超负荷的工作量与严格的编制约束之间的矛盾。一方面，各地方政府面临着超负荷的工作量。胡晓东发现基层承接上级政府交办的工作量不断增加以及工作绩效要求的不断提高，是编外人员扩张的最大动力。另一方面，当前严格的编制管理限制了编内人员的扩张。在编制的刚性约束下，近年来政府人员的显性规模增长十分缓慢。有实证研究表明政府的编制数量与辖区经济总产值、人口、面积等因素均不相关，说明当前的编制管理并未考虑当地的实际情况。正式编制配置与政府的职能、工作量不匹配，导致一些部门履职困难，因此不得不通过扩张隐性规模的方式完成工作。

另一种观点是隐性规模的存在为地方治理体系增添了灵活性。由于治理规模庞大，中国国家治理始终面临着一统体制和有效治理的深刻矛盾，反映为中央统辖权和地方治理权之间的紧张和不兼容。隐性规模的存在恰好满足了地方政府为了达成有效治理所需的灵活性和适应能力。编外人员大多是对当地社会环境比较熟悉的本地人，工作时可以采取更有针对性、可行性的处理方式，为复杂的基层治理提供了策略空间，更有利于基层政府应对治理难题。

也有学者以“结构—运行”为分析框架，从组织的结构—功能以及组织间互动的角度来解释这一问题。叶静提出“地方软财政支出”的概念，认为地方政府存在着不受财政部门和人大立法机构控制、主要受经费使用部门和地方主要负责人影响的财政支出行为，这种地方软财政支出模式是编外人员得以扩张的重要原因。吕芳认为地方政府为应对考核机制，不惜动用人海战术对社会进行管理与控制，而政府扩张规模引起的责权利不对称进一步助长了编外人员的膨胀。

还有学者将隐性规模的发生与膨胀视为中国历史上“官吏分途”的延续。中国古代官僚体系始终保持了一个相对较小的正式规模，为了实现对庞大帝国的有效统治，胥吏被广泛用来处理具体事务和一些技术性工作，并在录用、流动和管理等方面与正式官僚遵循完全不同的制度安排。“官吏分途”自魏晋南北朝一直延续至明清，这种以身份为区分的二元化官僚体制成为传统中国国家治理的重要特征。当前的编外人员与历史上的胥吏群体存在内在一致性：地位不明、素质偏低、激励不足、晋升无望、管理混乱等。刘建军和马彦银提出“官吏分途”在当今中国地方治理中演化为拥有行政编制的官僚群体、拥有事业编制的派生群体和无正式编制的雇佣群体三分结构，这种三分结构所形成的身份差异和职能分等与“官吏分途”异曲同工。

大量雇佣编外人员这种行为在政府运行中不断重复再现，背后必然有稳定的制度逻辑，前三种观点都可以被解释为制度设计与现实政治之间的张力。后一种观点则是遵循历史制度主义的研究路径，分析传统因素如何在新形式的包裹下存续千年，显示出强大的路径依赖效应。这些观点互为补充，增进了对隐性规模发生与膨胀原因的理解，但依然存在一些尚待解决的问题。比如前三种观点难以解释在制度设计相同的条件下，不同地区之间、同一地区不同部门之间的隐性规模为何会有总量和结构上的差异；
后一种观点则更多侧重于展示历史与现实之间的相似之处，并未能阐明这种延续的发生机理。此外，扩张隐性规模实际上是引入市场、社会的力量协助政府治理，其背后必然隐藏着政府与市场、政府与社会之间关系的新变化，目前学界在这方面的研究尚显不足。

（三）如何治理？隐性规模的问题与改进

对于隐性规模的存在与膨胀，既有研究多从以下几个方面指出其存在的问题。

第一，隐性规模的管理存在问题。各用人单位根据自身情况自行管理，致使编外人员管理始终缺乏合法性和正规性，普遍存在以下问题：缺乏总量控制，人员规模膨胀过快；
结构不合理，不同部门间岗位配置不平衡；
管理主体不明确，管理权限划分不清；
聘用程序不规范，用工方式随意化；
培训开发不足，人员能力与工作岗位不匹配；
考核标准不规范，晋升通道缺乏；
薪酬福利体系不完善，待遇偏低等。

第二，隐性规模的不断膨胀给财政带来了沉重的负担。敬乂嘉指出中国公共服务的生产和递送中20%～30%是由间接受政府雇佣的人员完成，平均1/4的财政报酬支出是支付给政府系统外的人员，该支出额相当于政府每年雇用了1100万以上的“全职影子雇员”，这一数量已经超过了公务员总量。此外，编外人员的经费部分来自部门收费、罚款等，迫于财政压力的基层政府很可能选择向社会伸出“掠夺之手”。

第三，隐性规模的广泛存在侵蚀着国家的合法性基础。编外人员很多处于面对群众的第一线，还有大量人员受聘于法院、公安、税务等执法部门，其权力来源的合法性受到质疑。一旦他们的工作出现问题，可能会引发舆论危机和政府公信力危机。郑崇明调研发现，不具备执法权的辅警常常在正式警察的庇护下直接行使执法权，甚至进行违纪违法活动，赚取灰色收入。一些编外人员的行为扭曲了公共部门的价值取向，政府则不得不为其过错和失误埋单。编外人员的大量使用“虽然降低了行政成本，但积累了政治风险，并逐渐转嫁到国家层面，侵蚀着国家的合法性基础”。

虽然当前政府人员隐性规模存在上述问题和风险，但在正式编制刚性约束难以突破的条件下，通过扩张隐性规模来缓解不断提升的公共服务需求与有限资源之间的矛盾，成为政府的必然选择。对于如何改进隐性规模，学界大多从以下几个方面提出建议。

第一，构建科学合理的正式编制制度。很多研究认为，要调整和规范隐性规模，应当首先构建一个总量适度、结构合理的显性规模。当前经济快速增长，社会异质化、多元化程度不断加深，对政府的管理和服务能力提出严峻挑战。而正式编制人员数量不足、结构安排不合理，造成政府不得不通过雇佣编外人员的方式来完成繁重的治理任务。因此，应当综合考虑各个地方的人口总量、辖区面积、经济水平等因素，构建科学合理的正式编制制度，并结合实际进行动态调整，为完善编外人员管理打好基础。

第二，建立规范隐性规模的相关管理制度。雇佣编外人员是为了利用其灵活、弹性、低成本、任务导向的劳务特点，协助政府完成治理任务，因此必须建立规范的管理制度。首先，应当完善制度供给，制定相关法律法规，界定编外人员的法律身份，明确编外人员和用工单位的相关权利、责任和义务。其次，应当规范内部管理，从招聘、录用、培训、激励、考核、退出等方面建立公开、公平、规范、合理的编外人员管理制度。最后，应适当提升编外人员待遇。编外人员往往比编内人员任务更重，薪酬却更低，处于“既患贫又患不安”的状态，这不利于编外人员的职业发展。应当在控制总量的基础上，适当提升其薪酬福利待遇。

第三，转变政府职能，优化政府职责体系。隐性规模的广泛存在说明当前政府职能转变不到位。吕芳发现当前中国基层政府中使用编外人员最多的是社会管理部门，其次是经济管理部门和综合行政部门，最少的是公共服务部门，说明当前政府的职能重心依然在社会管理上，没能实现“服务型政府”转型。因此，必须转变政府职能，合理划定政府的职能边界；
优化政府职责体系，建立权责清晰的纵向府际关系。

学界关于政府人员规模的研究已经持续了数十年，取得了丰富的研究成果。本文提出以是否具有正式编制将政府人员规模区分为显性规模与隐性规模，提供了另一个研究视角。不过，相关研究依然有较大的拓展空间，下面将在既有研究的基础上，尝试对政府人员规模问题的研究方向进行展望。

第一，在研究视角方面，可以将显性规模与隐性规模纳入一个总体性的视野进行分析。编外人员与编内人员在招录程序、激励机制、组织方式、等级地位、薪酬福利、职业生涯等多个方面存在很大不同，但这并不能影响两个群体间内在的一致性。它们都由财政负担开支、都承担政府职能、都处于同一个治理场域中，彼此之间的复杂勾连无法简单地因身份的区别而割裂开来。在具体研究中，如果不综合考虑二者的关系，很可能难以得出正确的结论。比如，如何看待隐性规模的存在，直接关系到对政府人员规模偏大还是偏小的判断。再如，在基层治理体系中，编外人员作为政府的延伸，是政府向社会制度化、行政化深入的关键力量，如果忽视对这一群体的研究，就难以解释当前基层治理所呈现的复杂性和多样性。目前学界可以看到的相关研究仅有吕芳的“同心圆”结构以及刘建军和马彦银的“群体三分”两个思路，且都止步于结构性描述。接下来可能的研究问题包括：怎样更科学、准确地描述政府人员规模的结构？如何解释这种结构的成因？结构中的不同群体互相之间存在什么关系？在具体的治理情境中，不同群体如何介入治理过程？对实际的治理效果有怎样的影响？等等。

第二，在研究内容方面，可以加强构建治理现代化背景下的政府人员规模研究。从全世界范围看，为了应对复杂多变的现代社会事务、缓解财政压力，在传统的科层制官僚体系之外吸收市场与社会力量共同参与治理以提高政府的治理能力，已经成为大势所趋。但具体以什么样的方式来实现，各个国家的做法不同。比如就扩张政府隐性规模来说，美国主要是以合同外包的形式来购买组织服务，中国则是以直接雇佣人员的方式购买个人服务。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标之一是推进国家治理体系和治理能力现代化，这意味着要转变政府在治理中的单一主体地位，调动一切积极力量参与社会建设。在治理现代化的大背景下，以什么样的方式来构建一个合理的政府人员规模，是一个值得探索的方向，可能的研究问题包括：显性规模和隐性规模在应对现代化带来的复杂治理问题时，各自的优势与问题何在？政府在与市场组织或社会组织合作时，应当选择什么样的制度安排，才能在节约财政开支的同时有效回应公民需求？在比较的视野下，中国与西方发达国家的政府人员规模安排有何差异？这些差异是如何影响到各自的治理能力和治理效果的？等等。

第三，在研究方法方面，可以进一步提升案例研究的质量。当前政府人员规模方面的案例研究容易陷于对案例的细节描述，总结和知识性提炼较少。当然，在对某一研究对象的认知并不全面时，更多细节的展示本身就具有价值。但一些研究对案例的挖掘不足，不能很好地突破单个案例而将其上升至知识层面的理论积累。后续的研究可以从以下两个方面进行突破：一是做案例的跨区域比较研究。当前相关的案例研究主要是单案例研究，比如仅关注某个大城市或某一特定群体，使得案例的代表性存疑。未来可以尝试不同城市之间、同一城市不同区域之间的案例比较研究，丰富案例研究的样本，增强研究结论的科学性和可信度。二是做案例的动态性追踪研究。比如可以对某一层级政府人员规模进行历时性追踪，观察显性规模和隐性规模总体结构的变化趋势和影响因素；
或者可以对某一政策的实施进行过程追踪，动态地展示显性规模和隐性规模如何实际介入治理过程，具体发挥了何种功能等。

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