卫心雨 宋立平

（河北大学，保定 071002）

高等继续教育是对具有一定教育基础的成年人实施的高等教育水平的教育，旨在满足成年人提高自身素质或适应职业要求的需要。它作为终身教育的重要组成部分，成为社会人员尤其是成年人获得技能、更新知识、自我实现的重要途径。而高等继续教育实践的发展往往离不开教育政策的规范引导。回望中国共产党发展高等继续教育的百年历程，我们可以发现，无论是战争时期还是和平年代，高等继续教育政策在国家建设、社会发展、人才培养等方面始终发挥着重要作用。高等继续教育工作的有序开展和迅速推广离不开政策的引导。随着我国高等继续教育办学类型的多样化发展，各种形式的学历教育和非学历教育的有序发展和合理转型问题成为国家当前关注的重点。因此，研究我国高等继续教育政策发展脉络，深入剖析其百年来演进的价值逻辑，对于有效把握我国高等继续教育政策发展方向，推进高等继续教育合理转型具有重要意义。

“政策作为一种社会现象，总是诞生于具体的社会经济环境中，公共政策是具体社会环境复杂运行的产物。”[1]回望我国高等继续教育发展的百年历程，可见，高等继续教育的发展始终与中国共产党领导下的政治、经济和文化发展状况紧密联系。随着时代背景和发展主题的转变，我国高等继续教育政策的发展呈现出螺旋上升的发展态势。本文以中国共产党百年发展中的重大历史事件为节点，将我国高等继续教育政策的演进划分为起步阶段、探索阶段、改革阶段和优化阶段等四个阶段。

（一）起步阶段（1921—1948年）：以干部教育为主

中国共产党成立初期，受当时内忧外患的国情影响，国家尚未出台有关高等继续教育的专门政策，而有关高等继续教育的规定主要蕴含在干部教育相关政策之中。1927年，随着大革命的失败和土地革命的兴起，中国共产党对领导干部的需求不断增加，推动了干部教育的发展，国家先后创办了一批干部学校，如红军大学、苏维埃大学、马克思共产主义大学等，为革命战争培养了大批军政干部人才。1937年7月，随着日本全面侵华战争的爆发，抗日战争对干部队伍的需求进一步扩大。1938年9月，在扩大的中共六届六中全会上，毛泽东作出《论新阶段》报告，提出要“创设并扩大增强各种干部学校，培养大批的抗日干部”[2]53。中国人民抗日军政大学、陕北公学、鲁迅艺术学院等作为培养抗日干部的重要基地得到快速发展。与此同时，在职干部的教育问题也同样受到重视。由于在职干部的水平会直接影响到抗战的成败，但迫于当时抗战形式的压力，绝大部分干部又无法脱离工作去学习，为此，1942年2月，党中央作出《中共中央关于在职干部教育的决定》，指出：“在目前条件下，干部教育工作，在全部教育工作中的比重，应该是第一位的。而在职干部教育工作，在全部干部教育工作中的比重，又应该是第一位的。”[2]79在党中央的引导下，各解放区也纷纷开始开展在职干部教育工作，促进了工作与学习的紧密结合，在职干部的能力得到显著的提升。

（二）探索阶段（1949—1977年）：以函授教育、夜大学的规范和推广为重点

1949年10月1日，中华人民共和国成立。新中国成立初期，为加速人才培养，教育部发布《关于中国人民大学实施计划的决定》（1949年），夜校开始在高校中进行试点[3]。后经过五年左右的发展，高等教育部又发布《关于中国人民大学第一届函授专修科教学工作情况的通报》（1955年）总结了中国人民大学举办成人高等教育的发展成果，为函授教育和夜大学在高校的推广提供经验。1955年5月底，全国文化教育工作会议进一步加大对成人高等教育的宣传，指出要通过函授教育或举办夜大学等办法对在职人员开展教育。为贯彻此次会议内容，1956年5月，国家又发布《关于综合大学开办函授教育的通知》，对专业设置、教学任务、培养目标、学制年限等作出具体规定，推动了函授教育在高校的发展。

伴随着第一个五年计划的基本完成，国内的主要矛盾也发生了转变。1956年9月，党的八大宣布我国进入社会主义建设阶段。为满足广大成年人接受高等教育的需要，国家继续调整和规范高等继续教育办学形式。1957年，高等教育部发布《关于业余高等学校的学习时间与整顿巩固提高质量的通知》详细规定了高校继续教育的教学计划、教材以及学习时间等。1958年，中共中央国务院发布《关于教育工作的指示》提出“三个结合，六个并举”，其中“成人教育与儿童教育并举，全日制学校与半工半读、业余学校并举，学校教育与自学并举”充分体现了中国共产党力求加快社会主义事业发展的思想，激发了全国各行各业办成人高等教育的热情。但在“左”倾思想的影响下该教育指导思想在实践中出现偏差，过于强调生产劳动，忽视了科学知识的学习，导致教育水平的下降。“大跃进”形势下，高等继续教育呈现发展速度快、教育规模大、办学秩序混乱的局面。为此，1963年教育部接连发布了多个重要文件，包括《关于全日制学校举办函授、夜校备案问题的通知》《关于检查、处理私人举办的函授和文化补习学校的通知》《关于全日制高等学校附设函授部和夜大学1964年事业计划的通知》等，从办学招生、专业设置、教学计划、师资配备以及证书发放等方面加强对高校成人教育的规范引导。到1965年年底，各类型高等学校已有964所，在校生人数超过41万人[4]8。

（三）改革阶段（1978—2001年）：高等继续教育形式多元化

1978年12月，党的十一届三中全会完成了拨乱反正的任务，中国进入到改革开放的新时期。高等教育继续坚持“两条腿走路”的教育方针，同等重视普通高等教育和成人高等教育。为了规范高等继续教育的发展，提高成人高等学校的办学质量，国家相继颁布《成人高等学校设置的暂行规定》（1988年）、《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（1993年）以及《关于各类成人高等学校评估工作的意见》（1993年）等政策文件，从教育对象、学校布局、专业设置、办学形式、管理体制以及评估方式等方面针对成人高等继续教育的发展问题作出了较为详细的规定。在这些政策的引导下，我国高等继续教育进入到规范、有序的发展阶段。与此同时，由于社会主义建设的需要，国家对各类人才的需求激增，推动了高等继续教育规模的不断扩大，办学形式也逐渐趋于多样化。这一时期，以面授为主要形式的函授教育和夜大学、以现代传媒技术为中介的广播电视大学和以自学为主要特征的自学考试得到恢复、创建与发展。

其一，函授教育和夜大学在高校中得到大力发展。1980年，国务院转批《教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》，指出要恢复和发展高等函授教育和夜大学，并将其纳入高等教育事业之中。1983年，教育部发布《关于授予高等学校举办的函授、夜大学本科毕业生学士学位试点工作的几点意见》，确定先在同济大学、华东师范大学、东北师范大学、哈尔滨工业大学等高校开展试点工作[5]，以满足成年人获取高等学历、学位的需求。到1988年，国家教委又发布《关于下放普通高等学校举办函授、夜大学专科教育审批权限的意见》给予高校更多办学自主权，激发了高校办函授教育和夜大学的积极性，推动了成人高等教育规模的不断扩大。截至1998年，成人高等学校已经发展到960多所，在校人数达到282.22万人[4]9。在函授教育办学规模迅猛增加的同时，高校成人教育出现“乱办学、乱收费、乱发文凭”的现象，在一定程度上阻碍了成人教育的深入改革。为此，1990年，国家教委发布《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》，指出要加强宏观管理，严格整治“三乱”，开展自查和互查，以确保高等学校成人教育的办学质量。1993年，国家教委又先后颁发《函授教学过程实施要点（试行）》和《普通高等学校函授教育辅导站暂行规程》加强对函授教育的管理和建设工作。并于1994年连续印发《普通高等学校函授教育评估基本内容和准则》和《普通高等学校夜大学评估基本内容和准则》，明确规定函授教育和夜大学评估准则和指标，以确保高校继续教育的规范化发展。

其二，广播电视大学在这一时期开始建立与发展。自1978年邓小平同志亲自批示建立中央广播电视大学后，广播电视大学在20世纪80年代得到快速发展。国家先后颁布《中央广播电视大学试行方案》（1979年）、《广播电视大学学生学籍管理暂行规定》（1980年）、《广播电视大学暂行规定》（1988年）等文件，建设和推广广播电视大学，明确广播电视大学的任务、职责以及管理体制等，满足了广大成年人继续接受教育的需求。

其三，我国首创自学考试制度，激发了社会成员接受继续教育的热情。以1981年国家颁发的《高等教育自学考试试行办法》为开端，国家陆续颁布《高等教育自学考试暂行条例》（1988年）、《全国自学考试考籍管理试行办法》（1989年）、《高等教育自学考试实践性环节考核管理试行办法》（1996年）、《关于加强普通高等学校高等教育自学考试社会助学管理工作的通知》（1998年）和《高等教育自学考试社会助学中加强德育工作的意见》（2000年）等一系列政策文件，对自学考试的考核方式、学历认证、管理办法等方面作出了规定，为学习者灵活多样的学习方式提供了制度保障。

（四）优化阶段（2002年至今）：注重高等继续教育内涵建设

自党的十六大提出“建设全民学习、终身学习的学习型社会”以来，国家颁布了一系列政策文件，从不同方面深入贯彻终身教育理念，丰富高等继续教育办学形式和教学方式。2003年和2004年，教育部相继出台《关于进一步加强高等教育自学考试工作若干问题的意见》和《教育部办公厅关于加强和改进高等教育自学考试专业建设的若干意见》，强调要关注农村发展需要，从严治考，以完善自学考试制度。2010年，国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出要“健全宽进严出的学习制度”，高等继续教育办学质量问题得到进一步的关注。此后，教育部又相继出台《高等学历继续教育专业设置管理办法》（2016年）、《关于开展高等学校继续教育发展年度报告工作的通知》（2018年）、《关于加强社会成人教育培训管理的通知》（2021年）和《教育部等五部门部署开展高等学历继续教育违法违规广告专项整治行动》（2021年）等政策文件，加大高等继续教育管理力度，推动高等学历继续教育和非学历继续教育朝高质量方向发展。

随着互联网技术的发展，现代远程教育在这一阶段得到了广泛应用和深入推广。2004年，教育部转发《中央广播电视大学关于广播电视大学进一步面向农村开展现代远程教育的若干意见》，以推进现代远程教育在农村中的应用，为农民接受实用技术培训和劳动力转移培训以及农村党员干部接受培训提供便利。2007年4月，教育部发布《关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》，提出要注重现代信息技术在高校中的应用，逐步将函授教育向现代远程教育过渡。2007年10月，党的十七大将“远程教育”写入报告之中。随着现代远程教育在全国范围内的大力推广，广播电视大学逐渐向开放大学转型，并于2012年6月，将中央广播电视大学改名为国家开放大学，随后国家陆续颁布《关于办好开放大学的意见》（2016年）、《教育部办公厅关于服务全民终身学习 促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》（2019年）以及《国家开放大学综合改革方案》（2020年）等政策文件推动开放大学转型发展。现代远程教育作为一种“新型的教育方式”，逐渐成为高等继续教育发展的主力军。

（一）政府权力下放：从集权管理到简政放权

中国共产党成立之初，为加强党的统一领导，增强党内干部以及人民群众的凝聚力，中国共产党通过《对于民族革命运动之议决案》（1925年）和《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》（1939年）等政策文件，提出要集中领导和管理干部教育和政治教育。随着抗日战争逐步取得胜利，为满足解放区群众接受教育的需要，中国共产党逐渐下放教育权利，“民办公助”的办学形式开始出现。这种以群众集资，政府给予指导和资助的形式扩大了民间办学的自主权。中华人民共和国成立后，在计划经济体制下，由政府高度集中管理高等继续教育，体现出部门办学的特点，办学权力收归中央。改革开放后，为激发高等继续教育的办学活力，提高办学方式的灵活性，办学权力逐渐下放。政府先后出台《关于教育体制改革的决定》（1985年）、《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（1993年）和《高等学历继续教育专业设置管理办法》（2016年）等政策文件，下放高等继续教育办学自主权，赋予高校专业设置、办学形式、招生对象等方面的权力。遵循 “政府主导、 学校引领”的原则，促进多方协调与合作[6]，建立多形式、多层次、多渠道的办学体系。由此，形成了系统、高效的高等继续教育管理制度。

（二）政策导向转变：从满足国家发展需要到注重个人素质提升

在21世纪以前，我国高等继续教育政策的制定主要以满足国家发展需要为出发点。土地革命时期，中国共产党将毛泽东同志提出的“教育为革命战争和阶级斗争服务”作为教育总方针，通过提供政治教育、干部教育，培养为战争服务的各类人才。新中国成立初期，为了满足社会发展对人才的需求，国家颁布《关于教育工作的指示》，提出“教育为无产阶级的政治服务”的教育方针[7]。随着中国共产党对我国社会主义道路的不断探索，1985年第一次全国教育大会后，国家又颁布了《关于教育体制改革的决定》，取代 “教育为无产阶级政治服务”的表述，明确“教育必须为社会主义建设服务”的教育方针[8]。到1995年5月，中共中央、国务院作出《关于加速科学技术进步的决定》，首次提出在全国实施“科教兴国”的战略。从中国共产党成立到20世纪末，我国高等继续教育政策围绕着“为社会主义建设培养人才”的教育方针，陆续颁布系列政策，旨在为各行各业培养专业人才。进入21世纪，随着人民生活水平的提高，国家对人才的需求发生了转变，对高素质人才的需求开始增加。2007年，党的十七大报告提出“坚持育人为本、德育为先，实施素质教育”的教育方针[9]。在该方针的指引下，以人的全面发展为目标的高等继续教育政策陆续出台，人的素质提升问题逐渐纳入教育发展目标之中。

（三）政策服务对象扩大：从面向干部、青年劳动者扩展到全体社会成员

新中国成立以前，在内忧外患的局势下，为保证国家最迫切的需求，中国共产党提出“教育为革命战争服务”的教育方针。该方针强调，在处理普通教育与成人教育的关系上，要优先发展成人教育，而在成人教育中，应将干部人才的培养放在首要位置[10]。这一时期，中国共产党通过了《目前教育工作任务的决议案》（1933年）、《关于延安干部学校的决定》（1941年）和《关于在职干部教育的决定》（1948年）等政策文件，强调干部教育和青年群众教育的紧迫性。新中国成立以后，为加速国家建设人才的培养，面向成人的函授教育和夜大学得到快速发展，国家相继出台《关于综合大学开办函授教育的通知》（1956年）、《关于加强全日制高等学校和中等专业学校函授、夜校教育工作的通知（草案）》（1963年）、《关于职工业余高等学校工作的暂行规定 （草案）》（1964年）等政策文件，为有一定教育基础的成年人拓宽了接受高等教育的途径。到改革开放时期，为恢复和发展一度中断的高等继续教育，国家又先后创建广播电视大学和自学考试，面向在职员工开展学历补偿教育。进入21世纪，随着终身教育理念在我国的传播以及现代远程教育的迅速发展，为发挥高等继续教育在建设学习型社会中的重要作用，一系列鼓励推广远程教育的相关政策文件也相继出台，开放大学开始建立，为全体社会成员的学习提供了便利。

（四）政策重心转移：从关注学校数量增长到强调教育质量提升

中国共产党成立之初，面临着党员干部匮乏、人民群众文化水平普遍较低等问题。为了应对战争的需要，毛泽东同志提出，改革旧的学制与课程，缩短修业年限，建立大量的速成班的方针政策。到新中国成立之后，国家开始逐渐开展学历补偿教育，政府相继颁布《教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》（1980年）、《关于改革和发展成人教育的决定》（1987年）以及《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（1993年）等政策文件，大力推广函授教育、广播电视大学和自学考试等学历教育，以满足社会成员对学历提升的需求。自2002年我国高等教育进入大众化阶段以来，普通高等教育得到快速发展，高等继续教育的学历补偿功能逐渐弱化，教育质量下滑，其社会认可度逐渐降低。高等继续教育的发展发生了从强调数量增长到关注质量提升的转变。政府相继出台《教育部办公厅关于加强和改进高等教育自学考试专业建设的若干意见》（2004年）、《国家开放大学综合改革方案》（2020年）和《关于加强社会成人教育培训管理的通知》（2021年）等一系列政策，为高等继续教育质量提升提供制度保障。

（一）将高质量发展作为我国高等继续教育政策的行动指南

随着我国普通高等教育的迅速发展，高等继续教育地位逐渐被削弱，教学水平不高、社会认可度低等问题逐渐凸显，这些问题很大程度上阻碍了我国高等继续教育的转型发展。2020年，党的十九届五中全会提出了“建设高质量教育体系”的发展目标，为我国高等继续教育发展指明了方向。此后，国家陆续出台系列政策加大对高等继续教育的管理力度，整治虚假、夸大的广告宣传，确保“宽进严出”，规范专业设置，力图使每一个社会成员能够享受到“公平而有质量的教育”。从目前高等继续教育政策发展趋势来看，我国将继续加大对高等继续教育的关注力度，严格把关教育教学的各个环节，保证面授时间，规范高校招生专业设置、办学层次、招生规模、函授站设置等。在确保教育质量稳步提升的同时，逐步彰显高等继续教育教学的特色。同时，在依法治国的理念下，国家将加强各教育领域的立法，保障高等继续教育在建立学习型社会中的地位和作用。可以预见，在中国共产党的领导下，我国高等继续教育将逐步迈向高质量发展的新时代。

（二）将非学历继续教育作为我国高等继续教育政策改革的重点

自1999年起，随着普通高等教育的大规模扩招，高等学历教育的学历补偿功能逐渐弱化，高等非学历继续教育职业素养提升功能日益彰显。在2010年，教育部颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出了要“大力发展非学历继续教育”。在政策的引导下，到2016年，我国普通高校非学历继续教育结业人数已突破900万人，其中，进修与培训占比最大，约占总人数的90%以上[4]62-63。但在高等非学历继续教育迅猛发展的同时，一系列问题也逐渐显现，如缺乏统筹管理、校际发展不平衡、教学内容脱离实际、教育资源匮乏等。为消解当前存在的问题，在第二十届中国国际远程教育大会上，教育部职成司副司长林宇指出，教育部将进一步修订1990年颁布的《普通高等学校举办非学历教育管理暂行规定》，并计划出台“高校非学历教育管理办法”等相关文件，旨在构建“政府监管、高校主体、程序明晰、管理规范、成效明确、社会监督”的高校非学历教育管理新机制[11]。非学历继续教育发展问题逐渐成为政策关注的重点。

（三）将融合发展作为我国高等继续教育政策高效执行的关键

政策作为实现治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，习近平总书记特别强调，要正确认识和把握政策问题的五对关系。其中所提到的“政策统一性与政策差异性的关系”为我国高等继续教育政策制定和发展指明了方向。针对当前我国高等继续教育政策中出现的各种形式的教育政策重合的问题，探寻“四教融合”的发展道路，以促进自学考试、函授教育、业余教育和网络教育的融合发展就显得尤为必要。这需要政府在制定政策过程中，既要防止对这四种教育形式不加区分的“一刀切”，又要避免政策过于冗杂，以实现政策的最大“公约数”。自学考试、函授教育、业余教育和网络教育“同为面向从业人员、同为应用型人才培养方向、同为业余学习形式”[12]，理应制定统一的高等继续教育政策。因此，从教育对象、授课时间、教学方式等方面对各类教育具体问题具体分析，以现代信息技术为手段，制定促进线上教育和线下教育、学历教育与非学历教育相融合的教育政策，已经成为我国高等继续教育发展的必然趋势。

（四）将完善监测评估机制作为我国高等继续教育政策有效落实的保障

2009年，联合国教科文组织在第六届国际成人教育大会上通过的《贝伦行动框架》（Belem Framework for Action）突出强调监督评估机制的建立对于助推成人教育高质量发展的重要意义。国家先后出台《关于办好开放大学的意见》（2016年）和《高等学历继续教育专业设置管理办法》（2016年）等政策文件，加大对高等继续教育的监测评估力度，在一定程度上提升了办学质量；
但管理归口不统一、监督不到位，评价指标不全面等问题仍未得到有效的解决。为了贯彻党的十九大报告精神，深化教育改革，国家将进一步完善监测评估制度。一是逐步建立统一统计口径，使不同部门的统计数据可对接、可比较[13]；
二是深入推进教育行政部门、社会第三方组织、高校等多主体参与评估；
三是建立定期监测机制，定期收集和分析高等继续教育发展状况的数据，总结发展经验[14]；
四是运用现代信息技术和科学评价方法对教育教学全过程进行监测评价；
五是运用自考系统对高等学历继续教育进行抽考，实现质量监督。相信在中国共产党的正确领导下，我国将逐渐建成全面、科学、有效的高等继续教育监测评估机制。

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