成都理工大学文法学院 吴颖琪，胡晓艺，张薪颖，马玲

儿童是家庭的希望、是祖国的未来，完善的儿童公共政策和家庭支持体系是社会文明进步的表现，也是保证儿童健康成长的基础。我国为了积极响应联合国《儿童权利公约》，近年来对于儿童友好的建设与儿童工作做出了许多重要的政策与实践探索。2010年，国务院妇女儿童工作委员会办公室制定了《中国“儿童友好城市”的创建目标与策略措施》 ，鼓励地方政府提高管理儿童事务的责任意识。2016年，我国儿童友好社区工作委员会成立，出台了《中国儿童友好示范社区建设指南》，从政策友好、环境友好、服务友好三个维度来构建和评估“中国儿童友好社区生态体系”。2021年3月11日，“儿童友好”第一次出现在国家“十四五”规划中，文件指出五年里将建设100座儿童友好城市。

成都市儿童友好型社区的建设形成了独特的“成都模式”[1]，在中国儿童友好社区促进会确定的首批16个“中国儿童友好社区建设试点”社区中，成都市杉板桥社区的锦绣社区、和美社区双双入围。今年初，成都市委、市政府高度重视，明确提出在“十四五”时期实施全龄友好包容社会营建工程，将儿童友好型社区的建设作为其中的一个重点工程。

（一）相关概念

1.社区

“社区”这一概念最早由社会学家滕尼斯[2]在《共同体与社会》中提出：社区是指由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成，关系密切的社会团体或共同体。

2.儿童友好型社区

儿童友好型社区是指能够满足儿童需求和实现儿童基本权力的社会生活共同体。在儿童友好型社区，儿童可以影响社区中与之相关的决策，表达他们对社区的需求。国内外对儿童友好型社区的指标考量不尽相同，本文将从理念友好、政策友好、服务友好、环境友好、人文友好这五大维度对儿童友好型社区进行相关论证。

3.政府角色

政府角色在本文的语境下主要指城市基层政府的派出机关——街道办事处在社区治理过程中发挥的职能、起到的作用、承担的责任，是一种人格化概念。

（二）理论基础

“治理”这一概念最早出现在1989年世界银行提出的“治理危机”中，1992年以后“治理”与“善治”这两个概念在全世界范围内流行起来。中国治理理论的发展主要源于俞可平等学者对于治理理论的引入，俞可平[3]认为：“社区治理的行为主体构成多元化、多样性，社区治理的权力运行方向是一种多向度的、上下互动的过程。”因此，社区治理要凸显成效，就要保证政府权力下放，鼓励居民、社会组织、社区自治组织等治理主体各司其职、分工合作，共同参与社区治理。

（一）杉板桥儿童友好型社区建设概况

1.杉板桥儿童友好型社区建设概况

跳蹬河街道杉板桥社区属于城市社区，目前有高档住宅、中低档住宅和老旧院落共21个院落，共计18000余户，人口4.3万人，是一个地域、人口数量超大社区。

杉板桥社区将打造国际化儿童友好型社区作为社区的发展目标。在杉板桥儿童友好型社区建设的硬件、软件建设中，集传统产业和现代产业相结合的杉板桥社区有着地缘、业缘、辖区内的人口规模、产业分布等构成比较齐全和丰富的硬件优势。社区内配备以东郊记忆为主的大型文化广场可供儿童进行文化活动，拥有送变电公司、49中、成都传媒集团、万科天荟、龙湖滨江天街等企业、商业资源作为多方协同合作的支撑。在软件建设上，现阶段杉板桥儿童友好型社区建设的目标是探索如何在健全的公共基础设施之间去镶嵌儿童友好的元素，去挖掘对儿童这个群体友好的人文和理念，从而更好地服务儿童群体。

2.杉板桥儿童友好型社区建设特色模式— “—1＋N模式”

“1＋N模式”是杉板桥社区儿童之家的建设特色模式，即“一个备案点位辐射周边点位”，这一模式开辟了四川省儿童友好型社区建设的新探索之路。杉板桥社区探索儿童之家建设的过程中，强调以1个杉板桥社区党群服务中心儿童之家作为基础站点，将服务延伸到社区所覆盖的21个单元（包括15个院落和6个商家）。通过“1＋N模式”实现社区资源的灵活撬动，引导银行、社区商家等积极参与儿童之家的建设，目的是将儿童友好建设渗透到杉板桥社区的每一个角落，促进社区多方的积极参与。

（二）基层政府在杉板桥儿童友好型社区构建中的角色定位

社区治理是一个有机的整体，治理理论强调社区治理应注重治理主体多元化，治理需要权威，但权威并非一定是政府机关。这对于新形势下基层政府的社区治理提出了极大的挑战，在杉板桥儿童友好型社区构建的过程中，我们可以将基层政府角色归纳为政策主导者、多方治理引导者和服务供给者。

1.政策主导者

政策主导者表现为基层政府通过加强政策顶层设计规划儿童友好型社区的整体发展，指挥社区治理主体进行“儿童友好”的实践。这是由政府社会管理职能和转型时期中国社区的特点所决定的。杉板桥社区受基层政府跳蹬河街道办事处的直属管辖，街道办事处对社区的具体规划深深影响了社区中儿童之家的建设、运营、管理、监督、服务供给、此外，跳蹬河街道办事处对杉板桥儿童友好型社区建设的整体规划起到具体指挥的作用，即跳蹬河街道办事处如何将省、市、区（县）对“儿童友好”建设的指令传达落实到杉板桥社区中。

2.多方治理引导者

多方治理引导者表现为基层政府为促进社区治理主体多元化而为第三部门参与儿童友好型社区构建提供的资金与资源支持。跳蹬河街道办事处主要通过积极孵化培育社会组织实现儿童友好型社区的多方共治。跳蹬河街道办事处坚持“政府扶持、社会运营、专业发展、高校合作”的发展思路，大力培育社会组织，一方面推动社会组织孵化基地的发展，另一方面大力向社会组织购买服务，从而推动第三部门参与儿童友好型社区的构建。基层政府促进第三部门（社会组织与高校）参与儿童友好型社区构建路径与向社会组织采买具体项目，如图1所示。

图1 基层政府协同第三部门“儿童友好”社区构建路径

3.服务供给者

服务供给者角色是基层政府履行提供社会公共服务职能的表现，是政府的固有职能。由于社区治理中天然存在“市场失灵”和“志愿失灵”的问题，政府具有市场和社会所不可比拟的权威和资源优势，在提供公共服务方面具有不可替代的优势。社区治理的发展需要政府为社区提供所需的公共物品作为物质基础保障。基层政府服务供给者角色的作用在于为社区治理营造良好的外部环境。

首先，跳蹬河街道办与社区商家、社区机关企事业单位签订共驻共建共享“儿童友好”建设协定，为儿童友好项目的落地提供了简化的手续服务与活动场地支持。图2是由成都市蓉益社会工作服务中心开展的“文荟杉板，馨缘尚美”杉板桥社区国际化儿童友好型社区创建之“小小翻译家”主题活动，该活动主要由杉板桥社区商家新华文轩提供活动场地。图3是该社会组织在杉板桥社区中国银行（音乐公园分行）提供的场地开展“小小金融家”的职业体验活动。

图2 杉板桥社区国际化儿童友好社区创建之“小小翻译家”主题活动

图3 杉板桥社区国际化儿童友好社区创建之“小小金融家”主题活动

其次，跳蹬河街道办通过提供专业的培训服务，提升社区以及社会组织工作人员的专业素养，从而推动儿童友好中的“理念友好”与“服务友好”协同发展。

（三）基层政府在杉板桥儿童友好型社区构建中的治理困境

尽管杉板桥儿童友好型社区建设处于国内儿童友好型社区建设的先列，但基于杉板桥仍处于探索试点时期的阶段特征以及面临的新形势、新要求和新任务，基层政府在杉板桥儿童友好型社区构建中仍面临诸多较为突出的问题亟待解决。

首先，基层政府在政策主导方面存在职能碎片化、体系零散化问题，影响“儿童友好”政策形成合力落地社区。由于儿童友好建设工作涉及多个部门，本身存在职能交叉，基层政府缺乏统一的、明确的职能体系划分。又因为儿童友好政策的制定牵涉民政、教育、健康等各大民生领域，基层政府在政策制定的过程中需要协调联动多个部门，因此往往在社区层面基层政府难以设计关于“儿童友好”的多领域的政策。

其次，基层政府在多方治理引导方面存在“居民主体缺失”问题，主要表现在政府在多方治理的引导上缺乏对社区居民主体深度参与治理的引导。在儿童友好型社区构建过程中，居民（主要指家长和儿童）往往处于被动参与的尴尬境地。居民自治归根结底是通过各种活动体现出来的，让居民自主策划活动是其主体性的重要体现，它的本质是社区居民制定行动方案，以回应和满足自身需求。而在杉板桥儿童友好型社区构建的过程中，政策往往是政府自上而下实施的，项目活动往往是社会组织和高校合作策划协办的，居民只是儿童友好活动参与者，这与多方治理的目的有所背离，存在居民对儿童友好社区的需求与供给之间的矛盾。

最后，基层政府在服务供给层面缺乏对于儿童“理念友好”“文化友好”等软件的供给，主要表现为社区居民无法理解“儿童友好”，无法营造良好的儿童友好社区氛围。笔者在2021年9月至2021年11月多次前往杉板桥社区和泓东28驻点院落的“儿童之家”参与儿童友好型社区建设活动，发现儿童之家的多功能活动室多次遭到当地社区居民的破坏，部分居民将儿童之家的活动桌椅随意搬走用于打麻将等娱乐活动，有居民为了使用儿童之家的活动场地，将儿童之家的一扇门踢烂。这些不文明行为的背后除了社区缺乏有力的监管以外，究其原因仍然是居民对“儿童友好”理念的缺乏。正是因为缺乏“儿童友好”理念，缺乏政府在服务供给层面的软件支持，居民的行为才表现出不友好的特征。

（一）明晰基层政府职责，形成政策制定合力

基层政府应考虑进一步出台更多指导性的、宏观和微观相结合的儿童友好建设方针政策，将杉板桥社区儿童友好建设的现有成就以体系化形式梳理起来，对基层政府相关部门职责、社区职责、社会职责等按照多元参与主体进行职责的划分，给予公众明确的导向。通过对儿童友好型社区的保障对象、实施主体、资金来源和标准水平等进行系统性规范，汇聚政策制定合力，提高政策实施的集中统一性。

（二）引导居民参与治理，满足儿童友好真正需求

基层政府应坚持“多元参与、凝聚合力”的儿童友好建设原则，坚持系统观念，强化儿童工作“一盘棋”理念。在发挥党委领导、政府主导作用的前提下，健全完善多领域、多部门工作协作机制，积极引入社会力量，充分激发居民参与社区治理的主动性与积极性。不断推进居民参与儿童友好型社区建设与治理工作做深做实，鼓励居民参与儿童友好活动的策划、推动项目落地，真正从需求层面着手满足本社区居民对“儿童友好型”社区建设的多样化需要。

（三）加强“理念、人文友好”培育，推动儿童友好软件建设

基层政府应加强社区中的“理念友好”建设，推动儿童友好软件建设。基层政府应在社区中进一步加大儿童友好型社区的宣传、推广与普及力度，提升社区居民对儿童友好社区的认知。“理念友好”认知度的提高有利于促进社区居民对儿童友好建设的了解，从而提高儿童友好型社区建设的公众参与度。

同时，基层政府应加强“人文友好”，扩大文化对儿童成长发展的重要影响力。基层政府应该结合周边丰富的文化资源牵头组织开展儿童友好活动，让杉板桥社区的儿童寓学于玩、寓学于乐，构建儿童友好的社区氛围。基层政府更应充分发挥文化教育职能，满足社区儿童成长发展的基本需求，通过制定不同年龄阶段的儿童发展战略，优化社区内部的教育结构，形成科学的国际化托育中心与儿童发展中心，努力让杉板桥社区的儿童和家庭获得归属感、幸福感、获得感。

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