陈丙义，李军辉

(河南工学院，河南 新乡 453003)

全面实施财政教育资金绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是建立现代教育财政制度，构建明确、高效教育资金绩效管理体系的前提和基础，也是优化教育资源配置、提升教育公共服务质量的重要内容和重要举措。从资金用途来看，高等教育专项资金作为财政教育经费支出的重要组成部分，是由上级财政及本级财政拨付给高校，具有特定支出内容、范围和时效的专项用途资金[1]。对高等教育专项资金的绩效管理则是教育主管部门及财政部门以预期绩效目标和支出预算为核心，通过部门绩效管理和项目管理的形式，达成更加科学、高效和规范使用财政专项资金的效果[2]。从功能定位看，高等教育专项资金的绩效管理既具备价值导向，即以监督为核心，又具备工具理性，即体现财政资金筹集与分配的能力与方式[3]。

近年来，作为政府最重要的财政支出内容，河南省各级财政部门始终在努力确保教育经费“一个不低于和两个只增不减”。然而，经济下行压力的不断增大以及2019年落地实施的减税降费政策，无疑都加重了政府收支矛盾，进而倒逼财政管理体制与机制创新，扭转“重投入轻产出、重使用轻效益、重分配轻监督”的思维定势，树立并强化绩效管理理念。

基于此，本文将客观审视国内外近年来与财政资金绩效管理相关的理论研究成果和河南省的具体实践情况，找准目标、反思得失，提出持续完善并优化河南省高等教育财政资金绩效管理机制，尤其是专项资金绩效管理机制的路径。

财政资金绩效管理是一个具有本土特色的概念范畴，是一种以绩效目标为导向、以绩效监控为保障、以绩效评价为手段，注重评价结果应用的全过程预算绩效管理体系[3]。国外与此有联系的研究由来已久，最早是艾伦希克于1966年提出的绩效预算概念模型。此后，国外学术界大多基于公共行政理论，分析财政绩效管理的内在逻辑，并指导相应体制与机制的构建。财政预算绩效管理需要解决国家和地方政府面临的长期财政现实问题，并回应公众的期望，而其理想形式是一种以计划为导向的系统，即集中计划职能，并将主要的管理和控制责任分别下放给监督和经营层面[4]。然而，当面对具有更强复杂性、技术特异性、目标模糊性或社会影响性的项目支出时，可能会在公众和机构之间产生更多的信息不对称，进而使绩效管理的有效性受到不同程度的限制，导致政策制定者、财政部门和资金使用方无法就资金使用结果的衡量标准达成一致[5]。所以说，绩效预算改革是一项艰苦的工作，应采取诸如试点改革之类的渐进式举措，统筹规划改革步骤，以在初期取得小的成效，建立必要的政治和社会支持，并确保未来保持改革势头[6]。但是由于财政体制的不同，国外的相关研究成果虽有一定的借鉴作用，其局限性也很明显。比如各国高等教育发展均衡程度不同，评价指标不同等[7]。

我国对于财政绩效的研究肇始于王雍君对于政府财政绩效和金融市场约束的研究，该研究基于金融市场开放的“软规则约束”，构建了财政绩效市场约束机制解析和评价模式[8]。此后学界围绕评价机制解析和评价模式建构两个方面，展开了一系列研究。

一是围绕财政绩效的评价机制进行解析。夏津津和夏先德认为目前我国财政资金管理模式正处在从项目支出绩效评价到预算支出绩效管理、再到预算绩效管理的发展过程中，同时着力构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的“五有”全过程预算绩效管理机制，培育“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念，搭建部门预算“从绩效目标编制到支出绩效评价”的管理框架[9]。然而，在具体运行过程中仍存在某种程度的财政绩效信息不对称，导致作为委托人的财政、作为代理人的教育主管部门以及作为实施方的高校三者之间存在着天然的监督和执纪障碍[10]。所以，要健全绩效评价机制，首要是加强社会监督和积极引入第三方评价[11]。然而，作为有效推进财政绩效管理的主要制度保障，第三方绩效评价当前还存在诸多问题，如准入资质门槛低、市场监管不到位等[12]。

二是围绕财政绩效评价的模式建构进行分析。姚东旻、任芳放认为我国现行的财政绩效管理改革主要聚焦两个体系：首先是以绩效目标为对象，以绩效目标的设定、审核、批复等为主要内容所开展的绩效目标管理；
其次是对于纳入政府预算管理和纳入部门预算管理的财政资金进行评价的财政支出绩效评价体系构建。相较于前者，财政支出绩效评价体系由于涉及不同的支出绩效评价方案，内容过于庞杂，故常被单独研究[13]。但无论是绩效目标管理还是评价体系构建，其实质都是基于相关信息数据的获取与处理[14]。换言之，预算绩效信息本身的质量、收集相关信息的成本以及绩效信息对于预算配额决策的支撑度，是影响预算决策科学性的关键因素[15]。数据信息强调项目间的相关关系，追求项目整体的效率和精度，通过构建海量个性化的绩效评价体系和过程监控预警体系，以及针对由专项预算资金数据和项目绩效指标“数据池”的数据挖掘与分析，可为优化专项资金配置提供科学决策依据，进而增强项目资金绩效管理的准确性和灵活性，避免从自评到海量项目预算支出比对中出现绩效标杆缺失，以及从项目的单一评价到多维评价中评价质量不高等问题[16]。

综上，目前无论是对宏观层面的绩效管理体制研究，还是对微观层面的支出绩效评价模式研究，学界均已收获一些研究成果，对相关实践具有重要的指导意义。然而，由于地方教育财力投入能力和高等教育发展现状的不同，面对相对成熟稳定的财政绩效管理体制和内容复杂的专项支出类别，如何汲取现有研究成果和实践经验，构建并完善高等教育地方财政支出绩效评价机制，尤其是项目支出绩效评价机制已成为当务之急。

2.1 河南省普通高等学校财政专项使用的现状

河南是我国教育人口大省，截至2021年底全省共有公办高校166所，在校生达268.64万人。2014—2020年，河南省内普通高等院校在校生人数占全国普通高等学校在校生人数的比例从6.59%上升至7.59%，每十万人高等教育在校生人数7年年均增长6.25%，两项指标均位居中部六省之首，其中年均增长率高出全国2.47个百分点。持续稳定增长的高等教育在校生人数，必然要求财政投入持续增加。中部六省相关数据显示(1)数据来源于2014—2020年的全国以及中部六省教育经费执行公告，以及相应年份的中国统计年鉴和河南省统计年鉴。，2015—2020年河南省本级财政一般公共预算教育经费年均支出1512.79亿元，高于排名第二的湖南约365亿元；
一般公共预算教育经费占一般公共预算支出比例年均17.33%，仅次于江西，位列第二。但与上述高光数据不相匹配的是河南省人均财政收入，年均只有4619.7元，略高于安徽(2)数据来源于河南、安徽、山西、湖南、湖北、江西省的2014—2020年统计年鉴。。由此不难看出，对于河南省本级财政而言，能确保高等教育投入持续稳定增加，且位列中部六省前列实属不易。

从财政高等教育投入的内容和形式看，河南省普通高校财政教育经费支出按照支出性质可分为五大类，即：基本支出、专项业务支出、上缴上级支出、经营支出和对附属单位补助支出。其中，基本支出和专项业务支出往往占学校总支出的80%以上。基本支出由人员经费和公用经费组成；
专项业务支出更加复杂，可细分为基本科研业务费、捐赠配比奖励、中外合作办学奖励、生均拨款专项业务经费(运行)、学科建设及科研、基本科研业务费、高层次人才引进、图书仪器设备购置、办学条件改善、信息化建设、教育教学改革、师资队伍建设、大学生创新创业、学生资助奖金、国际交流与合作、外国留学生政府奖学金等16个类别，每个类别都具有独特的个性特征。正因为如此，对于普通高校专项经费支出进行绩效管理的理论研究和实践探索，不仅可有效提升财政资金的使用效益，为资金分配提供量化依据，而且可极大促进绩效评价的实施和评价结果的运用，在提升资金使用效益的同时，缓解财政收支矛盾[17]。

从实践过程看，河南省自2014年出台《河南省省级财政专项资金管理办法》(豫政〔2014〕16号)后，高校专项资金绩效管理先后经历了两次改革。2015年，首次将高校专项业务经费纳入省级财政生均拨款制度改革范畴，依据学校办学规模与效果相关指标按因素法分配。2018年，以《关于印发深化省属本科高校和职业院校生均拨款制度改革实施方案的通知》(豫政办〔2018〕25号)为标志，在河南省第三次生均拨款制度改革中进一步突出了财政绩效的核心地位，强化了财政资金的导引作用，细化了高校专项业务经费分配体系，并将省属本科高校专项业务经费分为竞争性和政策导向性两类，根据高校发展阶段和办学定位不同，围绕人才培养、科技创新、社会服务以及财务管理四个方面设定评价指标，核拨竞争性专项业务经费[18]。此后，随着2019年《中华人民共和国预算法》(修正)以及《中共河南省委河南省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》的落地，《河南省省级预算项目政策事前绩效评估管理办法》《河南省省级部门预算绩效目标管理办法》《河南省省级预算绩效运行监控管理办法》《河南省省级预算项目支出绩效评价管理办法》《河南省省级预算绩效评价结果应用管理办法》等多个涉及专项资金绩效管理的文件相继出台。

同时，为更好地传导专项经费预算绩效管理理念，河南省创新性地实施项目库管理模式，针对高校专项业务经费及中央支持地方高校发展专项资金，构建财政专项云平台项目管理库，将专项资金与项目进行关联，并与省级内网预算一体化平台对接，对专项资金实施过程进行绩效管理与监控。

2.2 河南省普通高等学校财政专项使用的困境

经过多年实践，河南省级财政在构建全过程专项经费绩效管理机制的过程中，已逐步探索出了一条“以创新制度建设指导工作实际，以共享信息变化引导资金投入，以总结实践成果推进制度完善”的螺旋式工作推进方式，项目单位管理制度不断完善，项目申报与实施进一步规范，财政支出监督责任逐步增强，专项资金使用绩效逐步提升。然而，在管理改革推进过程中也出现了诸如重复投资与建设、过多介入竞争领域、资金不足与闲置沉淀同现等问题，究其原因，主要体现在以下三个方面：

第一，绩效理念未牢固树立。虽然专项资金绩效管理的制度体系和平台载体得到持续完善，但作为绩效管理的核心——绩效理念还未牢固树立。“重盘子、轻绩效”“重申请、轻使用”的“重程序、轻结果”认识仍广泛存在，“为争资金找项目、为花资金轻绩效”的做法尚未根本转变。某些高校视专项资金为“唐僧肉”，对专项资金项目论证不充分，亦或是给非专项资金支持范畴的事项穿上“漂亮的外衣”，从而导致部分专项资金执行率低，使用效益差。同时，部分高校仍存在项目实施部门、项目主管部门以及专项资金管理部门对于绩效的认识不一致的情况，加之各部门多为校内平行部门，资金绩效管理的职责分工不明确。绩效目标的确立、跟踪与监控，项目过程及完结后的绩效评价多由财务部门负责，而项目实施和项目主管部门的主体责任不明确、无落实，致使项目事中监管与绩效过程评价流于形式，客观上限制了专项资金绩效管理质量的有效提升。

第二，项目绩效管理的基础还需要夯实。现阶段河南省高校财政专项资金使用虽已全面实施与项目挂钩的政策，并通过云平台对项目进行全过程绩效管理，但依旧存在诸多需要改进之处，主要体现在以下四个方面。首先，能够充分体现专项资金使用方向，并兼顾财政资金收支分类科目的绩效指标库还未建立。其次，实施第三方机构全过程参与专项资金绩效评价的工作规程、评价依据、监督与考核办法等工作机制还未构建。再次，财政内部各部门间(如预算审核、支付监管、资产采购等管理部门)、财政与教育主管部门间，以及财政、教育主管部门和高校之间按权责充分共享专项资金的相关绩效数据信息还未实现，很多数据平台还未贯通。最后，尽管随着财政部《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10 号)的出台，对于单位自评的内容和要求给予了顶层设计，但符合地方实际的相关细则、标准与规程还未出台。

第三，项目绩效评价结果应用仍不够充分。从管理机制层面看，建立相应的追责和问责机制是落实专项资金绩效管理，实现专项资金使用高绩效的刚性保证。目前，这种刚性约束机制尚未建立，致使应用绩效评价结果仍存在较大困难和阻力，尤其是涉及多部门、多个责任主体时这一现象更为突出。同时，绩效评价结果缺少科学的激励机制，结果应用的力度不够，改进使用绩效的主动性不强，导致专项资金预算的分配责任、执行责任与监督责任难以有效落实。从绩效评价流程看，由于还未全面引入第三方参与专项资金全过程评价和自评结果公开机制，而且财政评价结果多来自部门自评，而各高校专项资金绩效自评的标准又没有统一，从而造成绩效评价结果可比性不强、科学性不足，对提高财政资源配置效率和使用效益的作用没有充分发挥。

持续加强专项资金绩效管理的根本目的在于改进预算管理，强化绩效意识，优化资金配置，提升使用效益。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是深化高等教育财政拨款体制改革的重要内容。所以要充分总结成功的实践经验，借鉴优秀的学术成果，借力信息化建设成就，探索一条适合河南省情的高校专项资金绩效管理模式。

3.1 要逐步构建全过程绩效评价与监督新体系

在项目入库环节，要突出和强化绩效目标审核，将绩效目标设置作为专项资金预算安排的前置条件，未按规定设定绩效目标或目标审核未通过的不得进入项目库。绩效目标应依据法律法规与相关标准、高校定位与发展规划进行设定，要做到导向清晰、具体量化、科学可行。在预算执行环节，要分阶段对绩效目标实现程度和资金支付进度实施“双监控”，确保资金支出合规、使用高效。财政部门要对实施过程与绩效目标出现较大偏差的项目进行督导，促其改进，对重大项目要引入第三方对项目过程进行绩效评估，评估结果差的项目要启动行政问责机制，并将结果与下年度预算挂钩。在经费决算环节，要建立部门自评与财政专项绩效再评价、财政重点项目评价与第三方评价相结合的多层次绩效评价体系，以及结果信息公开机制(详见图1)。各高校要依据相关指导性规程文件，对完成的项目进行绩效自评，在此基础上财政部门要选择部分资金投入量大、社会关注度高的重点项目开展重点评价。要提升绩效评价结果信息公开的力度和范围，倒逼高校实现从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，进而确保源头上目标有规划、过程中进度有监督、完成后效益有衡量的绩效评价管理目的得以实现，最终形成请款须有项目关联、项目须含绩效目标、实施须要绩效监测、完结须搞绩效评价、评价结果须有应用的专项资金绩效管理新体制。

图1 全过程专项资金管理流图

3.2 要逐步加强绩效管理制度保障与信息支撑

在制度体系建设中，要补充专项资金绩效管理方面的各种配套参考指标、操作规程、典型问题以及常见案例，其中预算单位绩效自评的工作规程以及第三方机构绩效评价工作规程属于基础性文件尤为重要。这两份文件应对绩效自评和第三方评价机构的适用范围、职责任务、业务规范、工作程序和管理考核给予明确规范；
同时还需进一步统筹考虑相关制度的修订，不断完善现有制度，对于所有专项资金项目“应进尽进”，而非只针对重大项目进行绩效评价与结果应用。另外，要通过不断实践迭代，持续增强制度体系的系统性与科学性、针对性与可操性(详见图2)。在数据信息系统建设中，要充分利用云平台技术与数据信息挖掘，着力构建绩效评价指标库、第三方机构库和项目评估专家库，同时逐步实现项目平台库与高校国有资产管理系统、政府采购云平台等信息平台间信息互联互通。绩效评价指标库建设要突出可量化，强调指标客观化，突出易取性，强调数据可比性，突出动态化，强调指标灵活性。第三方评价机构入库应采用招标方式，突出第三方机构的诚信和业绩，建立机构退出机制，实施动态管理与业绩公示。以制度保障和信息支撑为基础，进而构建横向覆盖两大财政专项(本级财政专项资金与中央财政支持地方高校资金)，纵向覆盖资金绩效管理全过程(事前绩效目标、事中绩效监督、事后绩效评价与评价结果应用)的一体化协同信息系统，按照权责充分实现财政厅、教育厅与高校三方相关内容信息、动态数据的有效贯通。

图2 专项资金绩效管理制度体系

总之，专项资金绩效管理是一个动态平衡的过程，具有多因性和多维性，只有建立强有力的、常态化的、科学系统的激励与问责机制，并将绩效目标执行情况和绩效评价结果作为高校完善制度、申请预算、强化监管、改进管理的重要依据，方能促使高校通过专项资金绩效管理结果不断反思并改进自身管理模式和运作流程，实现组织成长，获得积极正面的绩效反馈，使专项资金绩效管理进入良性循环。

(责任编辑杨文忠)

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