葛天任

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)

在中国古代历史上，自西周“井田制”以来，土地利益分配问题就是一个关乎王朝兴衰、政权命运的大问题。在中国现代史上，土地利益分配问题又与中国的革命、建设、改革等重大问题息息相关。如何处理土地利益分配问题不仅对当前中国城镇化发展与社会长期稳定有极大影响，而且关乎中国改革发展的前途命运。在当前百年变局与世纪疫情叠加、中国发展面临关键选择的大背景下，深入研究这一问题则更显必要。

研究这一问题，应将其置于中国城镇化发展的历史进程中考察，看到中国土地增值与利益分配问题的复杂性。自20世纪90年代开始，随着价格改革、劳动力市场改革、金融与资本市场改革、住房改革与土地制度改革等一系列改革的推进，中国的城镇化率达到了63.98%(1)国家统计局综合司编：《沧桑巨变七十载 民族复兴铸辉煌——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之一》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/bwcxljsm/70znxc/201907/t20190701_1673373.html。，人口百万以上城市数量超过100座[1]，超级大都市不断出现，城乡面貌发生巨大变化。正是在上述背景下，中国城乡土地利益收益分配问题凸显。一方面，从乡土中国到城市中国，正是城乡土地利用转换的巨大增值空间为中国城镇化快速发展提供了动力基础；
另一方面，土地利益分配机制不公平问题也导致了城市社会空间分化的日渐拉大，城乡差距、区域差距、收入差距、住房地位差距等现象日渐突出[2]。显然，我们不能仅仅看到中国城镇化增长奇迹的一面，还要注意到其利益分配的另一面。

针对中国城镇化发展中的土地利益分配问题，在城市社会与政治研究领域，学界主要有两种竞争性理论视角。第一种理论视角是精英主义视角，城市社会学者们往往采用精英主义的“增长机器”理论来解释中国城市增长及其所导致的城市空间结构分化[3]。与“精英论”针锋相对的是第二种理论视角即多元主义视角，城市政治学者们往往基于城市政体理论或多元利益博弈理论来分析这一问题，即随着权力的分散化，社会力量参与并形成了新的开发“政体”[4]。上述两种视角实际上均是从都市权力结构出发来分析土地利益分配问题，其所采取的分析路径实际上是空间政治经济学的分析思路；
同时，二者的差异实际上源自其所依托的经验事实来自不同城市的不同发展阶段。因而，二者均难以获得一个动态的、长期的整体性认知，但二者其实可以进一步整合为新的理论分析框架。

为此，本文尝试基于空间政治经济学分析路径整合上述两种理论视角，从一个较长时间段分析城镇化发展进程中的土地利益分配机制与后果，并尝试建构新的理论分析框架。本文搜集了1992年到2015年北京市城市更新的四个典型案例材料，包括公开文件、新闻报道，并开展了长期的田野调查研究。(2)笔者的田野调查从2013年4月开始并延续到2015年12月，对北京市相关的四个案例开展了研究和材料搜集工作。需要指出，所谓城市更新，在学术界的理解中，主要是指城市空间的再开发或再利用，其内涵也不止于所谓存量更新，其最主要的内容就是土地使用权属、功能和性质的变更，这决定着城市更新成本和更新模式的选择。本文将首先回顾已有文献对这一问题的分析，并在此基础上进一步提出不同都市权力结构形态影响土地利益分配的四种类型及其社会空间后果，最后讨论相应的理论意义与政策建议。

从都市权力结构视角出发分析中国土地利益分配问题及其后果，主要有两种有影响力的竞争性解释。

第一种是精英主义视角的解释。这一派理论借鉴了美国的城市增长机器理论，倾向于认为中国的城市开发模式具有典型精英主义特征：权力集中于政府，政府与开发商结成“增长联盟”，形成了强大的“增长机器”，这是解释中国城市奇迹的首要因素[5]。市场转型过程中，财税体制改革改变了地方政府的角色和行为方式，使之更具有厂商行为特征[6]，地方政府积极招商引资，推进城市发展。例如，20世纪90年代末，中国地方政府之间的资本竞争十分激烈，广州为了重新赢回竞争优势制定了城市复兴计划，启动了许多大型投资项目[7]。上海“新天地”开发项目是应用增长机器理论解释城市开发的经典案例，政府通过政策干预、金融杠杆、土地监管等手段控制城市开发的方向和步伐，政府追求政绩，企业追求超额利润，二者各取所需因而结成同盟[8]。为了获得高额的资本回报率，政府和企业共同推进大规模快速的房地产开发。针对这一时期的都市权力结构，有研究认为在实际操作过程中城市政府往往直接介入拆迁过程，利用权力帮助开发商扫除前期开发障碍，包括动用“增长道义”资源[9]。需要指出，精英主义理论带有较为强烈的批判色彩，精英主义理论将政府与开发商高度抽象化为内部利益一致的观点，实际上忽视了中央政府与地方政府、政府内部不同层级之间的利益分化，忽视了国有开发企业和民营开发企业在开发过程中的差异化市场地位。

第二种是多元主义视角的解释。随着改革开放的推进，社会利益与资源控制方式高度分化，形成了多元利益主体，这些主体中的任何一方都不可能完全主宰城市的政治经济生活，中国城市开发中生成了独特的基于土地开发的权力结构[10]。有学者指出，地方政府在城市开发过程中扮演了一种关键性的中枢角色，它贯穿于城市开发的全过程，既是利益相关方，也是利益协调方，在开发的各个阶段与其他利益主体发生各种复杂联系[11]。邢幼田则从产权改革角度指出，中国的土地财产权及其利益分配是城市转型中的核心因素，她认为产权激发了市民社会的崛起，并成为城市空间政治经济博弈中的重要力量[12]。多元主义理论展示了城市开发的利益博弈过程的复杂性，并且在很大程度突出了社会力量对土地利益分配的约束作用。应该看到，开发权利的分散化，推高了土地拆迁补偿成本、开发时间成本和社会风险治理成本，因而城市开发和更新的难度也逐渐提高，不少开发更新项目不得不延期或者停滞。显然，这一点尚未被多元论者所充分重视。尽管多元主义理论反驳了精英主义理论的观点，但实际上这一理论更适合描述城市开发中土地利益分配状况的中后期变化，而其不足之处则是没有清晰地给出原因分析。

无论是精英论，还是多元论，二者均没有看清中国城市开发中土地利益分配机制及其变迁的全貌。前者忽视了权力分散化趋势以及社会力量的崛起，后者则相对忽视了原因分析，并没有更深入分析土地利益分配所嵌入的制度环境，尤其是充分考察“央地关系”、国家角色等重要因素。二者都没有看到，对一个转型国家而言，制度环境和土地利益分配结构之间是互动演化的。如果说土地利益分配结构是依托一整套中观体制，包括国家政治制度、土地制度、户籍制度、住房制度、动迁政策、银行与金融体制、规划与城市管理体制等，那么这些“中观体制”本身也在不断发生变化，这些制度变化带来了权力的分散化、利益主体的多元化，最终促进了都市权力结构的变迁以及土地利益分配结构的改变。更加重要的是，这些“中观体制”为何以及如何会发生变化呢？显然，国家治理的作用不可忽视，本文认为国家可以通过制度创新和政策调整影响都市权力结构的变动，与联邦制下美国的都市权力结构理论不同，中国土地利益分配的理论分析框架中应该纳入国家治理因素。本文更进一步强调，国家治理所形塑的都市权力结构及其转型推动了土地利益分配结构从精英主义的“增长联盟”向多元利益主体博弈转变，这一转变缓和了社会矛盾冲突并导致社会空间分化进程趋缓。

基于上述理论分析，本文强调国家治理所塑造的不同类型的都市权力结构改变了土地利益分配机制，先后塑造了四种典型的土地利益分配类型，并由此带来四种不同的社会空间分化后果。

(一)国家调控、都市权力结构与土地利益博弈的四种类型

无论是精英论，还是多元论，其隐含的理论前提是在美国联邦体制下的国家治理结构，因此采取这些理论分析中国快速城镇化时期的土地利益分配问题，不能忽视国家治理结构在城市开发中所扮演的重要角色。增长机器理论的逻辑起点是土地增值空间在美国资本主义体制下被所谓“增长联盟”挤压和剥夺，因而导致巨大的城市社会空间分化和矛盾冲突[13]。

与此完全不同，中国的国家治理结构至少有四方面因素导致中央政府能够干预和影响土地利益分配机制。第一，中国的城乡二元结构与土地制度决定着国家对土地产权拥有所有权。不同层级的政府作为国家的代理人，对辖区土地的利用、开发、规划、控制，仅拥有决定权和处置权。因此，国家能够影响并改变土地利益分配机制具有制度基础。第二，地方政府通过制定城市总体规划决定土地收储规模、使用性质变更和公共资源配置，在很大程度上又能够间接控制城市开发更新的基础地价成本与预期增值空间。第三，国家对资本的管治同样深刻影响了土地利益分配博弈。城市开发、房地产市场与整个国家的银行金融体制密不可分，因为单独依靠公共财政资金往往难以完成耗资巨大的一级开发，而只有借助金融的力量才能成功实现开发过程。第四，国家通过城市户籍管理体系，控制购房群体的规模，实际上也间接控制了城市开发投资的增速。可以说，国家通过对土地、资本和人口的制度性规制建构起了城市土地开发的基础性权力结构框架。

正是基于上述权力结构，中央政府的政策调控才能够影响和改变都市土地开发的利益分配结构和博弈机制。就这一点而言，无论是精英论，还是多元论，都在相当程度上未给予充分重视。实际上，中央政府对货币政策、土地政策的调整极大地改变了利益相关者的行动逻辑。中央政府的政策调整重塑都市权力结构从两个维度展开：地方政府与开发企业之间的关系以及地方政府与土地原使用者之间的关系。

首先，从政府与开发企业关系看，在政策调整前后出现了两种典型模式。在早期阶段，为了快速推进城市开发建设，地方政府主要采取了一种政府主导的开发模式，都市权力结构则是典型的一元结构。城市政府通过建立从属于政府的开发企业(如区属企业或市属企业)来完成土地一级开发，再通过市场机制来完成土地二级开发。由于政府主导模式带来了严重的权力寻租问题以及利益分配不公问题，中央政府调整了经营性土地开发政策。政策调整后，都市土地开发进入了新的阶段，“政企合作模式”随之出现，即政府退出土地一级开发市场，建立土地开发储备制度，政府对开发地块进行“招拍挂”，由企业进行一级或二级开发建设。简言之，从早期阶段的政府主导模式切换为政企合作模式，基于土地的利益博弈关系或博弈机制的转变是由于中央政府通过调控土地政策改变了地方政府与开发企业之间的利益分配结构。

其次，从政府与土地使用者关系的维度来看，地方政府需要根据房地产开发的社会参与程度来平衡各方利益以实现其经济社会目标。社会参与程度在很大程度上决定了房地产开发成本。为了低成本获得土地增值收益，地方政府早期的土地征收往往排斥土地所有者对增值收益分配的获得，即在开发过程中土地原有使用者被排斥在利益博弈过程之外。尽管这一做法在短期内实现了地方政府的目标，但由于各种补偿措施、产权归属、利益协商机制不健全，各类群体性事件频繁发生。为了回应土地原有使用者的利益诉求，中央政府在2002年出台了拆迁安置补偿新标准，并于2004年建立城市土地收储制度。因此，政策调整后极大地改变了政府和土地原使用者之间的关系，推动了土地利益分配更具有包容性，即土地原使用者被纳入房地产开发的利益博弈过程之中。

因此，基于上述两个维度的分析，中央政府的政策调整实际上先后塑造了四种土地利益分配类型：政府主导的排斥型分配、政府主导的包容型分配、政企合作的排斥型分配以及政企合作的包容型分配(表1)。在城市开发更新早期阶段，土地利益分配主要为政府主导的排斥性分配，即政府通过成立开发企业对地块进行整体拆迁即一级开发，并引入商业地产公司进行二级开发，当地居民被排斥在开发过程之外，这引起了大量产权纠纷和拆迁补偿纠纷，土地使用者群体的利益受损，导致社会矛盾突出。这一时期，政府主导的包容性分配类型并非不存在，即政府开发企业承担了前期的土地一级开发，后期引入地产公司，但由于土地原使用者的社会力量较强并与开发企业、地方政府不断沟通谈判，最终参与到了土地增值收益的博弈过程之中，并因此获得一定的土地增值收益，社会矛盾得到一定程度缓解。为回应社会矛盾诉求，中央政府的政策调整引发土地利益分配结构出现了两种新类型：其一即政企合作的排斥性分配，政府通过对开发地块进行“招、拍、挂”或通过协议出让方式划拨地块，而后由企业(机构)完成土地的一级开发和二级开发，但由于开发成本上升且社会风险较高，开发地块的居住用地一般很少被纳入开发进程之中，因而被排斥于土地增值收益博弈过程之外。当然，这一时期同样也存在政企合作的包容性分配类型，即政府通过对地块进行“招、拍、挂”或以协议出让方式划拨地块，但是由于土地原有使用者组织起来坚持高额补偿或就地回迁，企业(机构)高额补偿土地原有使用者，从而完成土地一级开发和二级开发，这无疑增加了开发企业成本，因而这一类型通常为拥有雄厚财力和权力资源的行政性、事业性单位或机构所采取。

表1 城市更新中土地利益分配的四种类型

(二)土地利益分配机制的演进及其社会空间分异后果

显然，上述四种典型类型实际上展示了一个关于土地利益博弈机制如何演进的复杂图景。从政府主导排斥型分配、政府主导的包容型分配到政企合作的排斥型分配、政企合作的包容型分配，这四种典型类型实际上具有一种内在的演化逻辑，其所产生的社会空间分异后果即不平等程度也逐渐递减。

政策调控前，在早期阶段，政府主导的排斥型分配是主要的类型。在这一类开发中，拥有权力的政府机构以及拥有权力背景的开发企业往往能够占据垄断地位，并在随后的土地市场化过程中独享巨大土地增值收益，因而这一类开发所引发的社会矛盾也最为激烈，所导致的社会空间不平等程度也最大。但这一类型不可能长期维持，尽管地方政府、开发企业等在开发过程中处于组织化、结构化的优势地位，但是随着权利意识的觉醒、谈判协商机制的建立和集体行动能力的提高，土地原使用者群体的议价能力也随之提高，这就改变了都市权力结构中权力资源的分配状况。因此，政府主导的包容型分配类型随之出现，当地方政府、开发企业受到媒体监督和更多社会约束，土地开发的多元利益博弈也就能够在相当程度上偏向土地原使用者，这就在一定程度上缓和了社会矛盾，社会空间分化的剧烈程度也就得以缩小。但这种包容性的分配关系往往建立在运用权威资源进行竞争性博弈的基础之上，而并非完全建立在规范的法治或政策框架基础之上，因此土地利益分配的博弈过程取决于能够争取到开发性权力资源的利益相关方。

政策调控后的情况则更为复杂，出现了两种不同的分配类型和社会空间后果。由于开发成本上升，并避免出现社会矛盾激化的情况，政企合作的排斥型分配成为主要类型。在这一类型中，地方政府的目标是获取土地增长收益从而获得改革动力并确保政治收益，开发企业的目标是获得土地增值收益，因而避免居民区、城中村等容易激发社会矛盾的拆迁是二者的共同选择。因此，这一类型的土地利益分配的后果是不均衡的增长性分化，即社会空间的相对分化拉大。当然，政策调控后出现的第四种类型虽然较少，但仍具有标本价值，即政企合作的包容型分配。在这一类型中，开发企业往往财力雄厚或者具有权力背景，能够协调更多资源用以超额补偿，从而实现土地开发更新的顺利进行，其社会空间后果相对其他三种类型而言，分化程度最小、不平等程度最低。

为了更好展现和剖析上述四种类型的土地利益分配的形成机制和演化逻辑，下文将以北京城市更新作为典型案例作长期的纵贯分析。自20世纪80年代以来，北京城市更新就一直成为研究者观察中国城镇化发展和土地利益分配问题的经典案例。因此，从长时段观察土地利益增值收益分配的变迁，北京城市更新提供了优质样本。

从一个较长时段观察，快速城镇化时期的北京的城市更新经历了起伏变化。从20世纪90年代开始，北京的房地产投资迅猛增长。从1991年到2001年，房地产开发投资增速连创新高。但在2001年达到50.1%以后，增速开始出现大幅回落，尽管从总量上看房地产投资额不断增加，但投资增速则出现了波动(在-4.4%～24.1%之间)，并且总体上呈现了下滑态势。(3)《北京房地产年鉴(1998—1999)》之《房地产统计》《房地产统计》，第305-307页；
《北京房地产年鉴2002》，第71页;《北京房地产年鉴(2006)》之《房地产交易市场》，第161页;《北京房地产年鉴(2014)》之《房地产开发投资与建设》，第75页。从都市权力结构变化角度来看，这种变化的背后是中央政府的政策调控与不断扩大的社会参与诉求。由于国家陆续出台拆迁补偿标准、“831大限”、建立土地收储制度，调整规划和金融信贷政策，导致开发成本不断上升。受到上述因素的影响，2002年之后北京的房地产投资增速大幅下降，大量房地产开发项目周期延长、搁置，项目数量锐减。由于开发成本上升、利润空间收窄，城市政府、开发企业、土地使用者等多元利益主体之间的利益关系出现了较大的调整。

(一)政府主导的排斥型分配：G地块的旧城改造与社会矛盾激化

20世纪90年代前后，北京城市更新以旧城改造、危房改造为主，土地利益分配的主要类型是政府主导型排斥分配。作为典型案例，G地块的旧城改造反映了这一阶段土地利益分配的博弈过程与空间后果。

1992年，区政府将G地块列为危改试点，并批准区属开发企业A公司对此地块进行整体拆迁建设，这一地区的“开发带危改”正式开启。由于缺乏资金，区政府需要重新规划土地使用功能并通过招商引资来获得充足资金完成开发目标。在1994—1997年的更新开发中，A公司是该地块的一级开发商，但大量拆迁致使公司资金链紧张，于是经区政府批准，A公司将此地块分成15个小地块，除了4个地块供回迁建设外，其余地块则拟通过招商引资方式引入民营开发企业。然而，在得知这一方案后，拥有权力资源的开发企业或政府机关单位、合资企业、民营资本迅速介入，争夺这一地块的开发权。2000年，某部委机关以解决职工住宅问题的名义获得了其中2.47公顷地块的开发权，违规提高开发强度，以与私营开发商共建方式开发单位职工居住小区。同年，另外1.18公顷土地和0.47公顷土地分别划拨给其他2家部委机关和1家市政府机关。随后，在2002年到2004年，其他具有权力资源的开发企业大举进入该地块，并通过协议出让的形式获得了2.34公顷的土地开发权(4)根据《协议出让国有土地使用权规定》(2003)第二条规定，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。，又通过挂牌方式获得了2.45公顷的土地开发权。这些机构、开发主体以较低的价格、甚至无偿方式获得了地块开发权。2003年，某私营开发企业以协议出让方式获得1.7公顷土地开发权。1994年至2005年，最终区属房地产开发A公司以无偿划拨方式共开发了7.01公顷土地，主要是普通商品房、“回迁房”和配套公建。

回顾这一长达15年左右的城市更新过程，区政府在开发前期作为整个地块的主导者，在开发中后期却失去了主导权，拥有权力资源的机构和企业以各种途径和渠道进入这一开发地块，导致整个开发更新项目失去了初始目标。当地85%的地块产权属于个人，但是大多数居民被排斥于整个开发的利益分配参与过程之外。如果从整个地块的土地增值角度考虑，具有权力资源的单位、企业成为整个城市开发的最大赢家。随着房价的上涨，考虑开发成本，由于土地属于无偿划拨或低价出让，按2008年该地块二手房均价4～5万元/m2计算(8.56公顷土地)，上述机构及其房产增值获利34.24～42.80亿元。大量部委机关住房以各种名义分配给内部员工，随着住房价格上涨，其增值潜力不断增加。在访谈中，当地居民的心理落差非常之大，不少居民从1994年开始了长达十几年的“上访”之路。G地块的旧城改造过程实际上就是基于土地利益的各利益集团激烈的博弈过程，这种政府主导排斥型分配机制导致了社会空间的巨大分化和不平等后果。

(二)政府主导的包容型分配：J地块的工业区更新与社会力量参与

然而，这种排斥型的土地利益分配尽管在旧城改造和危房改造时期较为普遍，但是一旦遭遇到具有社区自组织能力的居民区则出现另外一种分配类型：政府主导的包容型分配。J地块的工业更新就是这样一种社会力量参与改变分配结构的典型案例。在更新前，J地块是一个产业链完整、占地300公顷的大型国家级工业区。

这一工业区始建于20世纪50年代，在40多年的发展过程中形成了包括工厂、研发机构、教育培训机构、后勤服务机构、职工住宅在内的单位制工厂区。到90年代，由于经营不善、管理混乱、技术落后等原因，J厂衰落了。1994年，市、区政府决定对这一工业区进行国企改制与职工居住区改造，并成立了市属开发B公司。但是，在国企工业区改造中，政府财政资金几乎用尽，于是在2001年成立了新的市属开发C公司，希望通过商业化运营改造J工厂的居住社区(该社区危改占地95公顷)。为了补偿C公司的政策性开发成本上升，区政府决定修改“危改”中“回迁房”出售价格标准，即由全市统一标准的上限222元每平方米调整为1 560元每平方米，这引起了社区居民的极大不满。由于J社区大多为老厂职工，社会资本较高，社区力量很强，很快在若干社区领袖的组织下全体社区居民迫使政府、开发企业举行了一场“全社区居民投票表决”运动，并引发了大量媒体关注。虽然这一表决结果并没有直接否定政府和开发商的拆迁安置方案(赞成票2 451票)，但是大大拖延了开发时间，迫使开发商最终做出让步并追加1亿元补偿金。但是上诉协议虽然达成却未得到执行，其主要原因是各方在利益分配上的剧烈冲突以及互不信任，2007年后这一开发项目一度停止。到2010年，社区居民要求改善居住环境的诉求又开始高涨，各方利益诉求也渐趋于理性化，于是政府决定重启这一更新项目。截止到2014年，终于完成1期开发建设，截至2015年共计入户2 752户。

回顾J社区十余年的更新改造过程，国家的政策调整和社会力量崛起，极大地改变了城市更新的进程，也深刻地影响了其利益分配的格局。其中，市、区政府共计从更新改造中获得土地出让金8.62亿元，而J厂老职工群体获益为306.58亿元。(5)房产增值319.25亿元，扣除房改支出5.97亿元和购买“回迁房”6.7亿元。在这一过程中，社区居民群体经过艰苦谈判，获得了就地回迁的权利。通过这种方式，城市更新中的土地利益增值的分配结构实际上得以改变。尽管缺乏法治框架和政策规范，这种利益分配结构显然更具包容性，其后果也更加明显，那就是缓和了土地利益开发中的政府、企业与居民之间的矛盾，并且降低了社会空间分化的程度——经过争取获得了就地回迁权利，避免了第一种类型中异地拆迁的负面社会后果。

(三)政企合作的排斥型分配：M地块的产业升级与国企改制

值得注意的是，前述两种分配类型在2003年前后中央政府政策调整后发生了较大变化：政企合作的排斥型分配成为政策调整后的一种较为普遍的土地利益分配类型。(6)2004年3月31日，国土资源部与监察部联合发文《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定“2004年8月31日后经营性土地使用权严禁采取协议方式出让，必须采取招拍挂方式出让”。中央政府希望控制土地增值分配不公平所导致的激烈社会矛盾，规范和避免权力对土地增值收益的掠夺性分配。基于这一目标的调控，改变了此后的土地利益分配结构。

M地块的产业升级与国企改制实际上代表了这一阶段的分配状况。2000年前后，北京市政府调整城市发展规划，将M厂所在地区确定为城市发展的副中心。为此，市政府推动“退二进三”政策，即工业区搬迁改造，大力发展服务业。而M厂所在地区，今后将以发展新兴高科技产业为主，因此土地增值前景巨大。2004年后，政府开始鼓励多元化的城市开发方式，政府不再直接通过设立市属或区属开发公司的方式进行土地前期整备，而是通过土地储备部门收购用地，居民高价拆迁、异地安置，经过一级开发后统一上市交易，有开发企业摘牌后自行进行二级开发。因此，开发商为了平衡预算收入，往往以开发新建高档商品房为主。2005年，M厂区工业土地(规划建设面积70万平方米)以挂牌方式出售，最终H房地产股份有限公司以24亿元人民币的成交价获得该地块的开发权，创当年土地交易额的最高纪录。在此背景下，H公司认为M厂提出的职工住宅区改造方案成本太大，加之类似于上文J厂的案例极有可能在M厂出现，因此放弃了职工住宅区改造计划。在未经职工大会充分讨论的情况下，H公司形成了改制和拆迁方案，最终M厂获得了12亿元改制启动资金，重组为T集团股份有限责任公司。T集团公司投资3.5亿元，在北京某县工业园区兴建了占地23万m2的新厂，实现了区位转移。M厂的24亿元土地拍卖所得其中有约50%上缴市财政，约有4亿元作为职工房改和下岗补偿费用，其余部分笔者并没有获得详细的分配方案或财务支出材料。T集团公司将原厂宿舍、职工住宅的房屋产权以较低价格转让给了大部分原厂职工。

这种政企合作的土地利益分配机制实际上是把居民群体排斥在了开发机制之外，其社会空间后果是非均衡的增长性分化。一方面，开发企业获得了巨大的土地增值收益，而另一方面居民群体虽然也获得了一定增长收益，但同时也存在着相对增值差距的扩大。以M地块为例，据保守估计，H公司在2005—2015年约10年间共获得了大约439亿元的土地增值收益；
而大部分M厂老职工以1 000元/m2左右的低价获得的住房产权，保守估计获益约100亿元。

(四)政企合作的包容型分配：B地块的城中村拆迁改造

在政策调整后，尽管总体上政企合作的排斥型分配一度成为主流，但随着居民诉求表达和社会参与机制的建立，政企合作的包容型分配也逐渐变得更为普遍，就地回迁和超额补偿更导致社会空间分化相对趋于平缓。

B地块的城中村拆迁改造就是这样一个典型案例。2000年，B地块的村宅基地部分被市政府改变土地使用性质，转为国有建设用地，以行政划拨方式作为F大学的后备发展用地。但是，由于F大学缺乏一级开发所需资金，B地块的拆迁改造一度搁浅。同期，由于外来人口大规模涌入，B村变成了典型的“城中村”。B村北部形成了大量垃圾收购集散地。2003年，由于村民的不断抗议，政府将垃圾收购集散地清除。在2000年到2011年期间，村民得知F大学的拆迁信息后，大量加建违章建筑，村内外来流动人口规模大幅度上升，村民也获得大量房屋租金。随着房价的走高，F大学附近房价飙升，B村村民的房屋租金收入大幅度上升。到2009年，这一地块的拆迁成本保守估计在100亿元以上。由于安全隐患，B村成了北京市规划委员会挂账重点整治的城中村之一，借此机会F大学开始加速更新进程。2009年，北京市政府同意F大学更新计划。2010年前后，F大学利用政策模糊地带出售其在北京核心商务区的校区地块，估计为7～8公顷，进而获得80亿元左右的土地增值收入。随后F大学成立F开发公司，按照更新方案补偿拆迁农户，截至2013年共建设了约5 000套人才公寓。

回顾B村更新11年历程，政府没有直接参与到B村的再开发过程之中。但F大学作为开发过程中的独立市场主体，借助制度的模糊空间通过资本运作获得了巨大的土地增值收益。从土地利益分配的社会空间分化后果分析，村民群体和大学教职工群体均获得了土地增值收益。村民获得了高额补偿，按照2011年该地块周边市场价格4万元/m2计算，再加上货币补偿收入，村民保守估计获得260.8亿元土地增值收益。F大学教职工群体获得了房屋居住使用权，虽然不能够交易，但是按照2013年市场价格(5万元/m2)扣除购房款后计算，其获得190亿元的土地增值收益。

本文基于快速城镇化时期北京城市更新的田野调查研究，对中国城市发展奇迹背后的都市权力结构变迁与土地利益分配问题进行了长时段考察和深入剖析，并尝试整合既有理论建构中国土地利益分配结构研究的空间政治经济学。本文认为，简单套用精英主义的增长机器理论或者多元主义的城市政体理论来解释中国都市权力结构及其利益分配的巨大变迁，均难免以偏概全。本文还进一步提出，基于中国的制度环境和国家治理结构，中央政府通过政策调整极大地影响了地方政府、开发企业与土地使用者等多方利益相关者之间的博弈机制，塑造了四种不同的、具有内在演进逻辑的土地利益分配类型。从其社会空间后果来看，从早期的政府主导的排斥型分配到后期政企合作的包容型分配，不平等扩大趋势得到了遏制，社会矛盾的激烈程度得到了缓和。

从理论意义上看，本文不赞同直接运用美国城市政治理论来解释中国城市社会与政治问题。精英论虽然带有强烈的批判色彩，但简单地将政府和企业之间的关系抽象为一种静态的联盟关系，而在一定程度上忽视了权力分散化和多元化的特征，没有充分重视制度环境、中央政府的政策调整、社会力量的崛起等因素对城市政商关系的巨大影响。早期的开发更新模式虽然带来了城市大规模快速扩张，但同时也引起了大量社会冲突事件，最终推动中央政府对城市开发更新政策进行调整并导致地方政府与开发企业关系在本质上失去了“联盟”基础。尤其是由于房地产开发涉及巨大利益分配，“道义动员”或“合法性资源利用”都只是一种短期现象或局部现象，围绕土地而开展利益博弈始终是贯穿于城市开发更新过程的核心逻辑。此外，多元论者在分析中国土地利益分配的政治经济机制时，更多采用的是描述性研究来反驳精英论，但没有解释清楚分配结构变化的根本原因与博弈机制变化的具体路径。本文提出，国家之所以能够对土地利益分配结构施加影响，主要是由于国家对土地、资本和人口进行制度性规制，并且中央政府在促进经济增长和维持社会稳定目标之间不断调整政策，在很大程度上改变了都市权力结构和土地利益博弈过程。

从政策应用价值角度看，本文系统研究了高速城镇化时期城市开发的土地利益分配问题，指出了其分配结构变迁的基础动力与现实路径，剖析了城市社会空间分化和不平等程度加深的主要政治经济根源，这实际上为解释进入新时代后国家加强房地产的调控政策、打击土地开发和住房分配领域的腐败现象、推动公平导向的城市空间治理改革、缩小城乡社会空间分异及分割等一系列政策举措提供了田野经验基础和理论分析基础。应该注意到，中央政府总体上实现了经济增长与社会稳定的双重目标，但快速城镇化时期积累的社会矛盾仍旧需要相当一段时间才能化解。尤其是，我们应该清醒地认识到中国城市奇迹的背后所潜藏的社会冲突风险仍然需要花大力气化解，才能够真正迈向更加繁荣、公平、宜居的人民城市。

当然，本文的局限性在于没有把相对边缘群体的制度性排斥纳入分析框架之中，如户籍体制下的租客、外来流动人口等群体。在此意义上，我们要更加注重土地利益分配的公平参与机制设计，让土地增值合理、公平地惠及所有为城市发展做出贡献的劳动者。

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