文 陈永康

党的十八大以来，习近平总书记把实施宪法摆在全面依法治国战略布局的突出位置，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，成效有目共睹。刚刚结束的党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图；
明确提出要坚持全面依法治国、推进法治中国建设，并就完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出明确部署。报告首次提出“健全保证宪法全面实施的制度体系”，这与过去“健全保证宪法全面实施的体制机制”“用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施”的提法，一脉相承并与时俱进。宪法是国家根本法，是治国安邦的总章程，是国家各种制度和法律法规的总依据，是党和人民意志的集中体现。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是宪法、法律、行政法规的重要补充，最主要的职能就是通过法定程序使党的政策、中央精神、宪法原则、国家法律落地生根，解决好宪法、法律通达群众、通达基层的“最后一公里”问题。因此，健全保证宪法全面实施的制度体系，必然要求地方人大常委会着力加强地方立法和备案审查工作。

2018年宪法修正案明确将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法第一条第二款。二十大报告明确坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是我国社会主义法治之魂，也是推进全面依法治国的根本保证。既然党领导人民制定宪法，那党也要带领全体人民遵守宪法实施宪法。现行宪法颁布实施以来的一个基本经验就是充分发挥党在宪法实施过程中的领导核心作用，统筹各部门各地方，协调全面推进宪法实施，这既是中国共产党依宪执政、维护宪法权威的必然要求，也是我国宪法实施监督制度体系的最大特色和最大优势。我国实行人民代表大会制度，健全和完善我国宪法实施监督制度是我国宪制体系的自我完善、自我调适和自我发展，必须在党的领导下、在我国宪法确立的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体下，健全和完善相关制度和程序设计，必须与坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本原则相符合，与人民代表大会制度的宪法原理和宪制安排相匹配，与人大及其常委会的职能分工、制度实践和工作机制相适应，最大限度地维护人民代表大会制度的稳定性和权威性。

推进全面依法治国，健全保证宪法全面实施的制度体系必须健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，加强党对立法工作的集中统一领导，完善党领导立法的制度机制，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，不断推进党的各项治国理政活动制度化、法律化。2021年省人大常委会党组认真落实党中央及省委关于加强党领导立法的文件要求，制定关于加强党领导立法工作的若干规定，对落实党领导立法工作的总体要求、请示报告制度、政治性把关等内容作了具体规定。省十三届人大常委会提交省委常委会讨论的地方性法规案就有8件。下一步，法工委将深刻学习领悟“两个确立”的决定性意义，牢牢把握立法工作的正确政治方向，用总书记思想特别是习近平法治思想、总书记关于立法工作的重要论述指导立法工作，严格落实好党领导立法工作的有关规定要求，从立法规划计划的制定到立法中的重大问题、重要环节都及时向省委请示报告，做好党领导立法工作程序与地方立法程序的衔接，确保党的路线方针政策和决策部署在立法工作中得到全面贯彻实施。

宪法是国家法律法规和各种制度的总依据，起到统领和统帅作用，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。通过建立健全法律法规和制度体系，推动和保障宪法实施，这是我国宪法实施的基本途径。加强立法工作，形成完备的法律规范体系，是全面依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，也是确保宪法确立的原则和制度得到落实的必然要求。1979年地方组织法修订，赋予省级人大及其常委会地方性法规制定权。1982年宪法确认了这一地方立法制度，写进宪法第一百条。此后，地方立法展现出蓬勃生机，一大批地方性法规的制定出台为地方的政治、经济、文化各项改革、建设和社会稳定，发挥了不可替代的作用。1980年2月2日，省五届人大二次会议通过《广东省人口与计划生育条例》，这是我省第一部地方性法规。截至今年11月，四十多年来省人大常委会制定现行有效地方性法规共245件。其中，党的十八大以来这十年，省人大及其常委会共通过179件地方性法规和法规性决定；
本届人大常委会共通过103件，其中制定53件，修改45件次，废止5件次。

十年以来，省人大常委会加强重点领域、新兴领域立法，推动立法与改革相衔接，及时回应社会关切，以良法促发展保善治，护航广东经济社会高质量发展。经济建设方面，制定商事登记条例、自贸区条例、市场监管条例、社会信用条例、外商投资权益保护条例、知识产权保护条例、乡村振兴条例、优化营商环境条例、土地管理条例、数字经济促进条例等，落实宪法关于加强经济立法、完善社会主义市场经济制度的规定。政治建设方面，制定实施宪法宣誓制度办法，落实宪法关于国家工作人员就职公开进行宪法宣誓的规定；
制定平安建设条例、反走私综合治理条例、禁毒条例，落实宪法关于打击犯罪、维护社会秩序的规定；
制定乡镇人大工作条例，修订代表大会议事规则、人事任免办法等，完善国家机构相关制度建设。文化建设方面，制定社会科学普及条例、科学技术普及条例、版权条例、工艺美术保护条例、革命遗址保护条例，文明行为促进条例、地方志工作条例，落实宪法关于加强社会主义精神文明建设，促进社会主义文化繁荣发展的要求。社会建设方面，制定职业教育条例、全民阅读条例、全民健身条例、社会救助条例、反家庭暴力法实施办法、学校安全条例、养老服务条例、人民调解法实施办法、民族地区发展条例、华侨权益保护条例等，落实宪法关于尊重和保障人权，维护公民享有基本权利和应尽义务的规定。生态文明建设方面，制定大气污染防治条例、水污染防治条例、绿色建筑条例、城乡生活垃圾管理条例、建筑垃圾管理条例等，落实宪法关于保护和改善生活环境和生态环境，防治污染的要求。

下一步，法工委将围绕加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系这个目标任务，紧扣二十大战略部署，紧跟广东现代化建设步伐，紧贴人民群众美好生活向往，协助常委会科学编制好五年立法规划和明年立法工作计划，聚焦聚力国家重大发展战略、高质量发展、科技创新、公共卫生、民生福祉、生态环境、精神文明等重点领域和新兴领域，以高质量立法护航高质量发展和广东现代化建设，推进宪法所确定的国家各项事业和各方面工作的大政方针得到有效落实。要坚持依宪立法、依法立法，自觉以宪法为准绳，遵循宪法确立的精神和原则，落实宪法确立的制度和规定，使每一项立法都符合宪法精神、原则和要求，切实维护好宪法的尊严和权威。

2015年立法法修改，明确设区的市人大及其常委会可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。2018年宪法修正案确立了这项制度，第一百条规定设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。省人大常委会于2015年5月、9月、12月分三批确定了佛山等17个市行使地方立法权。七年来，省人大常委会共审查批准设区的市法规293件次。法工委协助常委会认真做好设区的市法规审查指导工作，坚持把好四个关键环节，加强合宪性、合法性审查。一是把好法规立项关。就立法计划项目是否超越宪法所确定的设区的市法规三个方面的立法权限进行指导把关。二是把好法规制度设计关。在设区的市法规一审后进入市人大常委会的审议修改阶段，法工委着重对法规制度设计的合理性、可行性进行指导，以解决法规制度设计上权责失衡、可操作性不强等问题。三是把好法制统一关。在设区的市法规表决通过前，法工委重点审查是否存在合宪性、合法性问题，逐条核查有关条文内容是否有上位法依据，是否与上位法的规定一致，并重点对涉及行政许可、行政强制、行政处罚等条文进行审查，确保不抵触。四是把好统一审议关。在设区的市法规通过并报请省人大常委会审查批准前，由省人大法制委召开全体会议对设区的市报请批准的法规进行统一审议，在法规正式批准前再把好最后一道检验关。审议中发现确实仍存在合宪性、合法性问题的，提请常委会附议定意见批准或者请市人大常委会自行修改后重新再报。下一步，法工委将继续强化设区的市法规审查指导工作，严把合宪性、合法性审查标准，优化专家论证形式，完善法规草案意见征求工作，增强法规条款的针对性、可执行性；
指导各市加强“小切口”立法和区域协同立法，突出地方特色，力求务实、精细、管用；
加强培训和交流，提升各市立法工作人员的宪法意识、法治素养和业务能力。

规范性文件备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的一项宪法性制度，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。法工委将加强备案审查工作作为加强宪法实施与监督和维护国家法治统一的重要抓手，积极打造备案审查工作的“广东样板”。在全国率先制定和修改完善省级备案审查条例，从制度层面实现备案审查全覆盖，明确各级人大常委会的备案审查职责、审查标准和程序。认真落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，综合运用多种审查方式，及时发现并纠正规范性文件中与宪法、法律、法规相抵触等问题，有力维护了宪法法律权威和国家法治统一。五年来，省人大常委会依职权备案和审查规范性文件1 500多件，向有关机关移送审查有关规范性文件857件，纠正“问题文件”120件，有力维护了宪法法律权威、国家法治统一和人民群众合法权益。例如，某件地方政府规章规定申请网约车驾驶员证的驾驶员应当具有本市户籍或者居住证，法工委经审查认为这与宪法规定的公民享有劳动权利，与劳动和就业领域法律关于公平就业制度的规定不一致，涉嫌违法限制公民劳动就业权利，存在与宪法法律规定相抵触情形。经与当地政府沟通，该件规章已及时纠正修改。此外，我省还率先实现省市县三级人大常委会听取审议备案审查工作报告制度化、常态化，率先建立备案审查案例指导制度，率先组织建成使用全省统一的规范性文件备案审查信息平台。目前我省法规规章规范性文件数据库归集各级各类文件1万2千多件，于8月1日在广东人大网向社会公开，供公众免费查询使用。下一步，法工委将继续完善和加强备案审查制度，严把备案关、审查关、纠正关，督促制定机关及时、规范报备规范性文件，审查发现存在违反宪法、法律、法规问题的，坚决依法予以纠正；
继续推进各级人大常委会听取审议备案审查工作报告制度化、常态化；
继续开展规范性文件备案审查案例汇编、交流和发布工作；
推进全省统一的备案审查信息平台和我省法规规章规范性文件数据库的优化升级；
研究制定地方规范性文件制定条例等。不断推动我省备案审查工作继续走在全国前列，以高质量备案审查工作维护宪法贯彻实施。■

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