杨 帆

（苏州大学 教育学院）

教师聘任政策指各级政府、教育行政机关及学校在义务教育教师聘任过程中所遵循的聘任标准、程序和原则。[1]自中华人民共和国成立以来，我国不断完善义务教育教师准入和招聘制度，基本形成了以“吸引优质师资”为主和以“优化教师资源”为主的教师聘任政策。通过七十多年的探索历程，我国取得了积极的教师聘任政策改革成效，但也依然存在一些问题。在梳理这一历程的基础上，本文重点分析我国义务教育教师聘任政策的实施成效和现存问题，提出可以优化我国义务教育教师聘任政策实施的主要路径。

（一）我国义务教育教师聘任政策的初步探索阶段

在中华人民共和国成立之后，为了尽快落实保障基础教育师资质量，国家将培养合格的中小学教师、补充师资力量置于整个教育事业发展的核心位置，但是，由于受到计划经济体制的限制，这一时期我国采用由国家直接任用职工的教师任命制度。在全国第一次教育工作大会上，提出要选拔待业知识分子从事教育工作的设想，其后，国家分别在教师人才选拔、教师组织管理、教师短期训练等三个环节保障教师聘任质量，比如教育部在20世纪60年代发布的《关于保证中小学师资质量问题的两项通知》等文件要求各师范院校应优先选拔成绩优异的高中、初中生为预备教师进行训练，并且，这些师范院校的毕业生应尽量分配回毕业生所在地区的中小学工作，促进各地区基础教育的普及和质量提高。

在初步探索阶段（1949年至1967年），我国义务教育教师聘任政策的特点是：第一，国家和教师之间是命令与服从的行政隶属关系，教师具有国家干部身份，需要接受与政府其他工作人员相一致的管理政策。[2]第二，国家采取教师任命制以补充师资力量和提高师资质量，任用主要来源于中等、高等师范院校的毕业生为教师，也会任用部分已经过短期培训的合格高中毕业生。第三，教师聘任是终身制的，教师需要面向特定区域或学校就业，不同县区教师之间的相互流动不高。第四，缺少明确的聘用合同或政策文件来规范教师的任用调配、待遇保障、权责奖惩、退休流出等，教师任用和解聘由国家或省市级教育行政部门决定，中小学校无权任用或辞退教师。

（二）我国义务教育教师聘任政策的局部试点阶段

改革开放以后，教师人事制度改革依然优化教师资源配置的基本策略，先后围绕教师聘任政策的性质、标准、程序、工资等具体内容进行了探索。比如1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》先是将教师聘任制度纳入人事管理制度，随后在1986年的《中华人民共和国义务教育法》和《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》中将中小学教师纳入专业技术职务范畴，将教师聘任和任命作为义务教育教师职务制度的组成内容。这些法案是后续《中小学教师职务试行条例》等系列文件的母本，直接决定了义务教育教师聘任的工作职责、任职条件、考核评审等具体要求，以及由教师职务评审委员会负责教师聘任考核的权责关系。

在局部试点阶段（1978年至1992年），教师聘任制度在国家战略层面被正式提出，并且这一制度的基本定位、具体内容、程序规范等内容不断得到明确和细化，在北京、上海、广州等地区的中小学教师人事管理工作中得到了局部试点和推广。从形态上，教师招聘形式已经从任命制向聘任制转变，但是，由于教育公共事务属性所形成的教师、学校、政府之间的行政隶属关系[3]，教师的人事制度仍具有浓厚的任命制色彩，主要体现在：第一，这一阶段的教师招聘政策仍然以“教师职务”为主要表述方式，使用“教师聘任”这一表述的情况并不普遍。第二，中小学教师的聘用、管理、考核与辞退等工作主要由省市级教育行政部门执行，中小学校对于教师聘用的话语权不高。第三，教师的工资待遇主要根据其职务级别来确定，而非由教师的工作量和工作表现确定。第四，教师资格、教师教育、教师评价等相关政策尚未与教师聘任政策形成统一完整的政策衔接，导致教师聘任标准比较狭窄、教师聘任的灵活度不高。

（三）我国义务教育教师聘任政策的深化改革阶段

1993年是我国教师身份认定的关键之年。国家先后发布《国家公务员暂行条例》《中华人民共和国教师法》，正式规定教师是“专业人员”而非“国家干部”。至此，学校以及其他教育机构将逐步采用教师聘任制度和中小学教师签订合同的方式明确双方权利、义务和责任。尤其在2003年我国颁布了教师聘任的专门文件——《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》之后，要求教师聘任应“能进能出、能上能下”，对目标任务、编制管理、岗位设置、资格证制度、考核制度、激励机制等作了规定。2014年，为了避免教师聘任所带来的校际间师资不均衡，我国专门又提出了由地方政府负责教师招考、档案管理、考核评价、职务晋升，由中小学校负责与教师签订岗位聘任合同的“县管校聘”政策，这对促进师资力量的合理流动产生了积极影响。[4]

自1993年以来，我国教师聘任政策的法律地位不断明确、制度框架不断完善，逐步在全国范围内得到全面实施，并且形成了县管校聘的权责结构。这一时期教师聘任政策的特点是，地方政府和学校可以根据实际需要择优录取教师，但教师不再由政府直接派遣，而是以平等身份与学校形成工作合同关系。由于教师聘任政策的核心是聘任合同，我国教师队伍内部的竞争机制得到完善，教师合理流动更为频繁，教师队伍不断得到强大。更重要的是，聘任主客体关系平等、聘任权责期限明确、聘任过程公开透明，这有效保障了义务教育教师的权益。作为一项探索性的新生事物，我们也要注意到，教师聘任政策执行过程中依然存在不足，其中最典型的问题是教师聘任的形式过于丰富，比如事业编制、备案制、人事代理制、劳务派遣制等多种形式同时存在，教师间的权益差异较大。比如不同聘任形式教师的合同签订主体繁杂，教师聘任合同的订立、权责、内容、终止存在一定随意性。[5]

（一）我国义务教育教师聘任政策的实施成效

第一，优化了义务教育教师队伍，充分促进教师专业发展。教师聘任改革满足了我国教师队伍建设的实际需要，解决了过去教师岗位终身制度存在的工作模式僵化、人才流动有限、区域发展不均衡等问题。通过不同类型的教师聘任方式，教师招聘的标准得到提高和丰富，这在壮大教师队伍的同时，也将竞争机制引入教师工作中，使义务教育教师在完成聘任工作任务的同时，需要促使自己不断专业发展，以应对激烈的人事竞争环境、满足学生家长的教育需求、适应国家教育的发展方向。已有研究证明，我国教师聘任政策的改革直接提高了教师的专业品质和专业发展水平，提高了教师的工作热情以及社会声望。[6]

第二，满足了社会市场经济需求，加强区域间的教育合作。我国教师聘任政策是在改革开放后的四十年里伴随社会主义市场经济改革快速发展起来的，尤其是2018年提出全面深化新时代教师队伍建设之后，借助整个社会的人力资源力量实现教师择优聘用，这既扩大了教师来源渠道，也为社会增加了就业岗位、提高了教师职业的竞争力。教师人事的市场化发展也带动了教育环境更加平等、公开、公正、竞争、高效，这使义务教育教师聘任的程序更加规范，也使得不同区域间的教师得以流动、学校教育得以合作。总体而言，越来越多的优秀人才愿意从事教师行业，区域间的教育公平得到推进。

第三，提供了政策改革有效案例，实现教师聘任的本土化。教师聘任政策实际上是舶来品，如何根据教师职业特点制定、实施教师聘任政策一直都以借鉴国际上通用的公务员终身聘任、公务雇员合同聘任、雇员雇佣聘任等方式进行，缺少立足我国国情的政策经验。针对我国人口基数大、师资力量薄弱、地区教育水平差异明显等个性化问题，我国通过近20年的大胆尝试，形成了一套“分类聘任与整合管理相结合”的教师聘任政策，其政策改革中的系统整合、局部试点、反复推敲、及时反馈等本土化的政策实施经验对我国其他义务教育阶段的教育政策改进有借鉴意义。

（二）我国义务教育教师聘任政策的现存问题

第一，教师评聘主体尚不明确，岗位权责容易流于形式。为了有效补充优质后备师资，我国曾出台多个涉及基础教育教师职务的试行办法，但由于这些办法对教师聘任主体的界定并不一致，使得学校和政府在教师聘任中的职权划分不明确。这直接导致了两种极端情况：一种是由教育行政部门统一组织招聘考试并负责签订合同，学校负责接受和使用教师；
一种是由校长直接拟定聘任标准并组织聘任。前一种压抑了学校的办学自主，而后一种则容易出现校长滥用职权的问题。为了避免这两种极端情况出现，目前学校和教育行政部门乐于维持以事业编制为主的教师聘任方式，这实际上背离了教师聘任政策改革追求分类施策、多元整合的基本方针，使得聘任合同中签订的双方权责流于形式。

第二，政策实施重评价轻聘任，导致教师工作压力较大。教师聘任改革引入竞争机制的本意是打破职业“铁饭碗”，通过多劳多得、按劳分配的绩效评价方式调动教师的工作积极性。但是，由于当前教师聘任政策实施过程重评价、轻聘任，对于教师的评价标准往往高于聘任标准，这导致教师不得不完成大量岗位职责以外的工作，使得教师的工作压力过大、职业认同和归属感不强，教师聘任容易出现聘期太短的情况。此外，教师聘任的评价机制还存在许多问题，比如，评价指标过于量化，以教师取得的硬性成果为主；
评价内容比较片面，容易忽视教师综合性表现；
评价过程不够灵活，难以体现教师的增值性成长等问题也是增加教师工作压力的重要原因。

第三，政策改革追求短期效益，缺乏系统性的配套保障。任何政策的改进和实施都不是一蹴而就的，尤其是以人才培养为目标的教育政策更是如此。教师聘任政策改进的目标不仅是为了吸纳优质人才从事教育工作，其更深层次的目标是希望通过教师队伍建设促进学生发展、提高教育质量、带动区域腾飞。但是，这些效益的显现需要十年甚至更多的时间，可能已经超出政策改革最初制定的规划周期，因此需要为教师聘任政策的改革预留更长的效应检验周期。除此之外，虽然教师聘任政策已经经历了深入改进，但与之相配套的教师评价、教师资格、教师薪酬等政策尚未相应完善，这导致教师聘任政策实施工作容易出现矛盾与混乱，既会损害教师的合理权益，也可能会危害义务教育均衡发展。

通过已有教师聘任政策改革，我国教师作为专业人员的法律身份得到明确，学校办学自主权得到增强，教师队伍内部的竞争机制越发合理和激烈。当前，我国义务教育的教师聘任政策正处于从分类聘任向整合管理过渡的发展阶段，为了进一步优化教师聘任政策的实施成效，解决依然存在的聘任主体未明确、教师评价欠合理、政策效应不持久等问题，可以综合国内外经验从以下四条路径优化教师聘任政策实施效果。

（一）整合教师聘任主体，学校自主设置岗位

随着事业单位岗位改革的推进，教师聘任政策实施的未来远景是聘用合同制、劳务派遣制等聘任方式成为教师聘任的主要形式。但是，作为国家教育的基石，教师的聘任和管理不可全权交由学校或教育机构，因此最好的方式是整合不同聘任类型教师的聘任主体，从管理机制上理顺聘任关系。结合国际已有经验，未来应赋予学校教师聘任的主体地位，由学校自主设置岗位目标、标准、要求，由学校根据自身财政实力设立拟聘任教师的岗位数量，而地方政府部门负责设置教师招聘的基本要求、落实教师招录程序。在完成教师聘任工作后，学校负责教师的管理和使用，地方政府部门负责对学校的教师管理工作进行监督。

（二）明确合同法律地位，依规履行各方权责

由于教师聘任合同具有法律效力，因此教师聘任过程应始终维持法制化。在当前实际工作中，教师聘任合同权责的拟定基本由学校法人单独完成，缺少聘任各方共同协商讨论拟定合同权责的环节，许多待录用教师往往到签订合同时才收到具体文件，既没有时间认真斟酌合同内容，也没有条件和聘任主体协商合同如何修订。为了保障聘任多方切实履行合同权责，应依法规范教师聘任程序，使政府人力资源保障部门、财政部门、教育部门共同参与过程化监督，以党政联席会讨论通过的形式拟定教师聘任合同，为拟录用教师预留合同签署协商期限，杜绝合同签订走过场的情况。此外，对于教师的续聘、解聘应设有专门的公示环节，增强政策过程信息的公开透明。

（三）实施政策增值评价，系统推进师资建设

为了有效落实教师聘任政策的实施效果，可以采用增值评价方法取代过去频繁使用的终结性评价方法，使政策实施过程的阶段性成果、过程性变化得到有效体现，这样有助于扭转当前教师聘任重评价、轻聘任的不足，使教师聘任政策能够被全面考虑、实时监测。除了及时调整政策实施、总结政策实施效果以外，进行增值评价的优点在于能够将教师合同的完成情况反馈给聘任双方，使教师自身重视职业要求，使学校重视教师队伍管理，这样有助于充分发挥教师聘任政策在调动全社会助力师资建设重的指挥棒作用。通过完善教师聘任的评价方式，未来可以在教师职前培养、教师队伍管理、教师在职培训、教师晋升退出等多个环节实施增值性评价方法，真正营造以评价引导发展的良好环境。

（四）加强聘任全程监督，避免政策执行偏差

教师聘任政策的制定和实施是由教师、学校、学生、家长、教育部门乃至社会等多方博弈后的结果，其政策目标能否达成一方面由政策本身的合理性决定，另一方面则是政策资源、政策主体、政策过程、政策中介等利益协调的结果。作为一项全国性的政策法规，教师聘任政策的执行需要教师培养机构、资格审核机关、人事管理部门等各个单位明确自身责任和权利，打破部门壁垒并形成一套不缺位、不错位的权职关系。未来，应通过加强监督评价机构的权责，对教师聘任所涉及的资格、聘任、流动等全程教师政策进行监督，避免政策执行过程中可能出现的政策偏离、政策无效应等消极结果，使各具体政策执行主体能够围绕吸引优质师资、优化教师资源等工作加强教师培养。

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