文/张韵

住宅专项维修资金制度是以建筑物区分所有权制度为基础产生、建立与发展起来的，是为解决当下出现的有关建筑物共有的关系问题而制定的。住宅专项维修资金是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期届满以后的维修、更新和改造的资金。

我国房屋维修资金制度最早可追溯至1992年建设部发布的《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》，其规定了公有住宅共用部位和共用设施设备应收取维修养护费用。为贯彻落实《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）精神，1998年12月，建设部联合财政部印发《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》，通过部门规章正式确立维修资金制度。国务院于2003年开始实施《物业管理条例》，这一行政法规用“资金”取代以往“基金”的说法，更好表达了维修资金的法律性质，且进一步澄清了专项维修资金系统的一些核心问题，包括如何收取和使用维修资金、监管部门如何承担责任等，使维修资金制度在根本上有所突破与发展。2007年12月，《物权法》首次在法律层面规定了维修资金制度，其中建筑物区分所有权这一章节中明确提出“建筑物及其附属设施的维修资金”，将其上升到《物权法》的法律框架内。在《物权法》颁布的同年，《住宅专项维修资金管理办法》经历两年的讨论后正式通过。这一管理办法对运行环节进行规定，涵盖了住宅专项维修资金的缴存、使用、管理与监督，具体涉及缴存主体、缴存标准、续缴条件、使用范围、使用原则与程序、管理主体与责任，同时还规定各省、自治区、直辖市可就本地实际情况出台地区性法规。

《上海市商品住宅专项维修资金管理办法》（上海市人民政府令91号）从2001年1月1日施行，于2010年12月20日进行了修订，对资金的使用目的和依据、使用范围、管理部门、专户开立等方面进行了详细规定。

资金缴存方式与标准单一，大量维修资金长期闲置。住宅专项维修资金的缴纳分为一次性缴纳和分期缴纳两种，我国采用的是一次性缴纳。《上海市商品住宅专项维修资金管理办法》第六条(首期专项维修资金的缴纳标准)规定新建商品住宅的房地产开发企业和购房人，应当按照下列标准缴纳首期专项维修资金：(一)配备电梯的住宅，房地产开发企业按照每平方米建筑面积成本价的4%缴纳;不配备电梯的住宅，房地产开发企业按照每平方米建筑面积成本价的3%缴纳。(二)配备电梯的住宅，购房人按照每平方米建筑面积成本价的3%缴纳;不配备电梯的住宅，购房人按照每平方米建筑面积成本价的2%缴纳。新建商品住宅每平方米建筑面积成本价，由市住房保障房屋管理局和市物价部门核定。一次性缴纳能够保障住房专项维修资金的缴存数额，便捷高效，但缴存数额较大，往往引起业主对资金闲置时间过长的担忧。

对新房来说，交付后的前几年均属于保修期，对设计和施工引起的质量问题，开发商是需要承担质量保证责任的。因此，新房交付后的前两年往往并不需要启动维修资金。一次性收款方式加剧购房者额外的经济压力，且导致大量维修资金长期闲置，而且对老旧商品房来说，收缴难度也非常大。有专家提出，由于《住宅专项维修资金管理办法》未对老旧商品房进行规定，房屋专项维修资金制度建立仅十余年，在此前建成的小区由于收缴程序不完善或业主续缴不积极，往往未能及时收取房屋维修资金。虽然这几年政府拿出一些钱进行改造，但仍然有许多旧社区房屋隐患无法及时处理，这部分业主的生活质量受影响很大，不利于城市的有机更新和可持续发展。

专项维修资金专户管理账户选定不规范。《住宅专项维修资金管理办法》第十条规定，业主大会成立后，应与本市商业银行签订委托协议，开立物业管理区域的维修基金账户。然而，应当用何种程序、何种标准来公开公正地选定专户管理银行却并没有说明。由于银行的信誉水平参差不齐，提供服务的质量各不相同，有些并不符合公平、公开、公正的要求。专项维修资金数额巨大，若无法保障住房专项维修资金的合理保管和有效增值，则对维修资金的运行不利。

专项维修资金覆盖范围不全，紧急启用、续缴难。按照《民法典》、《物业管理条例》和《住宅专项维修资金管理办法》规定，使用维修资金要同时具备四个条件：已缴纳维修资金并存入了维修资金专户；
共用部位、共用设施设备已过保修期；
符合维修资金的使用范围；
维修资金的使用必须经维修范围涉及2/3的业主参与表决，1/3的业主签字同意。但现实情况中，许多小区业主数量过于庞大、流动性大，意见不统一，造成表决困难，该使用的时候使用困难，不该使用的时候又随意动用，制约了维修资金的合理使用。目前，“使用难”成了全国性的难点问题。此外，除了制度本身有争议，还有一些实际操作方面的问题导致资金启用难。一是表决渠道相对落后，许多老小区物业仍然保留着“扫楼式”表决方式，很难适应现代化快节奏生活，而许多业主由于工作等多方面的原因，无法抽时间参与表决，如小区内某些房屋已经被原来的业主出租出去或者转给他人，表决就更加难上加难了。二是由于业主参与意识、公共责任意识较弱，我国住宅专项维修资金制度是随着城镇化逐步发展起来的，真正建立至今不过十来年，业主“养房”意识比较弱，公众维护房子的观念尚未形成。现代城市住宅小区规模在不断地扩大，住宅共用部位、共用设施设备的维护与修理数量也逐年增加。加之小区较大，业主较多，相互之间联系不紧密，经常出现意见相左的情况,增加了动用资金的难度。

缺乏惩罚机制，业主委员会办事难。《住宅专项维修资金管理办法》第十七条规定，一幢或一个门号住宅的维修基金余额不足首期维修资金的30%时，业主大会应当向该幢或者该门号住宅的业主再次筹集维修资金，具体筹集工作由业主大会或者其委托的业主小组实施。再次筹集维修资金的标准由业主大会决定，但再次筹集后的维修资金余额不得少于首期维修资金。业主大会的设立比例低，设立后组织性不强，成员专业能力有限，使得业主大会很难制定较为完善的续缴方案。即使有经业主大会通过的续缴方案，真正缴纳资金的人又是少数。缺乏惩罚机制，使业主大会对不续缴的居民束手无策，这就导致后期住宅维修资金经常没有保障。业主往往基于自身利益考虑问题，尤其是已按规定缴存维修资金却尚未受益的业主，在没有道德和法律约束的情况下，他们很难配合维修资金的续缴。因此在实践中，绝大部分城市都面临维修资金续缴难的问题。

滥用资金，使用过程不透明。如部分地区物业公司滥用《民法典》中关于“紧急情况下动用小区物业维修资金”的条款，借口紧急情况，绕开小区“双2/3”业主参与表决，突击使用物业维修资金，在未经业主大会同意的情况下，动用完毕后才选择性公示，项目资金使用情况不够详细，也不列明资金使用的必要性，甚至引发某些地区物业公司滥用资金投资导致资金损失等一系列问题。

针对以上主要共性问题，本文结合一些具有代表性的国家专项维修资金制度的运行，总结出一些经验加以探讨。

美国的《统一区分所有物业权法》。各州涉及相关条例的法律以美国统一州法委员会（NCCUSL）制定的1980年《统一公寓法》（Uniform Condominium Act. UCA）、1994年《统一共有权益法》（Uniform Common Interest Ownership Act.UCIOA）最具代表性，其中提到了对小区物业的管理，如物业小区维护、意外事故责任与合同责任、业委会权利与职责范围等。该法特别明确规定了业委会选举后，有权终止开发商或其他主体（非善意）代表业主协会对外签订的任何合同与协议，免于承担任何赔偿责任。1977年美国颁布的《统一区分所有物业权法》中规定，美国的物业管理费中包含多种费用，其中主要是由维修和维修保养费构成住宅维修资金。维修准备金和维护保养费是指社区公共部分以及共用设施设备的日常维护费用。维修准备金类似于中国的住宅维修资金，由物业管理人员估算共用设施设备的剩余使用年限，计算相应的折旧金额，然后根据与住宅社区签订的《建筑住宅总协议》计算其金额。物业公司应按约定金额、付款计划和付款方式收取费用。此外，增值保值也是美国住宅维护资金的一个重要特征，可通过投资风险较小的国债等方式实现保值增值。该法还规定了惩罚的衡量标准，并且非常重视律师事务所的作用。

日本的修缮积立金制度。日本为住宅维修专门设立了修缮积立金制度。该制度针对的是将来对公寓共用部分进行大规模维修，维护房屋的公共部分如墙体立面、楼梯、屋顶、供水设备、消防设备、电气设备等而收集的资金。分长期维护、紧急维修两类，一般由业主委员会决定，并选定有能力的管理公司进行监管。长期维护是为维护外墙、屋面防水、市政水管等共用部分制定的维护计划。在制定维护计划时，需要说明维护时间和预算。正常情况下，维护的周期大约分为以下几个阶段：第一次大修，12-15年；
第二次大修，20-25年；
第三次大修，30-35年。管理费用和维修资金是分开管理的，有经济困难的业主向委员会报告后，可采取分期付款的方式缴费。

中国香港的《建筑物管理条例》。香港规定维修资金制度的是《建筑物管理条例》，设有常用资金用以日常维护房屋，除此之外还可以用来支付因建筑物投保而产生的保险费。香港同样设立与内地相似的业主委员会，但与内地不同的是，香港的业主委员会享有独立法人地位。《建筑物管理条例》对追缴维修资金有很严格的规定，若不听从通知进行全额补缴，业主委员会可以出具业主相关材料，由房屋主管部门限制其房屋出租及买卖，并将其纳入诚信黑名单。香港还将保险这一制度引入资金的管理中，维持房屋的稳定运行和应对紧急事件的发生，为业主减少维修资金的开支。

确立业主委员会的诉讼地位。如我国香港的《建筑物管理条例》，业主委员会独立的法律地位，业主无正当理由不缴纳维修资金的，业主委员会可以制定有效的追缴程序，责令其在特定的时限内进行补缴，如果超过时限仍不缴纳，业主委员会可向法院提起诉讼。若发现专项维修资金被滥用、侵占等现象，具备法人资格的业主委员会可以对自己的行为承担法律责任，还能以诉讼主体的身份来维护全体业主的利益。目前我国的业主委员会尚不具有独立的法人资格，对业主权利的维护是有限的。因《民法总则》、《物权法》和《物业管理条例》等法律法规均没有相关规定，在上海市地方立法中明确业主委员会法律性质无相应的上位法依据，导致一系列工作很难展开。只有赋予业主委员会法人资格，才能更有效地维护业主合法利益。除此之外，也有专家建议在业主自主管理制度的构建中，增强广大业主的参与意识和自治意识，可以在小区内设置一些信息栏和意见栏，增加业主之间的信息交流，开展相关技能培训，让业主一起参与，从而强化业主对业主委员会的认可。

借助第三方机构进行管理。有专家提出，业主委员会制定专项维修资金的使用预算，可以交由会计师审核后对外公布。如果业主委员会想要提取资金，则必须经过监管部门或第三方的审查，将具体情况告知银行后才能提取，业主委员会必须严格按照预算支取资金并对外公布。在住宅专项维修资金监管方面积极引入第三方，主要是因为业主委员会成员通常欠缺专业知识和相关技能，无法实现有效监管，而将第三方机构引入维修资金的管理可以很好地解决上述问题。上海在2021年6月关于《住宅小区专项维修资金年度审计有关问题的通知》（沪房规范〔2021〕8月）中已有相关规定。同时可借鉴我国香港的做法，针对长期闲置造成的资金损失，维修资金可引入保险信托机构产品等来担保，实现保值增值的目的。

建立常态化保养机制。参考日本的积立金制度，预先规划一部分资金用于保护安全隐患较大的外墙、屋顶防水和市政水管的共用部分。对房屋公共部位、市政配套设施实行固定时间间隔的维护保养，让房屋长时间保持良好的状态。探索城市市容环境、市政设施定期维护与房屋共用设施设备定期保养相结合的方式，构建相应的财政资金与房屋专项维修资金共同分担的城市更新长效机制。

完善续缴、应急强制使用规定及惩罚机制。续缴难是目前所面临的长期问题，目前上海和深圳已经在此方面有所探索，如采用分期缴纳方式或针对续缴不力的业主，物业管理公司有权要求其及时补缴并加收滞纳金。小区将有关情况公开曝光，同时房管局也可通过“互联网+”等线上渠道加以监督。未来应进一步健全机制，防范化解资金使用风险，真正让住房“养老金”发挥作用，让老房子能“优雅地老去”，让城市房屋更安全、居民生活更舒心。

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