龙海波

[中共中央党校(国家行政学院) 研究生院，北京 100091]

提要：产城融合是城市发展过程中产业与城市关系的良性状态，也是城市化发展到一定阶段的目标要求。城市新区是我国推进产城融合的主要场域，转型发展过程中城市新区通过以产兴城、以城促产逐步达到产城融合。相比国家级新区，中小城市新区面临的城市功能薄弱、现代服务业配套不足等问题更加突出。通过对邯郸冀南新区产城融合发展进程的深入研究，总结产城融合不同阶段的具体特征，就其发展过程中存在的产业发展、城市功能完善和产城融合发展体制机制方面存在的问题给出了具体的政策建议。

产城融合是通过产业功能、城镇功能及生态功能的融合，促进产业和城镇化协调发展的一种发展模式。当经济和工业化发展到一定程度，实现产业发展功能与城市功能的互补和融合，既是新型城镇化和工业化发展的需要，也有助于解决公共服务配套不足、新老城区衔接不够等城市发展问题。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要完善我国城镇化健康发展的体制机制，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业与城镇融合发展，促进城镇化与新农村建设协调推进。此后，产城融合逐渐进入实践层面。根据《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》要求，国家发改委着手国家产城融合示范区建设有关工作。2016年，国家发改委批复设立了58个产城融合示范区。国家级产城融合示范区的任务是贯彻落实中央城市工作会议精神，坚持新发展理念，统筹城市生产、生活和生态布局，把示范区建设成产城融合、城乡一体的新型城区。在这58个国家级产城融合示范区中，邯郸、杭州、宁波、柳州等产城融合示范区分别依托邯郸冀南新区、杭州钱塘新区、宁波杭州湾新区和柳州柳东新区等城市新区开展建设。

(一)城市新区产城融合文献述评

随着产城融合实践的不断深化，有关产城融合的理论也在不断更新。国内学术界，包括地理、城乡规划、经济、社会等多学科的学者纷纷提出了自己的观点。关于产城融合的内涵，谢呈阳[1]认为产城融合应该是产、人、城三者的融合，而产城的协同互促是以人为连接点，要围绕人的需求，重视服务业匹配，可以适度超前推进以服务业为载体的城市功能建设。邹德玲等[2]运用熵值法、GIS可视化等方法对产城融合时空格局进行分析，发现我国大多数城市的产城融合尚处于互相抗衡阶段，影响产城融合的因素越来越多地融入人这一重要维度。新型城镇化是以人民为中心的城镇化，我国的产城融合也越来越多地突出这个理念，人在产城融合过程中的重要性愈发体现出来。产城融合是新型城镇化背景下产业园区城市化和城市产城一体化发展的共同需求，向乔玉等[3]通过建立产业和城市的网络单元耦合机制，为产业区向综合型产业新城过渡进行了有效的规划引导。

产城融合度是考量产城融合水平的一个重要参数，这使得关于产城融合的研究更加定量化。各类城市新区、开发区越来越重视产城融合度这样一个指数，在各类新区、开发区的年度考核中，产城融合度这一指标的重要性也在增强。张建清等[4]运用Pearson相关系数和变异系数对长江中游城市群的产城融合度进行了评价，发现城市群产城融合度提高的同时，呈现出不均等性，中心城市对周边的城市产生了挤压吸纳现象。通过对56家国家高新区开展的实证研究，王霞等[5]发现多数国家高新区存在城市功能缺位的现象，产城融合势在必行。唐晓宏[6]以上海金桥开发区为案例，对金桥开发区及周边地区的产城融合发展进行了评价并提出发展建议。丛海彬[7]通过研究证实了产城融合的门槛效应，即在产城融合水平达到一定的阈值时，偏向产业的土地政策才能提升本地的产业集聚效率。产城融合度这一指标应用的普及标志着产城融合理念的深入人心，也表明我们对产城融合的考察更加科学，更看重实践性。

城市新区是我国各省、直辖市、自治区为了经济社会发展和改革开放的需要，依托各城市开展规划建设并报中央或省级、地级政府批准设立的，具有开放、创新、试验等特征的相对集中的地理空间。城市新区建设与产城融合关系密切，也是学界针对产城融合研究的重要领域。向春玲[8]认为产业新城建设是一个产城融合的过程，可以通过“以产兴城、以城促产”来达到产城融合的目的。冉净斐[9]认为城市新区问题集中在社会服务基础薄弱、职住分离严重、城市功能弱等方面，适合的产城融合发展模式有助于促进产城融合。城市新区和产城融合是一对相互联系非常紧密的概念，推进城市新区建设的过程正是一个产城不断融合的过程。

(二)协同发展：产城融合的理论依据

根据贝塔朗菲的系统论观点，系统是由各部分按照一定规律组成的具有特殊功能的整体[10]。产业和城市是城市系统中的两个子系统，产业结构不仅包括三次产业及其之间的关系，还包括构成三次产业各个具体产业类型，城市更是一个复杂的系统，包括了生产、生活、生态空间，同时也具备生产、生活、交通、休憩等功能，各个子系统相互作用的结果推动了城市的发展。以系统论方法去研究产城融合，需要把产业、城市功能作为大的经济系统中的要素，深入研究它们之间的要素互动关系。

德国科学家哈肯在20世纪70年代提出了协同论，自然系统与社会系统等不同的系统之间既相互影响又相互合作，主要体现在3个方面：一是协同效应。协同效应是促使系统形成合力结构的内在动力，能使系统在一定情况下发生质变，实现从无序到有序状态的演变。二是伺服原理。系统发展变化过程中，快的变量的发展速度要服从于慢的变量，不可忽视对系统整体起重要作用的少数变量，因此要重视慢变量在系统变化过程中的作用。三是自组织原理，即在没有外界干预的情况下，各个子系统可以发挥协同作用，在一定时空维度上形成有序的结构[11]。产业与城市的协同发展促成了二者的融合，实现产城融合发展，要坚持整体性、动态性、等级性和有序性的原则，处理好发展过程中的产业与城镇的关系，充分发挥两者之间的协同效应和自组织效应，实现良性协调发展。

邯郸冀南新区2016年获批为国家级产城融合示范区，主要任务是“探索产业集聚与转型升级路径，推进产业、城市、自然融合发展”。自20世纪90年代，中共中央、国务院决策开发浦东以来，我国已陆续设立了上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等19个国家级新区，与国家级新区相对应，各省(市、自治区)结合国家战略和自身发展实际，陆续设立了一些省级城市新区。这类城市新区无论是经济体量、新区规模、产业层次，还是战略地位、权力层级，都与国家级新区有较大的差别。相比国家级新区，这类城市新区数量更多，面临的问题也更有普遍性。邯郸冀南新区正是属于这样的类型，笔者结合冀南新区国家级产城融合示范区的建设实践，深入探讨中小规模城市新区的产城融合。

冀南新区位于河北省邯郸市主城区南部，于2012年10月挂牌成立，现状面积353平方千米，托管9个乡镇(办)和139个村(社区)，人口约32万人。冀南新区的发展经历了4个不同的发展时期，也是冀南新区推进产城融合的动态过程。

(一)谋划阶段(2007—2012年)

冀南新区最初起源于2007年邯郸市委、市政府提出的成峰工业走廊。2008年，邯郸市委、市政府谋划提出成峰装备新城，进一步明确产业定位。2009年，着眼于打造冀南地区新的经济增长极的定位，邯郸市委、市政府将成峰装备新城改为冀南装备新城。2010年10月，河北省政府常务会议审议通过《冀南现代装备制造新区产业发展总体规划》，并将冀南现代装备制造新区命名为“邯郸冀南新区”，同年11月，河北省政府同意设立邯郸冀南新区。随着2012年10月冀南新区的揭牌成立，冀南新区开发建设拉开帷幕。冀南新区党工委、管委会作为邯郸市委、市政府的派出机构，根据授权对冀南新区核心区行使管理、监督、协调和服务的职能，对核心区11个乡镇和87个村庄施行托管，但因各乡镇、街道涉及4个县级行政区，托管工作并未得到有效的推进。

根据产城融合发展路径，产业先行，在产业发展到一定阶段后再推进产业职工的居住和公共服务配套。此时的冀南新区也正好经历了从开发区向城市新区的转型，但这次转型是不彻底的，是名义上的。冀南新区的前身成峰工业走廊，包括马头生态工业城、商城工业园和新坡工业园3个园区。这其中的核心是马头生态工业城，2003年，邯郸市委、市政府为加快工业立市步伐，设立了马头生态工业城。据统计，2005—2009年，马头生态工业城经济综合实力不断提升，地区生产总值年均增长21.2%，人均地区生产总值年均增长19.7%，两项指标均保持了较快增长[12]。马头生态工业城在经济发展和产业发展方面起到了增长极的作用，带动了区域经济的发展。再看城市建设，根据工业城的城市总体规划，在京广铁路以西开发建设了西南工业区，在京广铁路东、滏阳河西打造以居住、商贸、物流为主的生活带。规划定位符合当时开发区的发展实际，产业和城镇建设均取得了不同程度的发展，为冀南新区的开发建设奠定了基础。

(二)初创阶段(2012—2016年)

2012年12月，邯郸市委、市政府印发《关于全面加快邯郸冀南新区建设的若干意见(暂行)》，该文件指出冀南新区总面积1 215平方千米(含磁县全境)，其中核心区面积150平方千米，协调区面积450平方千米，统筹发展区面积615平方千米。冀南新区定位为邯郸建设全国重要先进制造业基地，是邯郸打造中原经济区与环渤海等经济区域合作交北部门户的重要支撑。意见基本确立了这一阶段冀南新区与磁县“区县一体”的发展思路，冀南新区管委会侧重抓好新区规划、招商引资、项目建设等工作，其他社会事务由冀南新区和磁县的相关职能部门整合力量共同承担。这个阶段由于大量社会事务向磁县相关乡镇、县直部门倾斜，新区管委会得以拿出较多的精力去推进项目建设和招商引资工作，并以“区县一体”的大口径对口各个市直部门。

2011年，我国城镇化率突破50%进入城市时代。我国城镇化的突出特征是政府主导、整体推动、大范围规划、土地的国有化等，设立城市新区也是我国当前推进城镇化的主要方式之一。作为河北省省级战略在邯郸的布局，设立冀南新区符合开发区转型发展的需要。随着开发建设的推进，冀南新区也在不断调整发展思路，是继续与磁县进行一体化发展，还是争取相对独立的管理范围，独立自主发展。唐山曹妃甸新区和沧州渤海新区一直是冀南新区的对标单位，冀南新区“区县一体”发展思路与曹妃甸新区通过行政区划调整实现管委会向行政区的过渡有很大的契合度，当时的冀南新区管委会和磁县政府通过区县一体、融合发展，也旨在为未来的行政区划调整做准备。

“区县一体”背景下的产城发展。冀南新区以新区平台抓项目发展，以磁县成建制体制管社会创环境，以区县一体谋改革促创新的发展思路，重点打造装备制造、节能环保、精细化工、文化旅游等产业集群。这个阶段的产业发展也取得丰硕成果，央企项目中材科技风电叶片项目从洽谈到签约、从开工建设到产品下线用时200天，创造了央企入驻“邯郸速度”。磁县面积占冀南新区总面积的85%。“区县一体”并非完全意义上的合署办公，冀南新区下辖的新坡工业园和商城工业园因分属邯郸市峰峰矿区和成安县，在管理上仍存在壁垒。磁县城区按照邯郸市外围卫星城的定位开展县城建设，距离邯郸市中心约30千米，而居于邯郸市和磁县之间的马头经济开发区距离市区更近，产业发展势头较好，但城镇建设基础较薄弱。针对新区核心区域“有产无城”的现状，冀南新区管委会谋划了总占地约6平方千米的科创城，补齐城市建设的短板。2015年年底，适逢国家发改委开展产城融合示范区建设工作，申报明确要求土地规模集约节约，地级市原则上不超过100平方千米，县级市原则上不超过50平方千米，邯郸市依托冀南产城融合示范区进行了申报。随着科创城区域规划的出台，碧桂园等国内知名房地产企业在冀南新区落地，新区的城镇化水平得到了有效提升。

(三)提升阶段(2016—2019年)

2016年9月，国务院批复同意邯郸市部分行政区划调整，冀南新区的发展环境迎来了巨变，根据冀南新区托管方案，冀南新区管委会除了原来下辖的马头镇外，还将对磁县划归邯郸市邯山区、复兴区的高臾镇、光禄镇、辛庄营乡、花官营乡、台城乡、林坛镇和南城乡等7个乡镇进行托管。行政区划调整为新区的发展提供了一种新的思路，冀南新区得以依托马头经济开发区开始新的开发建设进程。

2016年年底，冀南新区获批成为全国首批国家级产城融合示范区，产城融合示范区范围东至京港澳高速，西至光禄镇尧王庄村，南至城南办大狼营村，北至邯济铁路。在产城融合的进程中，城市是载体，可以承载产业空间，促进产业发展，避免产业园区偏安一隅，有产无城。有了城市空间，才能真正实现城镇的辐射和带动作用。打造国家级产城融合示范区，是冀南新区结合自身实际所做的战略选择。2018年，河北省政府正式批复同意将邯郸马头经济开发区转为河北邯郸高新技术产业开发区，实现了邯郸市高新区“零”的突破[13]。

(四)筑城阶段(2019年至今)

2019年，冀南新区完成生产总值55亿元，增长7.4%。数据背后，冀南新区正在重新审视自己的定位和未来发展的战略，作为综合型的城市新区，冀南新区要铭记当初河北省设立时的“初心”，虽然在管理体制上与传统意义上的开发区有很多相似之处，但作为省级战略新区和产城融合示范区，不能走传统开发区式的道路，需要进一步明确发展目标和思路。围绕打造河北省南部区域增长极的目标，冀南新区积极探索发展路径，最终确定了“造城建平台，聚产做支撑，生态为理念，创新为路径”这一发展思路。通过统筹生产、生活、生态三大空间，落实产城教融合发展理念。冀南新区“一城四园”的空间布局越来越清晰，“一城”即滏阳城，包括马头镇、科创城、职教城3个组团，“四园区”即邯郸高新技术产业开发区、邯郸节能环保产业园两个既有园区和临港产业园、未来产业拓展园两个规划园区。

邯郸市委、市政府“十四五”规划建议中指出要“优化中心城区功能布局，依托冀南新区，加快滏阳河生态修复和马头镇区改造，推动高端装备制造基地、职教城、科教城与空港陆港区、新一中联动发展，促进产城教一体化，打造南部滏阳新城”。随着将城市建设纳入工作重点，冀南新区的产城融合进入一个新的阶段。城镇化建设全面铺开，邯郸职教城一期工程、生活污水管网工程增加了冀南新区基础设施建设承载力，科创城区域的路网建设初具规模，群众最为期盼的学校、医院等生活配套也在加紧推进。位居规划范围核心的滏阳河综合治理工程，完善了防洪排涝功能，在生态建设和绿色发展方面发挥基础作用。产业方面，依托省级邯郸高新技术产业开发区，争创国家高新区。同步推进新城建设和产业升级，提升产城融合度，从而真正实现以产兴城、以城促产和产城融合。

从2012年挂牌到如今，冀南新区已经历了近10年发展。冀南新区的产城融合呈现出其阶段性的不同特征。在发展的过程中仍存在不少问题，这些问题也是未来推进产城融合发展的努力方向。

(一)冀南新区产城融合发展特征

从早期的谋划到如今的“造城建平台、聚产做支撑”，冀南新区的产城融合发展是一个动态的发展过程。在谋划阶段，产业集中在马头生态工业城的西南工业区，与主城区有一定的距离，符合传统经济开发区的特征，基本上没有太多的配套设施和服务。这个阶段沿成峰公路的马头生态工业城等开发区产业数据亮眼，为冀南新区的设立奠定了产业基础。在初创阶段，结合新区范围扩大(含磁县全境)的现实，新区管委会与磁县政府“区县一体”发展，新区的核心区成为项目建设的主战场，城市建设主要集中在交通路网建设和部分房地产项目的落地，未能形成解决有产无城问题的全局性思路。在提升阶段，立足产业发展和项目建设的同时，科创城区进入深耕阶段，城市风貌初具规模，结合邯郸国际职教城等教育项目的落地，冀南新区的产城教融合发展思路愈加清晰。到了2019年之后的筑城阶段，通过深入剖析冀南新区的目标定位，造城聚产的产城融合发展思路终于形成共识，充分吸纳海绵城市、韧性城市、智慧城市等先进的城市建设理念，滏阳新城建设成为这一阶段的重点，配合高新区的“以升促建”着力提升产业竞争力，呈现出产业和城市良性互动、融合发展的特征(见表1)。

表1 冀南新区不同发展阶段产城融合发展特征

(二)冀南新区产城融合存在的问题

产城融合发展是系统的发展，居于其中的产业和城市是一对互相联系又互相影响的组合，无论是重城轻产，还是重产轻城，都无法实现二者的有效协同，发挥出“1+1>2”的效应。在产业和城市都充分发展的前提下，单体发展不足，也必然会影响融合发展的效果。在二者融合发展过程中，人的因素尤其重要，无论是推进产城融合发展的城市新区工作人员还是受益于城市新区美好前景的人民群众。我们从产、城、人3个角度去审视冀南新区的发展，挖掘制约发展的不足和短板。

1.经济体量较小，产业发展支撑不足

冀南新区地处河北省南部，产业定位受环保政策影响较大，同比河北省其他市(县)，吸引京津企业外迁落户优势有限。新区传统制造业企业比重大，产业结构偏重，面临的转型压力大，高新技术特色还不够突出。冀南新区经济体量较小，创新型企业主体少，缺乏有竞争力的产业集群。产业覆盖面较广，涵盖了装备制造、新型材料、交通设施设备、风电新能源等产业链条，但不同产业之间未能建立起供应联系，尚未形成合力发挥规模效应和关联效应。区域产业人口教育水平偏低。冀南新区居住在乡村人口占比42.11%，存在大量的农村闲散劳动力，同时，新区15岁以上人口受教育程度不高，大专及以上学历人数仅占4.4%，初中及以下学历人员占比超80%，整体受教育水平偏低，这也间接影响地区劳动力的质量①。

2.城市功能薄弱，生活配套存在短板

随着产城融合的发展，生产空间和生活空间的联系会越来越紧密，产业的转型升级也需要更多的城市功能和足够的生活空间，就目前发展现状来看，冀南新区的城市功能还存在诸多短板。一是城市承载力不够。因冀南新区发展时间较短，城市基础设施建设短板依旧存在，远落后于周边成建制的县(区)。园区维持着工业区模式，缺少居住和公共服务配套。冀南新区管委会周边仅有一家小规模便利店，这显然无法满足园区工作人员和企业职工的生活需求。二是民生短板突出。经过前期的谋划推动，学校、医院等公共服务设施已开工建设，但短期内无法满足新区居民需求。在冀南新区重点城市建设组团科创城区建设时序上，也存在经济收益较大的商务办公、住宅建设速度较快，公益性的学校、医院等建设速度较慢的现象。三是居住生活比例不高，短期内无法达到职住平衡。职住平衡是产城融合理念下的产物，是就业与居住良性关系模型，也是考核产城融合的一个重要指标。以冀南新区机关某内设机构为例，现有职工50人，其中在邯郸市区居住的有26人，在南部磁县居住的有18人，在新区范围内居住的仅有6人。就业结构与居住结构不匹配导致产城分离，这正是产城融合需要去规避的。碧桂园、美的等大品牌房地产开发企业带动了区域的地产品牌效应，带动了区域房地产项目的销售。目前区域内已交房的碧桂园某项目，2016年当年全部销售完毕，如今整体入住率不足50%。一方面，多数购房者因其相比市中心住房的价格优势而选择投资或居住；
另一方面，更多的就业岗位在邯郸市中心区，购房者在新区就业比例还不够高，职住平衡任重道远。

3.产城融合发展体制改革不彻底，发展活力受影响

新区产城融合的高质量发展，背后是冀南新区的管理体制机制。管理体制机制进一步理顺，干事创业的活力才能更好地得到激发。受管理体制、行政区划等客观因素变化影响，产城融合发展的目标、方向也随之发生变化。经历从传统的经济开发区到大范围的“区县一体”格局，再到有明确边界的独立发展的城市新区，不同发展阶段有不同的产城融合发展任务。相对稳定的管理体制和部门架构有助于各项产城融合任务按期推进。新区采取的扁平式管理结构，相比传统政府型模式人员更为精简，受制于部门相对少、工作人员数量不多等不利影响，执行力相对不足。

新区范围内采取的全员聘用制在薪酬改革和激发活力方面发挥了作用，但在晋升渠道、交流机制方面不够灵活，许多新区工作人员长年累月在一个岗位上工作，大大影响了工作积极性，这也是城市新区干部人事体制机制创新亟待解决的问题。“档案封存、打破身份、岗位管理、全员聘用”制度的实行，让更多的工作人员有了施展才华的平台，不唯身份只唯实绩，让担当有为者闪闪发光。与此同时，公务员、事业编制人员，由于档案封存，调动或晋升的渠道非常有限，进而影响了工作积极性。城市新区等类开发区机构在干部人事方面的问题，与其本身的管理体制有很大的关联，解决干部人事方面问题，需要从理顺管理体制的角度去入手方能有效解决。

产城融合是一个不断发展的过程，需要投入时间、资金等要素资源。罗马不是一日建成的，新的城市功能集聚区也非一朝一夕可以完成，“三年出形象、五年见规模、十年树新城”，冀南新区滏阳城建设时间表符合城市建设的客观规律。建设过程中，要避免将产城融合片面理解为新城建设，而是产业和城市功能统筹兼顾。为此笔者也从产业发展、城市功能完善和体制机制改革三方面提出建议。

(一)以争创国家高新区为抓手，推动产业转型升级

以创建国家高新区为抓手。河北省和邯郸市“十四五”规划层面均提出支持邯郸依托冀南新区创建国家高新区的意见，积极把握国家高新区进一步布局的机遇，以高新区升级促进高新区建设。按照高新区创建的要求，发展一批高新技术企业，培育一批科技型中小企业，加强与国家、省、市科技部门对接，积极学习先进地区高新区创建经验，积极培育冀南新区高新区能级，补齐短板，按步骤有序地开展各项准备工作。

推进主题产业园建设。冀南新区的产业园区是产业发展的主战场，重点发展高新技术产业、装备制造、节能环保等主导产业，通过建设主题产业园，实现对新区新招引企业的行业引导，实现产业的高质量发展。大力发展总部经济。依托新区的城市平台，大力发展总部经济、科技服务、文旅产业。产城融合要规避过往的有产无城或有城无产，要把握好产业组团里的城市元素和城市建设里的产业元素，实现融合、有序。京津冀协同发展战略应进一步深入。2017年12月，京津冀三地发布的《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》中提出了15个协同创新平台，冀南新区是其中之一。冀南新区要重点承接北京外迁装备制造企业，借力京津冀协同发展，提升新区产业集聚水平。

(二)推进城市公共服务设施建设，补齐城市功能短板

树立“以人民为中心”的建设理念，满足人民需求。根据冀南新区综合性功能区的定位，按照“造城建平台，聚产做支撑，生态为理念，创新为路径”的发展思路，在造城的过程中，要把增强城市公共服务功能作为重中之重。前期因为功能分区，而造成有些区域只有城市功能，有些区域是完全的产业区，二者之间欠缺互动。针对产业区人群所需求的公共服务设施，应立足于产业区的需求，配套建设超市、饭店、加油站、停车场等，推进共享汽车、共享单车服务进园区，满足园区就业人员的饮食、购物、出行等需求，让产业区更有活力。教育方面要推动全链条的学校建设，针对原先新区范围内的教育短板，加快启动公立小学、高中建设，在新建居民小区按要求配建幼儿园，方便居民子女就近入园。针对广大居民的医疗卫生需求，加快冀南新区人民医院建设步伐，使其早日投入使用。

提升城市功能，打造现代化新城区。根据冀南新区的规划，马头城区、科创城区、职教城区3个组团在空间上紧密联系，马头城区侧重城市更新，借鉴深圳经济特区做法，对马头镇的居住功能、商贸功能、交通功能进行提升；
科创城区作为新生板块，侧重科技研发、会展等功能，突出展示城市新区的新面貌；
职教城区依托邯郸国际职教城的建设，打造产教衔接、校企合作的职业教育基地，为新区企业输送人才，形成良性循环。在谋划建设生态谷公园等海绵城市项目基础上，推进智慧城市、韧性城市等新理念、新技术的运用。在城市基础设施建设方面，适度超前推进新型基础设施建设项目。积极对接上位国土空间规划、高铁规划、轨道交通规划，预留建设用地，既要争取土地的高效利用，也要为未来发展留白，实现绿色发展。

(三)创新管理体制机制，推进高质量发展

根据国家发改委关于产城融合示范区建设有关文件精神，要建立健全产城融合发展体制机制，鼓励产城融合示范区先行先试，探索可复制和推广的经验[14]。行政区划调整、管理体制变更等不确定因素对城市新区的影响是巨大的，要在深化改革的基础上，构建相对稳定的管理体制，从而方便形成战略定力和统一合力，有助于各项建设有效推进。

探索新区立法，提升治理法治化水平。从我国国家级新区法治建设的经验来看，通过立法，对新区的管理体制、规划与建设、高质量发展、改革与开放、公共服务、法治保障等各方面建设做出全面规范。积极推进《邯郸冀南新区条例》的制定工作，强化新区管委会的法律地位，提升法治效能。针对新区的内设机构，可以参考深圳等地对事业单位进行的法定机构改革，通过改革，既能够实现政事分开、管办分离，也可以提升公共服务的品质，推动政府职能转变[15]。

在激发活力方面，积极探索人事薪酬制度改革。完善全员聘用制，探索双轨制管理。全员聘用制应完善干部晋升机制，对于公务员编制的干部，在聘用制度晋升的同时，不影响未来干部的交流、提拔、任用[16]。在第一轮聘岗的基础上，针对性地进行调整，完善聘岗、薪酬、考核制度，借鉴滨海新区、苏州工业园区等地的先进经验，通过薪资提升更好地激发工作人员的干事热情。探索退出机制，倒逼混天度日者早日退场，让想干事能干事的干部有更多的舞台。从人的角度、体制的角度探索出适合中小城市新区发展的体制机制，最大化地发挥人的作用，为产城融合高质量发展保驾护航。

注 释：

①资料来源于冀南新区第七次人口普查数据。

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