丁传琛，胥振铎，田亚明

（1、2、3中国铁路经济规划研究院有限公司 研究实习员、副研究员、副研究员,北京100038）

1.1 铁路债务规模

当前，百年变局与世纪疫情交织，铁路建设投资高位期、还本付息高峰期、运输市场培育期“三期叠加”，铁路债务规模不断扩大。

如表1、图1所示，2013—2021年铁路债务呈持续增长态势。负债总额由2013年的3.12万亿元增加到2021年的5.92万亿元，年均增长率为8.3%；
资产负债率由2013年的63.94%增加到2021年的66.33%，提高了2.39个百分点。

表1 2013—2021年国铁集团资产负债情况

图1 2013—2021年国铁集团负债总额和负债率变化情况

国铁集团高度重视债务问题，“十三五”期间多措并举，成功地将资产负债率增幅控制在0.6个百分点以内，防范债务风险取得了初步成效。但是，受世纪疫情影响，运输市场环境、投融资市场环境、政策环境等复杂严峻，铁路资金积累能力和偿债能力难以有效改善，债务负担有进一步加重的风险。

1.2 铁路债务主要成因

1.2.1 国铁集团是大规模铁路建设的出资主体，且筹集资金以债务性资金为主

1）中央财政出资有限。国铁集团代表中央行使出资人职责，但是中央预算内资金投入保障机制尚未形成。“十三五”期间，中央财政出资占国铁基建投资总额的比例不足15%。大规模铁路建设在中央财政资金投入有限的条件下，主要依靠国铁集团举债推进。

2）社会资本投资铁路的意愿不强。铁路投资规模大、投资回报率低、投资回收期长，难以满足社会资本的逐利诉求，对社会资本缺乏吸引力。“十三五”期间，社会资本出资额不到铁路基建投资的3%。

3）国铁集团内源性资金不足。我国约50%的铁路是近10多年来投产运营的，新线投产一般需要5～10年市场培育期，尤其是大量中西部地区公益性显著的新线集中开工建设和投产运营，铁路客货运量、经营效益短期内难以达到较高水平。同时，由于铁路工程债务性资金比重较高，财务成本大大蚕食了经营成果，导致难以形成资本积累。

1.2.2 国铁集团将政治责任、社会效益置于经济效益之前

1）主动服务国家重大战略。国铁集团始终坚持以习近平总书记对铁路工作的重要指示批示精神为根本遵循，在经济社会发展中“当好先行”。对于服务国家重大战略和促进经济社会发展的铁路项目，国铁集团不以企业财务效益为首要目标，主动承担政治责任和社会责任。

2）公益性大于经营性。除极少数线路外，绝大多数线路票价数年未上浮。2021年，81对公益性“慢火车”运送旅客1.7亿人，保障涉农物资运输7.2亿t、减免费用14.8亿元。在电煤保供专项行动中，国铁集团停开部分区段和时段的其他列车，最大限度为电煤保供腾出运力。

1.2.3 疫情等因素对铁路偿债能力造成较大冲击，铁路外部效益内部化机制缺位

1）铁路经营面临严峻挑战。铁路并非高利润率行业，市场环境波动和政策变化都会对铁路运输经营造成直接影响。特别是2020年疫情以来，原来占据“半壁江山”的客运收入“断崖式”下跌，国铁集团自我“造血”能力受到严重影响。

2）缺少铁路外部效益内部化机制。铁路的外部效益明显大于企业内部财务效益，多数国外铁路发达国家通过签订公益性运输合同、提供足额补贴、减免税收和转移支付等方式为本国铁路发展营造有利环境。目前国家层面和地方层面尚未对铁路补贴形成制度性安排，大部分补贴采用“一事一议”方式，协调难度大、推进落实难、持续效力短。

2.1 国外铁路方面

国外铁路企业通过政府牵头处理历史债务、形成投资长效机制、建立公益性运输补贴制度等措施，有效化解了本国铁路债务风险。

2.1.1 政府牵头处理历史债务

德、法、日等国都把减轻铁路历史债务作为政府职责。政府接管债务后，一般通过变卖非铁路核心资产或者出售、出租铁路经营资产实现部分偿还，但是，绝大部分债务仍需依靠政府财政资金予以支持[1]。见表2。

表2 各国解决历史债务方式

2.1.2形成铁路建设投资长效机制

铁路建设投资大、回收期长，且对国民经济发展具有较强的外部效应，德、法、日等国明确规定铁路基础设施建设属于政府职责，企业一般只承担少量出资责任。见表3。

表3 各国铁路投资长效机制

2.1.3 建立公益性运输补贴制度

发达国家普遍通过法律法规明确政府对铁路公益性运输的补贴责任，对铁路企业承担的公益性运输进行量化核算并足额补贴[2]。见表4。

表4 各国铁路公益性补贴制度

2.1.4 其他

1）放松运价管制。不少国家政府在推进铁路改革的进程中放宽了运价管制。定价主体上，赋予运输企业更多自主权；
定价机制上，充分考虑运输成本、社会公平及市场竞争等因素，保证铁路企业合理获利；
运价形式上，形成了灵活多样的运价体系。

2）鼓励其他货物运输方式向铁路转移。德国政府颁布《公路运输法》，限制公路运输，鼓励企业长距离运输使用铁路。日本政府颁布《交通政策基本法》，促进货物运输向铁路和航运转移。

2.2 国内企业方面

国内典型企业普遍采用债务转移、债务抵消、债务豁免、削债、资产清偿、债转股、融资减债、修改债务条件等方式应对债务风险。此外，国家政策支持以及企业自身改革创新也是债务处置过程中不可或缺的两项要素[3]。见表5。

表5 国内典型企业应对债务风险的方式

“十四五”期间，铁路建设投资仍将保持高位，铁路经营受疫情影响下行压力加大，筹资、收支、偿债资金趋紧，预计铁路负债规模将持续增加，需要采取有效措施防范债务风险。为了保证“十四五”期间铁路债务规模和负债水平维持在合理区间，一方面需要国铁集团自身努力，另一方面也需要国家及地方层面大力支持。见图2。

图2 “十四五”国铁债务处置思路框架图

3.1 争取外部政策支持

3.1.1 出台相关政策支持铁路债转股

“十四五”期间，深化研究解决铁路改制时的历史债务问题，向国家有关部门积极争取政策支持，包括出台铁路债转股实施办法、建立专项保障基金等[4]。可以借鉴德、日、法等国处置铁路历史债务的做法，研究组建铁路专业银行或资产管理公司承接部分债务。

3.1.2 保持中央财政对铁路的支持力度

一方面，建议中央财政适当增加对国铁集团注资，解决一部分国铁集团承继原铁道部发行铁路建设债券形成的历史债务。另一方面，“十四五”铁路建设投资仍保持高位，需要国家持续加大中央预算内资金对铁路建设项目的投入，尤其是对国防安全以及促进老少边穷等特殊类型地区发展的公益性铁路项目的支持力度。

3.1.3 建立健全铁路补贴的长效机制

一方面，建议国家层面在“十四五”期间延续对铁路的过渡性补贴政策，同时结合疫情影响、重大自然灾害抢险救灾运输等实际情况适当增加补贴额度。另一方面，加快建立健全中央、地方分级补贴机制，公益性、政策性运输分类补贴机制，建立拉日、拉林等特定线路运营补贴机制。

3.1.4 给予铁路税收优惠政策

一是向国家争取退还存量期末留抵和超缴预缴的增值税资金；
二是建议比照青藏铁路，对川藏铁路给予建设期和运营期一揽子税收优惠政策；
三是给予铁路资产资本化股权化证券化过程中的税收优惠。

3.1.5 给予国铁企业更大运价自主权

建议向国家申请，提升国铁整车煤炭运价上浮权限。同时，赋予国铁集团对石油、粮食、化肥3个整车货物品类和普通旅客列车硬卧的自主定价权，充分发挥价格杠杆作用，提升运力资源的利用效率和经营效益。

3.1.6 给予国铁企业电价优惠

能耗成本是铁路运营成本中的大项。考虑到铁路在电煤保供专项行动的突出作用和贡献（电煤运价并未上调），建议向国家有关部门争取优惠电价。

3.1.7 给予绿色债券等金融政策支持

2021年公布的《绿色债券支持项目目录》中仅包含“货物运输铁路建设运营和铁路节能环保改造”，鉴于铁路客货运输碳排放均远低于公路、航空等方式，建议将铁路客运建设运营纳入绿色债券支持项目目录，降低债券融资成本[5]。

3.1.8 给予铁路碳税转移补贴支持

2021年发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确提出研究碳减排相关税收政策。铁路是典型的绿色交通工具，特别电气化铁路几乎零排放。在建立新型税制的过程中，建议积极争取税收转移补贴政策支持，更好发挥税收对铁路绿色低碳发展的促进作用。

3.2 推进内部深化改革

3.2.1 落实分类建设原则严控新增债务

1）落实中央和地方事权划分要求。分类推进项目实施，分层落实建设、管理、运营等主体责任。对中西部铁路等公益性突出的项目，原则上全额资本金，中央财政负担50%，地方财政负担50%；
对城际、市域（郊）、支线铁路，由地方政府主导投资；
国铁集团用于国家路网干线建设的资本金来源由中央预算内资金或财政资金解决。

2）妥善解决资本金不到位问题。组建项目公司时依法合规签订《出资合同》和《公司章程》，股东出资不到位时，及时催缴并通过法律程序追究违约责任。

3.2.2加强对合资公司的经营管理

1）加快推进合资公司区域重组。通过路地股权置换实现区域性铁路由地方控股，落实地方政府在省域铁路建设、运营、偿债等责任，廓清国铁与地方事权界面。

2）推动合资公司改善经营。细化完善合资公司相关管理制度，提高合资公司经营能力和水平，建立委托运输管理激励约束机制，促进合资公司增收节支。

3）防范化解合资铁路债务风险。依法稳妥对具备破产条件的合资公司实施破产重整。有序开展合资公司欠付委管费、统借统还本息等国铁债权清收工作。

3.2.3 积极推进资产资本化股权化证券化

在深入推进铁路资产资本化股权化证券化的基础上，继续提高资本运作能力，有针对性地培育、推动铁路主营业务板块、专业运输板块、研发智造板块、物流板块等优质企业股改上市。探索试点REITs等新型金融工具，不断提高铁路权益性融资规模，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。

3.2.4 推动运输和非运输业务增收创效

1）做强做优做大运输主业。打好客运经营翻身仗，促进后疫情时代客运尽快由恢复性增长转向正常快速增长；
打好货运增量攻坚战，发挥新版95306上线优势，提升货运经营能力和服务质量，完善市场化激励机制，全方位促进铁路货运增运增收。

2）全面提升多元经营贡献度。强化资产经营和资本运作两翼联动，全面提高多元经营发展水平，打造更多“过百、上千”亿元级经营板块；
全力延伸客运服务链，提升商贸物流价值链，拓展研发制造产业链，发展铁路数字经济等。

3.2.5 加大力度节支降耗

通过精细管理、开源节流、量入为出，在保证安全稳定和运输生产必要支出的前提下，压缩非生产性支出，确保支出增幅低于收入增幅。健全全面预算管理体系，强化资金集中管理和统筹使用。加大生产领域节支降耗力度，推进修程修制改革，降低设备运用成本，实施综合用工成本管控机制，节约物资采购和库存成本。

防范化解铁路债务风险是落实国家关于统筹发展与安全、守住不发生系统性风险底线要求的应有之意，也是确保我国铁路持续健康发展的内在需要。本文在考虑债务规模、外部影响、国内外经验、国铁集团定位的情况下，从系统的角度深度剖析，提出支持铁路债转股、给予铁路税收优惠等外部政策和落实分类建设原则、推进资产资本化股权化证券化等内部改革相结合的债务防范策略，为新时代铁路高质量发展、实现交通强国铁路先行目标提供支撑和保障。下一步，课题组拟重点聚焦各项措施的实施效果，以及不同措施间如何组合优化。

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