周尚思

内容提要：财政能力是衡量政府获取财政收入并为公共服务提供资金支持能力的重要指标。我国的环境污染防治长期以来主要划分为地方财政事权，然而，有关地方政府财政能力对于环境污染治理的影响未得到充分论述。本文聚焦省以下财政体制中地级及以上城市分析层面，基于2003-2019年278个地级及以上城市的面板数据，选取财政支出分权、财政自给度以及财政支出结构三项指标综合考量地方财政能力水平对于城市工业污染物排放状况的影响。研究发现，财政支出分权的提高以及支出结构中教育与科技类支出占比的提升总体上均能显著降低城市工业污染物的排放，而财政自给度的结果却不显著，且对不同污染物之间的效果不同。异质性分析表明，地方财政能力整体上对于非资源型城市以及非大气污染重点控制区城市的环境污染物排放的抑制作用更为明显，侧面反映出我国的工业化进程中资源型城市以及大气污染重点控制区城市的环境污染问题更为严重。因此建议在环境污染治理方面，应适度提高地方财政支出的自主安排能力，加强地方财政科教类投入，发挥人力资本与科技创新对环境污染治理的积极作用，并且根据不同污染物的属性类别以及不同地区之间生态环境条件的差异，做到具体情况具体分析。

加强污染防治与生态文明建设是实现我国经济结构优化与绿色可持续发展的关键着力点。改革开放以来，我国经济长期保持高位增长，然而环境污染问题却日益突出。根据2020年全球环境绩效指数（Environmental Performance Index），我国综合环境指数排名位于全球第120位，其中环境污染与健康单项指标位于全球第96位。近几年来，党中央和国务院高度重视污染防治工作。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，提出 “到2025年，生态环境应持续改善，主要污染物排放总量持续下降；
到2035年，形成广泛绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现” 的总目标。财政作为政府的经济职能，是进行环境污染治理的重要经济手段。新《环境保护法》明确提出，各级政府要充分运用财税经济调节手段来保护和改善生态环境质量。央地关系划分上，明确地方政府作为环境治理以及支出责任的主体。因此，研究我国政府主导框架下的环境治理问题，需要聚焦地方政府行为。

财政能力（Fiscal Capacity）是衡量地方政府治理能力的一个重要维度。现代政府间关系中，由于地方具有获取基层信息的比较优势，上级政府倾向将一部分权力下放地方来提供公共管理与服务，预算管理体制上表现为分税制。我国自1994年实施分税制财政管理体制改革以来，从制度上规范了中央和地方政府间的财政关系，然而省以下的预算管理体制并未明确，体现出明显的地区间差异，甚至呈现 “一省一式” 的局面（周黎安和吴敏，2015；
童幼雏和李永友，2021）。

地方财政能力形态差异对于政府进行环境污染物治理的效果会产生怎样的影响？什么样的财政能力安排更有利于降低地方环境污染物的排放？传统文献对于财政能力的讨论主要源于政治学与经济学的交叉研究领域。狭义上讲，财政能力主要指政府从社会中汲取财政资源的能力，是构成国家能力（State Capacity）的重要因素（Lamborn，1983；
Skocpol，1985；
Tilly，1990；
王绍光和胡鞍刚，1993；
辛方坤，2014）。测量方面，传统文献大多从财政收入所占比重来衡量财政能力。例如，王绍光和胡鞍刚（1993）将财政收入占国民生产总值之比作为财政汲取能力的衡量指标。马骏（1997）对各省税基进行估算来衡量各省的财政能力，通过测算1994年各省财政能力和支出需求，推测出中央应向地方进行的转移支付额与实际转移支付数的差距。与财政能力相近的另一个概念是政府的财力，指政府可获得和支配的财政资源（赵永辉、付文林，2017）。

然而，传统文献对于财政能力的定义和衡量侧重于收入端的狭义范畴，对于财政支出、收支关系与结构、财政平衡能力、政府间财政关系，以及财政制度共同作为影响政府财政能力的因素的研究相对不足。近年来，一些学者开始从广义层面来探讨政府财政能力。例如，王敬尧（2010）认为财政能力是政府出于提供公共服务的需要，从社会中汲取财政资源并提供公共产品的能力，可以从收入能力、支出能力和平衡能力等多个维度进行衡量。刘尚希（2015）将财政能力定义为政府在财政资源方面的统筹与运作的能力，包括财政资源的汲取、分配以及使用等多方面，并指出财政资源与制度综合影响了政府的财政能力。陈龙（2020）指出财政能力是国家治理能力的重要体现，依据财政能力涵盖的政府职能范围，认为其概念超越了经济视角下的政府资源汲取能力与公共产品供给能力，同时涉及政治、社会、文化与生态等多个领域的内容。本文采取广义视角，综合已有文献，将地方政府财政能力定义为在分税制央地财政关系中，地方政府相对于上级政府以及其他平级政府所具备的财政资源汲取能力、将财政资源通过支出形式提供公共产品的供给能力以及通过优化支出结构实现地方政府政策效益最大化的能力，共三个维度。

已有文献关于地方财政能力的讨论集中于理论层面，或者是其对于基本公共服务供给能力影响的社会治理领域（卢洪友和贾智莲，2009；
王伟同，2012；
辛方坤，2014；
李小奕和谢舜，2019），有关地方财政能力与环境污染治理之间关系的论述相对欠缺。此外，已有分析大多集中于省级层面（He，2015；
李香菊，刘浩，2016；
郑洁、付才辉和张彩虹，2018；
Wu等，2019），对于省以下政府的研究相对不足。本文的研究问题聚焦地方政府财政能力形态与环境污染治理效果之间的关系。基于2003-2019年278个地级及以上城市的面板数据，本文选取财政支出分权、财政自给度以及财政支出结构中科教支出所占比例共三项指标综合考量地方财政能力水平对于城市工业污染物排放状况的影响。在异质性分析部分，本文进一步分析了地方财政能力形态对于资源型城市和非资源型城市，以及大气污染重点控制区城市与非重点控制区城市之间的差异性影响。研究发现，财政支出分权的提高以及支出结构中教育与科技类支出占比的提升总体上均能显著降低城市工业污染物的排放，而财政自给度的结果却不显著，且财政能力的各项指标与各污染物之间的关联性强弱以及影响程度也有所不同。异质性分析表明，相对于资源型城市，提升地方政府财政能力来加强环境污染治理对于非资源型城市的积极效用更为明显；
相对于划分为大气污染重点控制区的城市，财政能力提升对于非重点控制区的环境污染治理整体促进效果更为明显，但是对于大气污染重点控制区城市来说，二氧化硫作为控制区严格限制的大气污染排放物，通过提高财政资金支持，能够一定程度上对重点控制区城市的二氧化硫污染排放起到抑制效果。

本文的贡献主要有以下几个方面：第一，本文使用多维度指标来共同评估地方政府的财政能力对于环境污染物治理的影响。传统文献对于财政能力的评估大多侧重于政府的财政汲取能力，但对于财政支出能力与支出结构优化程度作为衡量政府财政能力对其提供公共产品与服务（例如环境污染物治理）的效果的影响论述相对不足。本文试图弥补这一研究空白，并探索性研究了地方财政自给度以及财政支出结构中非经济建设性支出的科教支出类别占比对于城市环境污染物排放的影响。第二，本文将研究的分析层次集中于省以下财政体制中的地级及以上城市层面。以往有关地方财政与环境污染治理之间的论述大部分集中于对省级层面的研究，省以下财政的研究有待进一步开拓，本文试图打开省以下政府间财政关系的 “黑箱” ，具体探索基层政府的财政能力形态与环境污染物排放治理的关系。第三，通过对资源型城市和非资源型城市之间、大气污染重点控制区与非重点控制区城市之间的异质性分析，创新性发现了地方财政能力指标在不同环境资源禀赋条件以及环境规制的城市之间的差异性影响。

财政是国家治理的基础和重要支柱，生态环境与污染治理是国家治理体系的有机组成部分。现代多层级政府治理体系中，央地关系中的分权化改革是政府垂直管理体系结构调整的主线之一。20世纪70年代中后期以来，许多国家先后进行了治理体系的分权化改革，涉及经济、财政、行政管理等多方面（Oates，1972；
贾俊雪，2015；
王丽萍，2018）。依据分权理论，地方政府相对于中央具有获取辖区内公众利益诉求、政策偏好等多方面的信息比较优势，因此上级政府授权下级一定自主权有助于激发地方自身发展积极性，从而更好地满足当地居民对于公共产品的需求（马海涛等，2009）。环境污染物治理具有地区性公共产品的属性，我国地方政府长期承担着环境保护和污染物治理的主要事权与支出责任（肖建华和游高端，2020）。1994年的分税制改革，标志着我国与市场经济发展需求相匹配的央地财政关系初步建立。在环境事权和支出责任安排上，逐步建立起与财政关系相协调的环境治理体系，地方环境治理的自主意识也不断提高（毛晖，2019）。然而，现有垂直管理部门与地方政府条块关系中，仍存在着上下级政府事权与财权不平衡的纵向财力失衡与同级地方政府间在收入能力、支出水平上差距的横向财力失衡现象。尽管地方政府环境治理的自主性得到提升，但财政资源相对于事权的稀缺与支出压力一定程度上掣肘着地方财政在环境污染治理领域的效能发挥（于长革，2019）。

地方财政能力形态与环境污染治理效果密切相关。然而目前少有文献系统性探索省以下政府财政能力与环境污染治理之间的实证关系。本文聚焦于省以下地级及以上城市财政能力与环境污染治理效果之间的关系。基于已有研究，选择财政分权、财政自给度和财政支出结构中科教类别支出所占比重共三项指标来综合衡量地方政府财政能力，并评估其对于环境污染治理的影响。其中：财政分权能够反映出地方政府相对于上级政府所获得的财力自主性大小；
财政自给度表示地方政府自有财力对其事权支出上的实际支持能力；
财政支出结构则反映财政资源配置的政策偏好，体现地方政府重点治理的倾向领域以及结构特征（王敬尧，2010），已有文献表明，提高科学教育支出在财政支出结构中占比对于环境治理有着正向影响，然而目前研究成果仍然相对不足（谭建立、赵哲，2021；
庞雨蒙等，2020）。

财政分权是指在多级政府的框架下，上级政府将一定的财政收入与支出权力让渡给下级政府，地方因而获得一定收支自主权的概念。Samuelson（1954）、Musgrave（1959）、Arrow（1970）以及Oates（1972）等人最早从理论上提出财政分权的概念。他们认为，在政府职能划分上，中央政府应在维护宏观经济稳定、收入再分配以及提供全国性公共产品等方面发挥主导作用，而地方政府对辖区内民众诉求更加了解，因此能更好地提供地方性公共产品，增加总体福利。然而，目前学界对于财政分权是抑制环境污染还是加剧了环境污染的意见却不统一。就已有研究而言，一部分学者认为财政分权会引发地方政府间 “逐底竞争（Race to the Bottom）” 现象，从而加剧地方环境污染。例如，贺俊等（2016）基于2003-2012年省级面板数据，发现税收竞争和收入分权均会加剧环境污染，其中收入分权渠道强化了税收竞争对污染的正向效应。但也有文献指出，财政支出分权提升能够增加地方政府的可支配资源，使得政府更有能力提供满足辖区需求的公共服务，有更多的财政资金用来进行污染治理工作，从而降低辖区内环境污染水平。薛钢和潘孝珍（2012）基于1998-2009年省级面板数据，选取废气排放量、固体废弃物排放、废水排放量和二氧化硫排放量作为衡量污染物排放规模的指标，发现支出分权增加有利于降低污染物排放，而收入分权与环境污染之间的关系不确定。谭志雄和张阳阳（2015）通过构建环境污染综合指数，发现省级层面的地方财政支出分权与环境污染排放呈负相关，依此提出支出分权提升利于地方持有更充足资金进行污染治理。本文认为支出分权相比于收入分权更能显示出地方政府在分税制下运用自身可支配财政资源来提供公共服务与治理的能力（童幼雏和李永友，2021），支出分权的提高使得地方政府拥有更多可支配财力来进行辖区内污染治理，因此能够有效降低污染物排放，从而对环境治理产生正向作用。依此，本文提出以下假设：

假设1：其他条件不变的情况下，地方财政支出分权的提升可以降低地方环境污染物排放，显示出其对于环境污染治理的正向激励作用。

地方财政自给度作为财政分权体系的产物，通常指地方一般预算内财政收入占地方一般预算内支出的比值。财政自给度体现地方自有财力对其事权与支出责任的实际支持程度，可以显示地方财政自主运行的状态。所以，地方财政自给度越低，反映地方通过转移支付等手段来弥补财力缺口的依存度越高，财政 “自身造血” 的能力越低。传统研究有关财政自给度的论述主要集中在转移支付与基本公共服务均等化的社会治理领域（曾明等，2014；
郑垚和孙玉栋，2018），却少有探究与地方环境污染治理效果之间的关系。就已有研究来看，燕洪国（2015）运用DEA-BCC模型评估了2007-2013年30个省份的环保财政支出效率，发现财政自给能力与政府环保资金支出效率存在一定正向关系，尽管显著程度不高。郑洁等（2018）采用新结构经济学的分析视角，选用省级财政自主度作为测量分权的指标，发现尽管遵循比较优势产业结构的地区能够有效抵消财政自给度对于环境治理的负面影响，总体上自给度的增加与环境污染加剧依然正相关。然而，有关市级层面财政自给度与环境污染治理方面的研究，特别是省以下财政体制的研究，论述仍为欠缺。依据前文中有关地方税收竞争会加剧环境污染治理的论述，本文认为财政自给度能够反映出地方获取自主财政收入的努力程度，认为财政自给度的提高会加剧地方环境污染。基于以上，本文提出以下假设：

假设2：其他条件不变的情况下，地方财政自给度提高会增加地方环境污染。

财政支出结构是各类财政支出占总支出的比重。财政支出结构优化能够使得财政资源在各公共服务领域进行更为有效、合理地配置，从而实现经济与社会效益的最大化。地方财政支出结构反馈出政府对于财政资源配置的偏好，体现政府公共服务导向与治理特征（王敬尧，2010；
王海霞，2021）。相关文献认为，增加政府非经济建设与生产性类别的财政支出，例如科教文卫支出的比重，有利于提高地区绿色发展与环境治理水平。例如，López等（2011）基于跨国数据比较，发现政府用于非经济建设性的财政支出的份额增加10%，可导致大气中二氧化硫浓度下降4%，水污染物中铅浓度下降7%。庞雨蒙等（2020）基于空间面板模型分析了2004-2017年地级及以上城市的数据，发现财政支出结构中科技支出和教育支出的比重增加，都能有效降低大气中的雾霾污染。祁毓和赵韦翔（2020）基于两步系统GMM估计的动态面板模型，发现财政支出结构中增加经济建设性支出对绿色全要素生产率增长率会产生负面挤出效应。本文基于已有研究，认为财政支出结构可以反映政府财政能力的资源配置偏好，其中科技和教育类作为非传统经济建设类财政支出，其占比增加能够通过提升地方技术创新以及人力资本水平，从而对地方环境污染治理产生正向积极作用。因此，本文提出以下假设：

假设3：其他条件不变的情况下，地方财政支出结构中有关教育和科技性支出占比的增加可以降低地方环境污染。

（一）数据来源与样本选择

本文选用中国地级及以上城市层面2003-2019年的面板数据作为研究样本。被解释变量为地级及以上城市主要工业污染物排放状况，核心解释变量为财政能力指标，核心控制变量为城市分产业类别生产总值、外商直接投资水平以及地区人口特征。其中，环境污染数据、财政数据以及社会经济控制变量数据均来自国泰安（CSMAR）数据库。为了使样本数据更具代表性，本文剔除了属于西藏、青海以及新疆等地的城市数据，也剔除了主要变量观测值缺失严重的样本，最终获取278个城市样本的数据进行分析。

（二）变量定义

1.核心解释变量：财政能力

广义财政能力包括政府获取、统筹并运用财政资源来提供社会公共服务等方面的能力（王敬尧，2010；
刘尚希，2015；
宋旭和李冀，2015）。结合数据可获得性，本文选取财政支出分权、财政自给度以及财政支出结构中科教支出占比三项作为综合衡量地方财政能力中有关汲取资源能力、资源支出运用能力以及资源支出结构优化能力的指标。

a.财政支出分权

地方财政分权表示分税制体制下，地方政府相对于上级政府所获得的财力自主性大小，能够反映出地方政府相对于上级的财力配置状况（辛方坤，2014）。财政分权包括财政收入分权和支出分权两种评估口径。目前主流文献对于财政分权的测算，可以分为总量指标和人均指标两类（Oates，1972；
龚锋、雷欣，2010；
贾俊雪，2015；
张芬、赵晓军，2016；
吕冰洋、马光荣、胡深，2021），本文认为财政支出分权更能够体现地方政府运用财政资金提供公共服务的能力，并考虑进人口因素的影响，采用人均指标测算了地级及以上城市的财政支出分权。所用公式为，市级财政支出分权=人均市财政支出/（人均中央财政支出+人均省财政支出+人均市财政支出）。

b.财政自给度

衡量央地关系中地方财政自主能力的另一个指标是财政自给度。财政自给度反映出分权结构下地方政府自有财力对其事权支出上的实际支持能力，间接表明地方对于转移支付的依赖程度，自给度越高，说明地方财政自身 “造血能力” 越强，财政自身汲取能力越强。计算公式为：市级财政自给度=市级一般公共预算收入/市级一般公共预算支出。

c.财政支出结构

财政支出结构反映财政资源的配置偏好，地方政府的财政支出结构特征可以反映出地方政府的财政能力、公共治理重点以及特征（王敬尧，2010）。已有文献说明，提高教育、科技等具有非传统经济建设性的财政资金支出比重与环境质量的改善呈正相关（López等，2011；
陈思霞和卢洪友，2014；
祁毓和赵韦翔，2020年；
谭建立和赵哲，2021）。本文主要选取市级财政的科学事业和教育事业费支出占地方财政总支出的比重来测算。

2.被解释变量：环境污染物治理指标

本文选取地级及以上城市工业污染物排放量作为衡量地方环境污染治理水平的指标。具体选取的指标包括：工业废水排放量（万吨）、工业二氧化硫排放量（吨）以及工业烟尘排放量（吨）。所有污染物指标均取自然对数进行处理。

3.控制变量

地方环境污染受到其他社会经济变量的影响，为控制其他因素的影响，本文选取的控制变量包括：经济发展水平与产业结构指标，即分城市第一、第二以及第三产业生产总值并取自然对数（lnGDP_PrimInd，lnGDP_SecInd，lnGDP_TerInd），外商直接投资水平，即分城市外商实际投资金额取自然对数（lnFDICity）以及分城市年末人口数量取自然对数（PopCity）。

关于所有变量的定义和描述，具体参见表1：

表1 主要变量定义

续表

4.模型构建

本文使用固定效应模型和随机效应模型考察地方财政能力与环境污染状况之间的关系，选择的环境污染物排放指标包括工业废水排放量（万吨）、工业二氧化硫排放量（吨）以及工业烟尘排放量（吨），分析层次为地级及以上城市。本文构建模型（1）考察地方财政支出分权与三种污染物单位GDP排放量之间的关系，构建模型（2）考察地方财政自给度与三种环境污染物单位GDP排放量之间的关系，构建模型（3）考察地方财政支出结构与三种环境污染物单位GDP排放量之间的关系。

其中t表示年份，i表示城市个体。Yit+1表示三种城市工业污染物单位GDP排放量的集合（lnWasteWater_GDP、lnSO2_GDP、lnSoot_GDP）。为避免反向因果的影响，本文将被解释变量——单位GDP污染物排放强度均前置一期。ExpDec、SelfSuf、FisStruc为本文的核心自变量财政能力的三个指标，分别表示城市财政支出分权、城市财政自给度以及城市财政支出结构。Xit为模型中所控制的变量，包括：城市分产业生产总值占总城市GDP比重（lnGDP_PrimInd、lnGDP_SecInd以及lnGDP_TerInd）、城市外商直接投资水平（lnFDICity）以及城市人口取自然对数（PopCity）。γi和δt表示年度固定效应和城市个体固定效应，εit表示随机误差项。为了解决异方差性和共线性问题，部分变量进行了取对数处理。

（一）描述性分析

表2呈现的是变量的描述性统计结果。可以看出，财政支出分权（ExpDec）的均值为0.626，表明样本数据财政支出分权平均水平为62.6%，地方政府在公共事务支出上承担着较高的责任。财政自给率（SelfSuf）的均值为0.476，说明样本数据中地方一般公共预算自主性收入对一般公共预算支出的覆盖率约为50%左右的水平，政府财政自给程度总体仍有进一步提升空间，此外，最小值和最大值之间的数值差异明显，表现我国各省市之间财政自给度差异较大。从均值、标准差以及中位数的信息反馈可以看出财政支出结构（FisStruc）中有关教育和科技财政支出占总支出的比重在样本数据中总体呈现正态分布趋势，平均水平约为19.7%。

表2 描述性统计

（二）实证分析结果

本文使用固定效应和随机效应模型来检验地方财政能力的三项指标——财政支出分权（ExpDec）、财政自给度（SelfSuf）与财政支出结构中科教类财政支出所占比重（FisStruc）与环境污染治理水平的三项指标——工业废水、工业二氧化硫以及工业烟尘单位GDP排放量之间的实证关系。首先，表3报告了地方财政支出分权与各项环境污染物排放之间的回归结果。可以看出，在控制其他变量的情况下，地方财政支出分权的提高，有利于显著降低城市单位GDP工业废水污染物排放量（模型（1）和（2））与单位GDP工业烟尘排放量（模型（3）和（4））。其中财政支出分权与工业废水污染物排放的关系最为显著，模型（1）和（2）分别在1%和5%的水平上通过检验。财政支出分权的提高与城市单位GDP二氧化硫的排放量控制情况的结果不显著。这可以说明，尽管财政支出分权的提升对于不同类别的环境污染物有着差异性影响，其中污染物的空间外溢性不同是潜在的解释之一，污染物的辖区间空间外溢性越强，财政支出分权与污染物排放量之间的关联性越弱。然而，增加地方财政支出分权总体上有利于提升基层进行公共服务的财政资源，使得地方政府有更多财政资金可以投入环境污染物治理的工作，从而降低辖区内工业污染物排放水平。

表3 地方财政支出分权与环境污染物排放情况的回归结果

表4报告了地方财政自给度与各项环境污染物单位GDP排放情况的回归结果。结果显示，城市财政自给度与环境污染物排放情况之间的关系不显著，但是对于三种环境污染物的影响都为正向。说明地方财政自给度对地方环境污染物排放可能不存在显著影响关系，但是从回归系数的正负方向来看，地方财政自给度越高，地方的环境污染排放量越高，不利于环境污染治理的成效。这在一定程度上与地方财政收入竞争加剧会引发地方政府以牺牲环境换取财源增加与经济增长的 “竞次” 逻辑相吻合。

表4 地方财政自给度与环境污染物排放情况的回归结果

续表

表5反映了地方财政支出结构中科学和教育事业费支出占地方财政总支出的比重与环境污染排放情况之间的关系。可以看出，提升地方财政支出结构中有关科学与教育事业的所占比重能够显著降低城市工业二氧化硫单位GDP的排放情况，模型（5）和（6）分别在1%显著水平下通过检验。这表示在模型（5）和模型（6）中，提高科教类支出占比1%，地方二氧化硫单位GDP的排放量将分别降低大约1.837%和1.906%。提高科学教育类别的财政支出占比虽然与单位GDP工业废水排放量与单位GDP工业粉尘排放量之间的关系不显著，但是回归系数的符号方向仍为负。这说明科教支出占比的提升对于地方环境污染治理总体上起到促进效果，潜在的解释是：地方科教类财政支出占比的增加能够提高地方技术创新和人力资本水平的提升，从而对地方环境质量的提升起到促进作用，同时科教类支出为非经济建设性支出，具体投资领域所产生的污染本身较轻，因此科教类支出比重增加能够有效抑制地方环境污染排放情况。

表5 地方财政支出结构与环境污染物排放情况的回归结果

续表

（三）稳健性检验

本文共使用三种方法进行稳健性检验。第一，通过改变因变量度量方式，使用三项污染物排放总量的自然对数形式（lnWasteWater、lnSoot、lnSO2）替换原先模型中使用单位GDP三项污染物排放强度取自然对数（lnWasteWater_GDP、lnSoot_GDP、lnSO2_GDP）作为因变量的度量方式，进行重新检验。第二，使用改变时间序列的方式，由于考虑到财政能力的三项指标对于地方环境污染治理水平的影响可能需要更长时间，因此将原先因变量由前置一期变为前置两期，然后进行重新检验。第三，采用放宽模型约束条件的方法，减少模型中的控制变量，删除外商直接投资水平（lnFDICity）的控制变量，然后进行重新检验。表6反映了三种稳健性检验方法的结果，其中，模型（1）（4）（7）反映城市工业废水排放量与三种财政能力指标之间的关系，模型（2）（5）（8）反映城市工业烟尘排放量与三种财政能力指标之间的关系，模型（3）（6）（9）反映城市工业二氧化硫排放量与三种财政能力指标之间的关系。综合表6的结果反馈，本文的研究结论依然成立。

表6 稳健性检验结果

续表

（四）异质性分析

1.资源型与非资源型城市

地方环境污染与自然资源禀赋以及产业经济结构息息相关。传统意义上，资源型城市是指以本地区矿产、能源、森林等自然资源开发与加工为支柱产业的城市。资源型城市既是保障国家能源资源供应以及推动工业化的中坚力量，同时，由于城市大多以 “高耗能、高污染、高排放” 的产业为主，其自身的生态环境污染与资源可持续问题十分突出。考虑到地方财政能力形态对于环境污染治理的作用可能受到资源型城市与非资源型城市的差异性影响，本文将样本进一步划分为资源型与非资源型城市（具体划分标准参见《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》文件），来检验支出分权、自给度与支出结构中科教类支出所占比重作为衡量地方财政能力的三项指标对我国资源型与非资源型城市环境污染的异质性影响。根据表7可以看出，对于非资源型城市，财政支出分权的提升对于环境污染物中工业废水以及工业烟尘排放的抑制作用更为显著，能够更好地促进当地的环境污染治理，而对于资源型城市的环境污染治理作用不明显；
第二，对于财政自给度来说，与前文分析结果基本一致，财政自给度与环境污染物排放情况之间的关系不显著，且对于三种环境污染物的影响大部分都为正向；
第三，对于财政支出结构中科教类支出占比的情况来说，在资源型城市组别，财政支出结构科教类支出占比的提升对于二氧化硫排放的影响大致与基准分析保持一致，能够很好抑制城市的二氧化硫排放，但是对于非资源型城市组别的影响不显著。因此，总结而言，可以看出，相对于资源型城市，提升地方政府财政能力来加强当地的环境污染治理对于非资源型城市的积极效用更为明显。资源型城市作为我国的传统工业发展重地，其环境污染治理与转型问题仍然十分突出。

表7 异质性分析结果（资源型与非资源型城市）

2.大气污染防治重点控制区与非重点控制区

此外，本文依据中央环境规制中有关大气污染防治重点控制区与非重点控制区的划分标准，考虑到地方财政能力对于环境污染治理的作用在重点控制区与非重点控制区的城市之间可能存在差异，因而对两类城市进行了异质性分析，其有关重点控制区的划分标准参照《重点区域大气污染防治 “十二五” 规划》文件。根据表8的分析结果显示，在大气污染非重点控制区，财政支出分权对于工业废水和工业烟尘排放的抑制效果更明显；
而在大气污染重点控制区，财政支出分权对于工业二氧化硫排放的抑制效果更为明显；
同前文分析结果显示的逻辑基本一致，财政自给率对于地方环境污染物排放的影响不显著，但是总体呈现与环境污染程度的正向关系；
财政支出结构方面，科学与教育事业支出占比的增加对于非重点控制区的二氧化硫排放抑制效果更为显著。这在一定程度上说明，传统上，相对于非重点控制区的城市，重点控制区的环境污染问题更为突出，但是二氧化硫作为重点控制区中严格控制的大气污染排放物，通过提高财政资金支持，能够一定程度上对二氧化硫污染排放起到抑制效果。

表8 异质性分析结果（大气污染重点控制区与非重点控制区）

财政能力是国家治理能力的重要组成部分，是衡量政府获取财政收入并提供公共服务资金支持能力的重要指标。我国的环境污染防治长期以来主要划分为地方财政事权，本文聚焦省以下财政体制中地级及以上城市的分析层面，基于2003-2019年278个地级及以上城市的面板数据，选取财政支出分权、财政自给度以及财政支出结构共三项指标综合衡量地方政府财政能力对于城市工业污染物排放状况的影响。研究发现：第一，财政支出分权的提高，有利于显著降低单位GDP工业废水污染物排放量与单位GDP工业烟尘排放量。其中财政支出分权与工业废水污染物排放的关系最为显著，而与单位GDP二氧化硫的排放量的系数不显著。第二，城市财政自给度与环境污染物排放情况之间的关系不显著，但是对于三种环境污染物的影响的系数都为正向。第三，地方财政支出结构方面，科学事业费支出和教育事业费支出占地方财政总支出的比重的提升有利于显著降低单位GDP城市工业二氧化硫的排放情况，对二氧化硫污染治理起到正向促进作用。异质性分析表明，相对于资源型城市，提升地方政府财政能力来加强当地的环境污染治理对于非资源型城市的积极效用更为明显；
相对于大气污染重点控制区城市，财政能力提升对于非重点控制区的环境污染治理整体促进效果更为明显，但是二氧化硫作为重点控制区中严格控制的污染物，通过提高财政资金支持，能够一定程度上对重点控制区城市的二氧化硫污染排放起到抑制作用。

综上所述，本文的研究结论为地方通过财税手段为环境污染治理提质增效提供了以下启示：第一，环境治理体系中，需要进一步加强政府环境治理的财权与事权相匹配度，适度增强地方政府的财政支出分权，给予地方自主安排支出规模与结构的空间，依据自身发展情况统筹安排资金用于环境污染治理，为辖区内污染防治提质增效。第二，地方政府提高有关科教类财政支出的比重有利于显著抑制工业二氧化硫的排放，对环境污染治理起到促进作用。因此，要进一步加强政府在科技教育领域的资金投入，通过提高人力资本与科技创新水平，带动当地的绿色环保技术提升来抑制环境污染。第三，地方财政能力指标对于不同类别的环境污染物以及不同自然资源与环境条件的地区有着差异性影响。因此，对于不同类别的环境污染物治理以及不同自然资源与环境条件的城市，要做到具体问题具体分析，依托财税手段精准施策、精准治理，避免搞 “大水漫灌” “一刀切” 或 “粗放式” 的治理模式，才能更好地提升环境污染物治理的成效。

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