陈 潭（广州大学公共管理学院，广东广州 510006）

随着互联网、大数据、云计算、区块链、虚拟现实、物联网、人工智能、元宇宙等新一代信息通信技术（即数字技术）的迅猛发展和推广应用，人类社会的思维方式、生产方式、生活方式、治理方式等不断发生重大变革。由于数字技术具有创新活跃、要素密集、辐射广泛、赋能超值的特征，当下世界数字经济发展如火如荼，数字政府建设也成为全球备受关注的重大政治议题。

数字政府建设是推进政府职能转变、构建服务型政府的必由之路，是提升政府治理能力的一场全方位、系统性、协同式的深刻变革。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字经济发展和数字政府建设，将网络强国、数字中国和智慧社会建设上升为国家战略。党的十九大以来，中国数字政府建设进程不断加速并逐渐推向高潮，党的十九届四中全会作出推进数字政府建设的重大决策部署，党的十九届五中全会再次要求加强数字政府建设，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确了数字政府建设的任务。2022 年4 月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），习近平在主持会议时强调，“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行”，这对加快转变政府职能，全面贯彻网络强国战略，建设法治政府、廉洁政府、服务型政府意义重大。《指导意见》系统谋划了中国数字政府建设的时间表、路线图、任务书，对政府数字化改革的基本原则、主要目标、重点任务和具体要求作出了统一部署和安排。

作为整个经济社会数字化改革历史性、全局性、战略性的任务，数字政府建设是落实智慧社会、网络强国、数字中国战略的重要举措。数字政府建设是当前推动政府治理体系和治理能力现代化的着力点和突破口，是推进“放管服”改革的重要抓手，是促进政府职能转变的重要动能［1］。中国数字政府建设彰显了“让百姓少跑腿、数据多跑路”的鲜明特色，在创新政府治理方式和公共服务模式、降低行政成本和简化办事程序、提升管理效益和服务效率、提高履职能力和治理效能等方面发挥的作用越来越大。由是观之，加快数字政府建设既是全面深化改革、创新政府治理的需要，也是服务型政府自身建设和满足人民对美好生活向往的发展要求。显然，数字政府建设是一项复杂而又艰巨的系统工程，国务院印发《指导意见》为中国政府数字化改革和建设的“下一步”擘画了蓝图和未来、明确了目标和任务。然而，数字政府建设仍然存在地方发展水平不均衡、体制机制不健全、顶层设计不完善、创新应用能力不强、公众参与不够、干部队伍数字意识和数字素养与社会需求不匹配等诸多问题。

毋庸讳言，中共中央、国务院高度重视加强数字政府建设，强化顶层设计，自2015 年以来颁布了一系列有关数字政府建设的文件（见表1），明确了数字政府建设的方向和主要任务。而贯彻中共中央、国务院重大部署，解读当下中国数字政府建设，需要通过政府治理理念的历史、理论和实践等三维逻辑去省思，需要通过政府治理结构的宏观、中观和微观等三个层面去审视，需要通过政府治理过程的组织、技术和行动等三重界面去理解。一般而言，从组织界面来看，中国数字政府建设是通过党建引领不断开展组织再造和制度创新而形成“党建+”的过程；
从技术界面来看，中国数字政府建设是通过数据赋能不断实施在线履职和融合协同而形成“技术+”的过程；
从行动界面来看，中国数字政府建设是通过信息惠民不断达成智能普惠和泛在可及而形成“服务+”的过程。

表1 中国数字政府建设的主要文件（2015—2022 年）

众所周知，“集中力量办大事”是成就“中国之治”的制度保证和显著优势。“集中力量办大事”实现了在极端落后条件下的赶超发展、不断战胜前进道路上的各种风险挑战，能够有效实现好维护好发展好人民群众的根本利益。实质上，无论是从历史成就还是从实践经验来看，“集中力量”和“办大事”的关键都在于党的领导。《2020 联合国电子政务调查报告》数据显示，中国电子政务发展指数排名居全球第45位，其中，“在线服务”排名跃升全球前十（第9 位），这表明了我国数字政府建设的先进水平［2］。需要指出的是，中国数字政府的建设成就同样离不开“集中力量办大事”的传统制度优势，同样离不开数字时代发挥“党建+”的新型链接功能。

“党建+”是数字时代“集中力量”的超链接，是迈向高质量发展而“办大事”的助推器。在数字政府建设进程中，“党建+”充分发挥总揽全局、引领一切、协调各方的领导核心作用，为数字政府建设提供充足而又有保障的制度资源、组织资源和人力资源。总体来说，全面履行党的领导责任，“党建+”主要表现在以下三个方面：一是“党建+顶层设计”，即统筹安排政府数字化改革愿景、积极破解体制机制创新难题、建立数字政府治理模式；
围绕全方位、全过程、全领域的数字政府建设重大问题开展广泛研讨、实行科学决策、强化政治引领。二是“党建+组织再造”，即坚持和加强党的全面领导贯穿于数字化改革全过程，将数字技术嵌入政府治理内部场域并全方位、系统性地推动政府治理流程再造、方式优化和工具更新；
有效构建纵向贯通、横向协调、执行有力的数字治理体系，以前瞻性思考、全局性谋划、系统性布局、协同性推进的思路与方法统筹制度、组织、人员、技术和数据等各方面资源，统筹推进数字政府建设的各项工作。三是“党建+制度创新”，即不断健全科学规范的数字政府建设制度规则体系，为推进国家治理体系和治理能力现代化进程提供有力支撑；
把党的政治优势、组织优势转化为高质量发展的工作优势、治理优势，为数字政府建设提供强大动能和坚强保障。

“党建+”通过全面深化党建制度和政府改革为抓手，不断释放数字时代党建引领政府自身建设的强大能量，不断提高政府数字化改革中自我净化、自我提升、自我完善、自我革新和自我发展的内生能力，不断激发地方政府开展组织再造和流程再造的创新活力。纵观中国数字政府建设发展历程，特别是在政务服务及其流程再造的发展过程中，经历了通过“部门摆摊、现场提单”方式并运用办公自动化技术开展窗口政务的“政务1.0”阶段（1992—2001 年）和通过“一窗受理、集成办理”方式并应用现代信息技术、互联网技术和政务服务设备开展电子“政务超市”的“政务2.0”阶段（2002—2015 年）之后，中国数字政府建设进入了全面提速的以智能装备为支撑、以数字技术为驱动、以智慧政务为目标的具有“一网通办、接诉即办”特色的“政务3.0”阶段（2016 年至今）（见表2）。我们看到，在从“政务2.0”到“政务3.0”的发展过程中，“最多跑一次”“只进一扇门”“异地通办”“一网通办”“一网统管”“一网协同”“一站式服务”“接诉即办”“街乡吹哨、部门报到”等地方政务服务领域的创新实践不断涌现，成为中国数字政府建设过程中具有“锦标赛”特色的政府数字化改革和政府流程再造的新样态。

表2 数字政府建设的发展阶段及其特征

“党建+”坚持全面领导、改革引领原则，着力强化改革思维、激发创新活力，在数字政府建设中注重“党建引领+全员参与”“顶层设计+基层探索”“技术创新+制度创新”的有机结合。我们知道，制度创新是适应数字技术发展规律和技术创新实践的产物，为技术创新提供规范的法治环境，并提供长期而稳定的预期。在制度创新中，以全面建设数字法治政府为目标，通过数字政府建设推动政府行政权力运行的规范化、法治化，通过厘清数据生产者、管理者和使用者的责任，依法推进技术应用、流程优化和政务诚信建设，不断促进职能转变、提升履职效能、优化营商环境、消除技术歧视和保障个人隐私，从而为人民群众和市场主体创造更加公平、更加敏捷和更加便利的公共服务提供支撑。在制度创新中，坚持问题意识和顾客导向，从人民群众关注的焦点、堵点、痛点切入，不断改革各部门管理制度，善于破除业务壁垒和创新服务模式，从而达到“牵一发而动全身”的效果。在制度创新中，围绕深化“放管服”改革和人民群众的实际需求，坚持在法治轨道上和法治框架内提升人民群众的满意度和安全感，善于将具有长期指导意义、经过若干次实践检验且蕴含推广价值、行之有效的成熟做法及时上升为制度规范，及时修订和清理与数字政府建设现实需求不相适应或者不一致甚至相悖的现行法律法规条款，不断完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系。同时，综合运用法律、制度、督查、监管等多种手段充分保障数据安全，推进可量化、可追溯、可评估的数据安全管理工作。

数字时代是一个万物互联的时代，是一个人、物、数据和流程等世间全要素趋于高度互联互通的智慧社会时代。美国学者马克·波斯特在《互联网怎么了？》一书中曾言，“互联网的虚拟世界将全世界的人类智能连接起来，在理论上建立起了一种新的交流结构”［3］。然而，随着互联网、大数据、云计算、区块链、物联网、移动互联网、人工智能、元宇宙等诸多新兴技术的不断涌现和迅猛发展，“虚拟世界”馈赠的不只是“连接”，更多的是“赋能”。因为“连接”指涉的是“+”，而“赋能”除了“+”以外还有“×”；
“连接”可能只是一个物理过程，而“赋能”则发生了化学反应。可见，在这个以互联网为基础、以大数据为关键、以人工智能为核心的数字时代里，数字技术给予人类社会生存、生产和生活的增量效果和乘数效应是显而易见的。

“技术+”是当今时代技术叠加和数据赋能的主要特征。当下中国数字政府建设充分发挥了“技术+”的连接功能和赋能效应，有效推进政府治理结构转型、行政流程优化、服务模式再造、内部体系整合和履职能力提升，构建起了迈向信息化、网络化、智能化和数字化的政府运行和实践新形态。在“技术+”里，一方面既有大数据、云计算、区块链、人工智能等技术本身的内涵叠加；
另一方面，又有技术之外物理空间和虚拟空间的外延拓展。在“技术+”里，大数据成为数字政府建设的关键流量和核心驱动力，通过全面感知、信息交换、流程整合、数据智能等处置方式，将社会治理与政府服务优化升级［4］，不断推进政府决策科学化、社会治理精准化和公共服务高效化。总体来说，“技术+”主要表现在以下三个方面：一是“技术+平台”，主要任务是“建平台”，积极统筹数字政府关键基础设施建设，建立一体化的区域性和全国性基础数据库与综合管理信息在线平台，深化对政务大数据和社会数据的关联分析，推进统一开放的国家大数据中心和全国一体化大数据体系建设，强化政府部门数据管理职责，明确数据归集、共享、开放、应用、安全、存储和归档等责任，从而为政务信息化应用提供安全、稳定、可靠的计算和存储能力；
二是“技术+履职”，主要任务是“强能力”，强调实现业务和技术的深度融合，发挥数字化在协助政府进行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护、政务运行和政务公开等方面的履职能力（见表3），提高政府治理的科学化、精细化、智能化水平；
三是“技术+协同”，主要任务是“促协同”，强调坚持系统观念、整体观念、全局观念，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。

表3 数字政府建设的主要履职能力与重点建设任务

“技术+”是运用大数据技术开展在线履职的平台超链接。“技术+”充分发挥数字政府的平台功能，放大互联网洪流的增量效应和大数据赋能的乘数效应，不断提升政务服务和政府治理的履职动能和治理效能。实质上，数字政府是一个多功能融合的超强平台，具有数据采集、数据处理、数据利用和数据交流等能力，能够“为政务服务减流程、减环节、减时间提供有效的载体和渠道，体现数字政府高效、智能、便捷的服务本色”［5］。在英国，通过政府颁布的《政府转型战略（2017—2020）》强化“数字政府即平台”的理念，促进跨政府部门建设共享平台，提高政府数字服务效能，改善民众与政府之间的关系［6］。因此，加强政府平台数据汇聚与数据的挖掘、服务和监管，充分发挥数据的战略性基础资源作用和创新驱动作用，不断激发数据要素新动能和释放数据要素价值，实现技术、业务与数据要素的深度融合，能够提高政府在线履职能力，能够提高政府决策科学化水平和管理服务效率，能够提高各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力。比如，运用大数据技术及时开展市场分析、形势研判、政策模拟、效果反馈等宏观经济监测，能够实现对宏观经济运行状态的实时跟踪和精准研判。显然，运用大数据技术能够揭示公共事务的关联性、公共决策的逻辑性和公共治理的复杂性，利用数据融合、数学模型、仿真技术等大数据技术可以提高公共决策和国家治理的信息汇集与数据分析能力，提高公共治理的精确度和靶向性，不断推动国家治理走向数据化、标准化和精细化［7］。

“技术+”是数据赋能条件下数字技术的叠加、迭代和融合，是政府开展协同治理的多功能融合协同工具。在这一过程中，政务数据的开放与共享是数字政府建设中开展技术融合和协同治理的基础和前提，是纾解数字政府建设“堵点”的要件和关键。如果没有政务数据的开放和共享，那么也就难有提供资源整合和行动协调的公共平台，也难以构建流程持续优化、数据无缝流动、线上线下融合的业务协同联动体系。毫无疑问，建立以数据资源整合共享为基础的数字协同治理体系，有利于破除部门间的数据垄断和数据壁垒，有利于降低政府内部沟通与协调的制度性交易成本，有利于跨层级、跨系统、跨部门的数据互通共享与协同联动，有利于推动全要素的数字化转型。特别是在数字政府建设中，通过依托一体化协同办公体系建设，既能够实现政府履职能力的系统性和数字化重塑，推进政府内部层面的部门间横向协同、层级间纵向协同、中间层面的云端业务协同以及外部层面的政府与市场、社会等多元主体协同，也能够实现政府部门内部和部门之间“一件事”的高效办理。进而言之，助推数字政府建设，需要全力打破“信息孤岛”和“数据壁垒”，打破专业分工、纵向分权的传统科层制桎梏，破除部门保护主义、行业保护主义和地方保护主义障碍，从而推进技术融合、业务融合、数据融合等“三个融合”，实现部门通、网络通、数据通、业务通等“四个流通”，提升跨业务、跨系统、跨部门、跨层级、跨区域等“五个跨界”的协同管理水平，确保“一网通办”“异地可办”“跨省通办”等协同管理方式的顺利实现。

满足人民对美好生活的向往既是中华民族和中国人民共同的奋斗目标，也是党和国家进行数字政府建设的出发点和落脚点。新一代信息技术在政府公共服务供给过程中的运用与嵌入，能够实现全流程在线支持、全过程智能辅助、全方位信息公开，能够打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，能够不断提升社会服务数字化普惠水平、推动数字城乡融合发展、实现智慧共享的新型数字生活。这种“以人民为中心”的数字化服务和服务数字化，增强了“服务+”的内涵质量和外延能量，让公共服务的“最后一公里”蜕变成为“最后一米”甚至“零距离”，切切实实地让“百姓少跑腿、数据多跑路”变成数字红利。在韩国，融合新兴通信技术、计算机技术和网络信息技术的政府组织在经过“以政府为中心”的“政府1.0”阶段和“以国民为中心”的“政府2.0”阶段之后，正在步入“以每个人为中心”的“政府3.0”阶段。“政府3.0”倡导公民参与，围绕公民提供个性化服务。在这个过程中，积极参与的公民通过相互交流与政府形成更加积极的可预测关系［8］。

“服务+”是服务数字化和数字化服务的技术叠加和服务增值，是传统政府迈入现代政府的“政府3.0”阶段的工作常态，是公共产品供给和公共服务提供的政府数字在线方式。“服务+”依托数字化手段，通过政务服务集成改革和流程再造，打造了“一网通办”“掌上办事”“移动服务”等新模式，实现了“服务+”的一站式办理、精准化匹配、智慧化体验、高效率集成，提高了靠前服务能力、主动服务能力、人性服务能力、精准服务能力、协同服务能力、整体服务能力。总体来说，“服务+”主要体现在三个方面：一是“服务+平台”，通过搭建跨平台、多元化的数字技术支撑系统，不断深入推进政务服务“一网、一门、一次”改革和政务服务实时化、标准化、规范化、便利化、有效化，建设贯通上下、联通左右、打通内外的全国一体化政务服务平台与政务服务APP，持续优化全国一体化政务服务平台功能，加快地方各级政府部门政务服务业务系统与国务院有关部门政务服务平台、国家政务服务平台无缝对接与全面融合，全面提升公共服务数字化和智能化水平；
二是“服务+智能”，运用大数据、区块链、云计算技术创建全国一网通用的用户基础数据库和顾客导向系统，自动辨识和精准对接用户的习惯、偏好等显性需求以及和时空、身份、工作生活状态相关联的隐性需求，通过捕捉用户的原始工作站信息和系统后台积累的数据，构建与数据库关联的需求结构模型和计算公式，进行数据清洗、统计、挖掘和智能分析，从而主动提供心连心、零距离的精准服务和高效服务；
三是“服务+文化”，培育和弘扬社会主义核心价值观，建设温馨、平等、规范、廉洁、诚信的政务服务文化，推进市场化、法治化、国际化的一流营商环境创新，打造优质的政务服务大厅品牌，建立健全群众需求反馈机制，把群众满意度作为检验政务服务工作的首要标准，真正把政务服务大厅和政务服务中心建成服务基层、惠及百姓的民心工程，推动人们形成向上向善的精神追求和健康文明的生活方式。

“服务+”是数字化全面转型条件下通过打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，进一步推进政务服务的标准化、规范化、便利化（见表4）。在数字政府建设过程中，由于政务数据的统计参数、口径、标准不一，给数据的采集、定价、共享、交易、开发利用带来困难，也由于政务服务运行不规范、区域和城乡政务服务发展不平衡、线上线下服务不协同、数据共享不充分等问题仍然不同程度地存在，给当前政务服务工作带来了一定的困难。因此，按照国务院《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》要求，充分应用存储与检索技术、特征识别技术、行为分析技术、数据挖掘技术、人工智能技术、视频采集技术、语音采集技术、环境感知技术、位置感知技术、多媒体呈现技术、自动化控制技术等各种数字技术，不断推进智能服务的标准化、规范化、在线化和无缝化。我们知道，基于能够随时提供无缝式网络连接服务的5G 技术、各种智能终端设备创新、超强计算能力及集成化的云计算平台、智能化算法的软件程序为人工智能提供了强力的“智慧支持”，使智能终端和智能服务融入人们的社会生产与生活中［9］。不可回避的是，数字素养和数字治理能力也是制约在线履职和标准作业的重要因素，是当前数字政府建设的重要组成部分和关键内容。因此，数字政府建设作为数据治理的重要基础设施，需要在知识、技术和能力等方面不断提高领导干部的数字意识和数字技术素养，在决策、管理、服务和监督等方面不断提升数字领导和数字执行能力。

表4 政务服务的标准化、规范化、便利化

“服务+”是数字时代的民生工程和民心工程，体现了“以人民为中心”思想的物在反映。“服务+”坚持问题导向原则，抓住民生领域的突出矛盾和急难愁盼问题，深度开发各种类型的便民应用，不断满足企业和群众多层次和多样化需求，着力破解群众和企业反映强烈的“办事难”“办事慢”“办事繁”问题，让“网上办、掌上办、就近办、一次办”更加好办、易办，不断提升公共服务均等化、普惠化和便捷化水平。同时，聚焦社会关注、群众关切、影响较大的高频率、高需求、高综合监管事项，推行“综合查一次”组团执法，运用部门联合“双随机、一公开”以及信用监管等机制，经过数字化再造监管流程，减少重复执法和扰民扰企。“服务+”坚持数字普惠和促进数字包容，消除“数字鸿沟”和各种形式的数字不平等以及“数字歧视”现象，推进基本公共服务数字化应用，提升普惠性、基础性和兜底性的数字服务能力，让数字政府建设成果真正发挥实效，更多、更好、更公平、更成功地惠及全体人民。“服务+”坚持传统服务方式与智能化服务创新并行方针，能够为小微企业、农户、低收入者和空巢老人、留守儿童、残障人士等特殊群体提供具有可触达性、多样式、定制化的高质量服务，能够不断提升基层、相对边远和经济欠发达地区政务服务能力，推动政务服务在不同群体、不同区位、不同地域的均等化、均衡化发展。近几年，“浙里办”“粤省事”“渝快办”等一大批移动政务服务平台以亲民化方式既起到了便企利民的功效，也强化了公民政治参与和政民互动，还集中反映了政府服务无障碍化供给“一个都不能少”的人本理念［10］。

数字政府建设是实现两个一百年目标和全面建设社会主义现代化国家新征程上具有前瞻性、全局性和战略性意义的历史任务。数字政府建设是数字时代政府治理理念和方式全面转型的必然要求，是推动高质量发展、实施高水平治理和创造高品质生活的必由之路，对推进国家治理体系和治理能力现代化进程具有重要的理论意义和实践价值。中国数字政府建设顺应数字技术革命浪潮，适应经济社会发展变革需要，呈现了“党建+”“技术+”“服务+”等三重界面叠加、迭代和融合的中国式现代化场景。其中，“党建+”是核心，充分体现了党建引领在数字政府建设中的全面领导和组织优势；
“技术+”是关键，充分展现了技术嵌入在数字政府建设中的功能链接和数据赋能；
“服务+”是目的，充分实现了数字服务在数字政府建设中的泛在可及和信息惠民。

数字政府是数字中国的重要组成部分和核心枢纽，能够有效引领数字经济、数字文化、数字生态、数字社会的全方位协同发展，能够有效引领人类社会走向伟大的数字文明阶段。国家主席习近平在致2021 年世界互联网大会乌镇峰会的贺信中指出，要“激发数字经济活力，增强数字政府效能，优化数字社会环境，构建数字合作格局，筑牢数字安全屏障，让数字文明造福各国人民”［11］。毋庸置疑，中国数字政府建设是超大型国家开展集约式治理的现代化方式，提供了走向人民满意的服务型政府建设的中国案例，能够为全球数字政府建设提供中国样本，能够为构建“互联互通，共享共治”的人类网络空间命运共同体提供中国方案，能够为推动全球互联网发展与治理贡献中国智慧，彰显了中国作为互联网大国对于人类共同福祉的高度关切。

伴随着大数据和人工智能广泛应用，机器学习能力快速增强，数据、代码和算法愈来愈多地决定着每位公民在信息方面的可知与不可知、在资源分配中的可得与不可得、在社会活动中的可为与不可为。数字技术如果被滥用，就会违背公共利益和社会价值观，例如，由于收入、地域、民族、宗教、性别等因素被机器“识别”而导致的各种歧视行为［12］。同时，加强数字政府建设和实现政府数字化全面转型工作是一项跨部门、跨层级、跨区域的系统工程，具有牵涉面广、技术密集度高、业务关联性强、协调需求大、工作周期长和投资成本高的特征，因此，必须牢固树立科学的数字观、正确的政绩观，必须摈弃数字官僚主义、数字形式主义，不断推进数字化全面转型和数字中国建设的健康有序发展。

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