张 颖，张 帅

(苏州科技大学，江苏 苏州 215009)

人才是社会发展的重要推动者，人力资源也是人类社会最为基础的构成“基石”，作为首要资源，人力资源对社会发展、创新起着关键性的作用[1]，人才因素始终是各项科学、技术研究所必备的条件，人才政策也是充分挖掘与利用人才，是人力资源的作用能够得以发挥的基础保障。从国家层面来讲，人才要素也成为国家、政府高度重视的话题，重视人才也是国家多项方针政策制定的主流方向。习近平总书记在中央人才工作会议上强调，当前，我国进入了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，我们比历史上任何时期都更加接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，也比历史上任何时期都更加渴求人才，实现我们的奋斗目标，高水平科技自立自强是关键，综合国力竞争说到底是人才竞争。人才是衡量一个国家综合国力的重要指标。国家发展靠人才，民族振兴靠人才，必须增强忧患意识，更加重视人才自主培养，加快建立人才资源竞争优势。

1.1 苏州人才发展工作取得的成绩

经过30年改革开放和不断创新，苏州在现代化建设上取得了举世瞩目的成就。与此相适应，人才队伍建设工作也成绩显著。近年来，苏州不断完善人才政策体系，改进人才服务机制，以人才项目为抓手推进人才引进和培育工作，充分注重人才引进和培养的政策连贯性，进一步突出产才融合发展的战略思路。在具体政策落实方面，从引进待遇、落户政策、子女入学等方面给予引进人才优惠，通过人才项目的方式给予引进人才一揽子资助，努力提高人才吸引力和集聚度。苏州市在人才发展方面的成就主要有两个方面(见表1)：一是人才总量快速增长。苏州市人才总量由2016年的244.21万人增至2020年的320.00万人，年均增长6.2%。二是高层次人才队伍建设取得重大进展。高层次人才拥有量由2016年的20.02万人增长为2020年的30.20万人，年均增长10.2%，国家级重大人才引进工程人才数逐渐上升。苏州市高层次人才的增长率超过了人才总量的增长率，人才增长方式正逐步由规模扩张向质量提升转变，高层次人才的不断聚集与发展极大地提升了苏州的人才竞争力，为苏州的经济社会发展注入了强大的动力和支持，为“十四五”时期人才队伍建设奠定了良好的基础。苏州已成为国内高层次人才创新创业的重要选择地之一。

表1 2016—2020年苏州市人才发展情况

1.2 苏州人才发展的特点

随着改革开放的不断深入，苏州经济改革进入新时代，经济结构调整、产业转型等经济社会变革对人才的需求愈加强烈，苏州人才制度发展也呈现出与苏州经济社会发展的一致性特征,在人才发展方面主要体现出以下几方面的特点。

人才发展理念更加科学化。苏州经济社会的变革需要人才的智力支持，经济结构的调整深刻地影响着人才发展的观念。改革开放初期，苏州围绕多出口、多创汇，引进先进技术，加快技术改革步伐，调整经济结构，所需人才以技术工人为主，此时苏州人才规模总量较小，高层次人才匮乏，从政府到社会普遍缺乏对人才的科学认识，人才队伍建设缺乏科学系统的规划，缺少配套政策。随着外向型经济的快速发展和产业规模的不断扩大，苏州的人才需求急剧增长，苏州的人才建设进入快速发展阶段，大量的外部人才涌进苏州，成为推动苏州经济和社会发展的生力军，强劲的人才流使苏州一跃成为全球瞩目的制造业重镇。这一阶段苏州从上到下充分意识到人才发展的重要性，注重制定有针对性的需求计划，主动转变观念、开放门户、调整政策，充分利用得天独厚的自然环境和优越的社会环境，创造积极开放的政策环境，吸引了大量的人才来苏州创业工作。在人才总量绝对增加的同时也使得高层次人才的数量得到提高，但在观念和策略上，这一时期的人才发展更侧重满足数量需求，苏州高层次人才的相对拥有量和人力资源质量都偏低。2005年以后，苏州的经济建设和社会发展迎来了一个新的时期，创新成为发展的主题。苏州的人才建设也进入了科学发展的阶段。在保持总量快速增长的基础上，质量提升正逐步成为苏州人才队伍发展的主要特征。高层次人才队伍建设与发展成为苏州人才工作的重心，与这一发展目标相配套的政策体系已初步形成，政府的投入力度不断加大，高层次人才发展的环境进一步优化，苏州的人才竞争力得到显著提高。

在人才来源结构方面，以外部引进为主，逐步加强内部培养。改革开放初期，苏州市产业结构以工业和旅游业为主，人才结构单一，需要通过大量的外部引进人才来满足经济发展的需要。随着经济改革的不断深入，苏州需要的人才数量特别是高层次人才数量急剧增加，苏州市在引人留人方面制定了多项举措，相继出台了“人才新政4.0”版、“高端人才奖励计划”、姑苏人才“青春无忧”计划、国内柔性引才“驻留计划”等人才政策，提档升级人才政策体系；
出台人才落户新政，降低人才落户门槛；
做优重大招才引智平台，举办高端人才云创活动、苏州国际精英创业周等活动，吸引海内外人才来到苏州、扎根苏州。通过这些举措，苏州引才工作成效显著，2020年，苏州市人才总量达320.87万人，其中高层次人才30.18万人，留学回国人员5.11万人，占比超过江苏全省四分之一。根据统计数据，苏州近5年从外部引进各级各类人才人数占苏州现有人才总量超过75%，人才以外部引进为主。

1.3 苏州人才发展存在的问题

经过持续建设和不懈努力，苏州在人才发展工作方面取得的成绩有目共睹、令人振奋。但从科学发展、可持续发展和战略发展的角度出发，也必须认识到并正视人才发展工作的缺憾和不足。

1.3.1 人才的总量和经济与社会发展不相匹配

经过多年人才制度的改革，苏州经历了人才快速扩张期，人才总量得到了快速发展，人才效应和智力支持对苏州经济社会发展影响深远，但相较于经济发展总量和苏州人口数量，苏州人才总量及高层次人才数量不足的问题尤为突出。2020年，苏州常住人口已突破千万，在籍人口已突破730万，320万人才数量仅占苏州常住人口的30%左右，高层次人才仅为30万，占人才总量不到10%。2020年国家级重大人才引进工程人才数为291人，取得国家级荣誉与奖励的高层次人才、获得省级奖励或入选省级培养选拔工程的人数不到人才总量的千分之一，具有国际水平和重要影响力的行业精英更是凤毛麟角。这说明苏州人才特别是高端人才和领军人才严重不足，这与满足苏州经济与社会发展的需要极不匹配，也成为影响苏州整体人才资源质量和人才竞争力的关键因素。

1.3.2 人才的发展过分依靠外部补充，内部培养相对迟缓

在苏州人才发展的过程中，外部补充确实发挥了独特而显著的作用，在原有人才资源基础薄弱的背景下，为适应地方经济和社会快速发展的需要，通过外部引进的方式在短时间内吸引聚集大量人才是最为现实也最为有效的办法，但外部引进也存在着明显的缺陷和风险。一方面外部引进的成本高、风险大，外来人才适应新的环境需要一定的时间，而且容易因水土不服而削弱人才资源的效益甚至造成人才外流；
另一方面由于大量优质资源倾向外部人才，造成本土人才和内部人才的积极性和发展机会受到限制。随着时代的发展，以及全国各地“抢人大战”进入白热化阶段，原有的政策支持力度显得较为薄弱，如何紧扣苏州市当前经济社会发展阶段性特征，聚焦产才深度融合发展，采取更有针对性的措施，大力集聚产业发展急需的领军人才成为当前苏州市人才引进工作中亟待解决的问题。

1.3.3 人才政策创新性滞后

通过走访和调研分析，苏州现有人才政策总体运行良好，但也存在政策间协同性偏低的情况，导致协同性偏差的原因主要是人才政策的创新性和动态调整性有一定的滞后。苏州市的人才政策总体设计上缺乏全过程理念、具体措施设计上存在短期行为。人才吸引一直是最重要的人才政策目标，相应政策措施很全面，尤其以福利待遇、住房补助等物质措施为重，但人才引进后的管理、激励等长效性政策制定不完善，这就会造成花费高昂的成本引进人才，其创造的价值却低于预期的现象。管理制度设计存在短视行为，不利于人才激励。人才政策中使用了大量经济手段支持人才吸引与激励，短期内对人才创新创业具有很强的正向激励作用，但政策倾向企业人才，重引进、轻培养，政策投入不平衡，在人才管理环节缺乏对人才的追踪与评价，在政策的执行过程中也存在不到位、不一致的问题。从长期视角而言，管理制度存在的不合理因素，会导致人才流入管理机制更完善的地区，不利于激励人才创造价值。政策的制定既需要符合国家经济社会发展方向，也要结合区域发展定位，一致性和创新性是政策有效实施的前提，人才政策制定也需要依据此原则[2]。近年来，各省市依据国家人才战略，开始制定各类人才政策，但在政策目标、措施等方面存在同质化，并没有充分利用城市的历史、地理、人文特色。苏州人才政策总体上侧重于物质激励，各类政策对于人才支持的经费总额逐年上涨，经费投入合理性有待商榷。人才政策应根据地区实际经济水平和发展需要制定，不加区分地模仿，不一定能带来政策吸引力的提升，还会造成财政资金浪费。

2.1 树立科学的人才发展观，进一步完善政策体系

在充分理解和重视人才发展的前提下，才能更好地制定出符合苏州发展的人才政策，更好地留住人、培养人、用好人。苏州在人才发展方面的规划中也明确了人才效率、人才密度、人才科技、贡献率人才与经济融合度、人才竞争力、人才国家化程度、人才载体建设与人才培养等发展指标。这说明苏州在对人才的认识和人才发展方面已经进行了重要的调整和转变。习近平总书记在中央人才工作会议上的8条人才新理念新战略新举措：一是坚持党对人才工作的全面领导；
二是坚持人才引领发展的战略地位；
三是坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康；
四是坚持全方位培养用好人才；
五是坚持深化人才发展体制机制改革；
六是坚持聚天下英才而用之；
七是坚持营造识才爱才敬才用才的环境；
八是坚持弘扬科学家精神。基于以上8条深刻认识，要解放思想，通过改革不断破解各领域碰到的难点堵点问题，努力以人才高地策应产业高地建设，以高层次人才引领助推高质量发展。苏州在发展政策上要改变一切向能创造经济效益的科技人才和产业人才倾斜的观念，要充分认识到各类人才对苏州建设与发展的重要贡献和独特价值，为各类人才发展创造公平、公正的发展机会、条件和环境。

2.2 提升政策服务覆盖面，持续推进引培并举工作

在人才发展规划与发展策略中要改变过分依赖外部补充的状况，加大对内部人才培养的力度，建立完善而稳定的人才培养政策。要进一步丰富人才培养的内容，拓宽人才培养的范围，优化人才培养环境。通过推进区域人才培养工程、行业人才培养工程、青年人才培养工程、国际化人才培养工程来挖掘内部人才资源的发展潜力，提高内部人才发展的积极性，发挥内部人才的创造性和能动性，增强人才资源的效益，实现人才资源的可持续发展。

加强内部培养，除了普遍采用的学历进修、技能培训、对外交流等途径和方式，还可通过优化创业载体功能、加快推进企业博士后工作站建设、提高地区高等教育资源水平等具有长远效用的方式来为内部人才的发展创造优良的载体环境和政策环境。同时，在外部补充上应将重点放在紧缺人才、海外人才、领军人才等高层次人才的引进上，本着宁缺毋滥、为我所用的原则，统筹集中资源优势，增强引进政策的开放性和灵活性，提高高层次人才引进的效益和质量。

2.3 完善人才政策动态管理机制，提高人才管理和服务质量

苏州在人才引进与人才培养方面陆续出台了一系列优惠政策、服务政策和管理政策，已建立起相对完备的人才发展政策体系，但对人才发展的跟踪与评价一直是一个薄弱的环节，人才发展的跟踪与评价是检验人才发展质量，修正人才发展政策，检查人才发展进程，反思人才发展规划的中间性、技术性环节，在人才发展工作中起着承上启下的重要作用。在标准上应坚持以发展能力、发展业绩、发展价值、发展效益和发展潜力为主要标准；
在内容上要建立包括党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、创新高级技能人才、社会工作人才、公共文化人才、农村实用人才在内的独立的跟踪与评价体系；
在技术上要选择科学先进的跟踪与评价工具，通过建立人才发展档案、签订人才发展协议、引入人才发展社会评价机制等方式来增强人才发展与评价责任意识和公正度；
在目标上要关注人才发展政策资源和物质资源的使用效益，关注人才对发展环境的满意度，并针对存在的问题制定改进与调整的方案与对策，以提高管理水平和服务质量，深度优化人才发展环境。

2.4 建立人才政策落地保障机制，推动人才政策有效落实

人才政策的有效落实除政策本身的科学性外，政策实施的城市软环境及保障机制也是影响人才政策有效实施的重要因素[3]。影响城市人才栖息的城市软环境主要是城市功能和产业结构。人才最看重城市的就业、创业机会以及人才市场机制健全程度，其中，拥有硕士及以上学历的人才、海归人才最看重城市经济发展水平和开放程度。在城市功能方面，作为中国最强地级市，苏州具有良好的经济环境和区域位置，自然环境优美，生活环境宜人，交通建设较为完善，具有良好的就业创业环境。但需要注意的是，与长三角区域中的上海、杭州、宁波等城市相比，城市功能和品质的细节上不尽相同，如何精准找到差距，完善具有苏州特色的苏式城市功能特色是未来苏州将要面对的重要课题，同时也影响着引人、育人的成效。根据相关调研，各类人才就业创业的行业集中度较高，主要在新经济行业，如互联网、金融、人工智能、文化等，能否实现自身价值的最大化是人才首要考虑的条件。在产业结构方面，苏州工业总量位列全国前三，生物医药、软件和集成电路、汽车及零部件、智能装备、新型显示这5大产业，基础扎实、特长突出、优势明显，发展势头持续向好，整体还是以工业产业为主，但苏州由于缺乏高端产业，导致对外来人才的吸引力有所下降。同时，随着苏州经济的高速发展，苏州对于现代服务业的需求愈加强烈，因此在做大做强工业体系的同时，实现现代服务业的升级也是苏州需要考虑的重要课题。

经济社会的发展离不开强有力的智力支持，人才在城市发展中具有重要的作用，因此，如何引才、用才、发展人才成为各个城市所面临的重要问题。苏州作为经济发展的排头兵，通过多种方式吸引人才来苏州工作、创业，激发城市发展活力。在新一轮的人才争夺战中，苏州应该从自身发展的特点出发，分析人才发展和政策中存在的问题，充分发挥苏州地理环境优势、文化建设优势、管理环境优势，树立科学的人才发展观，构建与城市发展相匹配的人才政策和保障机制，推动人才政策的有效落实，建立支撑城市经济发展的强大智力资源。

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