钟瑞锋

(广州市交通规划研究院有限公司，广东 广州 510030)

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布，标志着国土空间规划体系顶层设计基本形成。对国土空间规划体系的丰富思想内涵以及其所传达的政策导向的精准把握，是开展国土空间工作的前提。

第一，底图底数“大一统”是国土空间规划的工作基础。国土空间规划编制要求以自然资源调查监测数据作为现状数据基础，统一采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础。通过采用国家统一的测绘基准和测绘系统，建立国土空间基础信息平台[1]形成国土空间规划“一张图”，作为开展国土空间规划的工作基础。

第二，生态文明建设优先是构建国土空间规划体系的核心思想。十八大以来，党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体框架。国土是生态文明建设的空间载体，国土空间规划是生态文明理念落实到行动的重要政策载体[2]。国土空间规划是“加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。”

第三，底线划定与刚性管控是编制国土空间规划的首要任务和规划实施管理的重要抓手。三条控制线是国土空间规划核心内容[3]。要坚持底线思维、问题导向，扎扎实实做好“三区三线”划定工作。党中央国务院要求把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。以“三区三线”为代表的刚性管控，已成为国土空间规划实施管理的重要抓手。

第四，全域全要素统筹、“多规合一”与“注重操作性”是发展方向。我国已迈向山、水、林、田、湖、草等全域全要素统一规划管理的新阶段。以前由各职能部门分头管理形成的空间管理分类体系，难以适应新时期自然资源统一管理的要求。现行国土空间规划体系通过“多规”融合，实现“多规合一”。坚持空间唯一性原则，为规划的实施操作保驾护航。

坚持“深调研”的工作方法：以“数”绘“图”，方能实现上“图”落“地”。自然资源调查监测的底数，做到求真归真；
国土空间规划描绘的底图，要建立在深调研的基础上，一点一线真落实。尤其村庄规划，更应该扎根于农民赖以生存的泥土里。我国农村地区社会管理较为松散，基础资料少有系统记载，要全面获取村庄信息非常困难。在底图底数“大一统”的要求下，深入村庄实地踏勘是获取乡村现状资料、做好村庄规划的工作基础。

践行绿色生态的发展理念：人不负青山，青山定不负人。从生态学的角度出发，乡村地区的主要功能是生态保育、农业生产和乡村特色彰显，是城乡居民美丽家园的重要组成部分。乡村地区的首要和主体功能必然是生态保护功能[4]。村庄规划要把生态文明建设优先放在核心地位，践行绿水青山就是金山银山的发展理念。

贯彻落实底线思维，保护优先的基本原则：坚持“四不”，优化“三生”。要科学有序统筹布局生态、农业、城镇功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全[5]。村庄规划不得突破耕地保有量等约束性指标，不突破永久基本农田保护红线，不突破生态保护红线，不突破上位规划的建设用地指标。村庄规划要优化国土空间布局，科学划分生产、生活和生态三大空间，实现乡村振兴。

兼顾内容要素全面与成果形式简单实用：既“管用”又“好用”。村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据[6]。因此，村庄规划范围必然是面向全域全要素，要涵盖建设用地内的建设活动和非建设用地上的各类活动。同时要做“实用性”村庄规划，既要做到“管用”，内容要素丰富全面；
又做到“好用”，成果简洁明了，才能真正为村民所用。

独山村在摸清自身家底的基础上，以生态文明思想为指引，提出“生态美丽宜居村”的村庄发展目标，严格落实“三区三线”，优化国土空间布局，努力构建“规划-建设-管理”一体化的实用性村庄规划。

3.1 摸清“图数”家底，夯实规划基础——独山村的现状分析

区位条件:石灰铺镇位于英德市西部，距市区24km。地处英西各镇交通咽喉，交通便利。适合作为英德中心城区的西部卫星镇来发展。独山村位于石灰铺镇西北部，距离镇区10km，距英德市城区约32km，主要通道为国道358和省道383。

社会现状：村域范围822.94公顷，总人口2 780人，人口增长呈现低出生率、低死亡率、低自然增长率的现代人口增长“三低”模式。

土地利用现状方面：现状村庄土地主要以农业和生态用地为主，建设用地虽然仅占5%，但人均建设用地还是达到121m2，土地节约集约水平低。交通设施现状：村内村道并不完全允许两车并行且未完全硬底化，无停车场，车辆停靠道路两侧、晒谷场以及宅前空地。

建筑现状：村庄内建筑状况不一，部分建筑质量差，以泥浆房为主，存在安全隐患，村庄建筑需进一步整治。

市政基础设施现状：无完善的排污管道和污水处理设施，现状垃圾收集、公厕等环卫设施还有欠缺，市政设施仍需进一步完善

公共服务设施现状：部分自然村有祠堂和广场，但功能单一。除了基本的教育、卫生和村民服务中心外，基本就是祠堂广场篮球场。公共服务水平还是需要进一步提升。

综上，独山村的现状问题可总结如下：一是土地节约集约水平低，国土空间布局有待优化；
二是基础设施和公共服务设施有待提升，人居环境有待整治；
三是建设缺乏管控与引导。

3.2 生态保护优先，规划目标传导——村庄发展与建设总体目标确定

上位土地利用规划：提出因地制宜，整合优化各类用地布局，加强美丽乡村建设的步伐，城乡统筹发展。重点要求保护耕地，保护生态，提高建设用地土地利用节约集约水平。体现在数据上的是石灰铺镇规划建设用地面积减少。

上位城市规划：石灰铺镇位于英德市中部城镇发展轴，规划为一般农业型城镇。根据石灰铺镇经济发展分区，独山村属北部生态旅游度假区。市域乡村建设规划将独山定位为“美丽宜居村”。

结合上位规划与村庄实际发展需求，独山村村庄发展目标为：生态美丽宜居村。建设总体目标是维护良好的生态环境，强化乡村特色生活空间，完善基础设施及公共服务设施。

3.3 三线落定，刚性管控，三生融合——国土空间布局优化

农业发展空间规划：规划确保落实永久基本农田和永久基本农田整备区划定成果，将粮食生产功能区和重要农产品生产保护区细化落实到具体地块，实现精准化管理。独山村落实规划耕地保有量任务475.7公顷。落实永久基本农田面积433.3公顷。规划对基本农田内的河道进行清淤梳理、砌筑生态河道；
对本村范围内约455.6公顷耕地进行高标准农田建设。规划期末，农业用地面积753.4公顷，占村域总面积的91.6%。规划期间，独山村内农业空间增加8.6公顷(见表1)。

生态保护空间规划：一方面，规划将具有水源涵养、生物多样性维护、水土保持、海岸生态稳定等生态功能极重要区域和生态遭严重破坏的生态极敏感区脆弱区应优先划入生态空间。另一方面，明确生态空间管制规则，提出村庄生态环境修复和整治措施，优化水系、林网、绿道等生态空间。独山村的生态空间主要由水域、自然保留地、林地(生态林)组成。规划期末，规划生态用地面积37.1公顷，占村域总面积的4.5%。规划期间，独山村内保持生态空间不减少，生态环境质量不降低。

建设用地布局规划：在保持建设用地总量不变的前提下，对现状为空闲地的建设用地与一般农用地进行置换腾挪，优化独山村建设用地布局，调入地块3个，调整为公共服务设施用地、基础设施用地，调出地块1个，调整为林地。

表1 独山村国土空间规划与现状数据对比

3.4 “规建管”一体化的实用性村庄规划——村庄建设管理与安排

明确独山村村庄建设管理指引的重点内容。一是农房建设。严格执行“一户一宅”制度，新增分户宅基地面积控制在120m2以内，限高3层半，对新建房屋进行建筑风貌引导。二是道路交通规划。进行道路拓宽优化及道路景观提升、配置必要的停车场地。三是公共服务设施规划。重点配套村内所缺乏的公共服务设施与基础设施，满足村民日常活动需求。四是公用基础设施规划。严格实行雨污分流，市政新增给水管道8.37km；
污水管4.10km；
雨水管道3.33km。五是人居环境整治。推进生活垃圾、厕所粪污治理、提升村容村貌，营造良好的乡村环境。强化建设工程实施的操作性， 对村庄近期建设做出安排。制定近期项目表， 有序推进村庄项目建设。独山村近期建设涉及农田整治、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治等方面。倡导村民自治，将规划纳入村规民约。

将村庄规划的主要控制内容、建设指引，形成村庄规划管制规则，纳入村规民约，由全体村民共治共享。

独山村村庄规划在国土空间规划体系框架下编制，其主要经验可总结如下：一是通过“大学习”，深刻领悟生态文明建设的内涵和国土空间规划体系的宏大构想，把握主流思想。二是开展“深调研”，立足其自身找问题，结合规划精准定位谋发展。三是不折不扣“真落实”。村庄规划最终形成以一张规划图、一张项目建设表、一个村庄管理规则为主的“一图一表一规则”成果体系。规划内容丰富全面而形式简单明了，农民看得懂、用的好、管的住。这样的实用性村庄规划，才能确保国土空间规划落到实处。

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