王奎宪

（中水东北勘测设计研究有限责任公司，吉林 长春 130021）

水利水电工程建设用地一般包括工程永久征地和施工临时用地两部分。临时用地一般包括临时办公用房、生活用房、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工和运输便道、地上线路架设和地下管线敷设、农用地表土剥离堆放场、材料堆场、取土场和弃土（渣）场用地等。临时用地使用之前首先要办理用地手续，进行表土剥离；
在用地期间要对土地被占用者进行补偿；
如果临时用地时间较长，并超过了临时用地期限，需要办理延续用地手续；
临时用地结束后要对所使用的土地进行复垦，恢复原有种植条件和质量，并给土地被占用者支付耕地减产损失费用。临时用地费用包括临时用地期间的补偿费用、复垦费用和减产损失费等。笔者依据多年来征地移民规划设计和实施经验，分析现有的规程规范和法律法规存在的一些与当今水利水电工程建设发展不适应的问题，提出临时用地处理建议，供大家讨论。

依据自然资源部的规定[1]，临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用的土地。临时用地地点的选择和数量的确定，一方面要满足工程建设需要，另一方面还要满足节约占地、尽量不占或少占耕地的要求。对土地使用后复垦难度较大的临时用地，要严格控制占用耕地。确需占用永久基本农田的，必须恢复原种植条件。也就是说临时用地结束后要么恢复原地类，要么恢复成其他可利用的地类，如耕地恢复为林地，未利用地恢复为耕地等。

1）用地期间补偿费。依据水电规范规定[2]，临时用地期间每年用地补偿费=规划水平年耕地亩产值×临时用地使用时间。

2）土地复垦费。土地复垦包括耕地、林地、草地和其他土地复垦，移民专业只负责耕园地复垦，其投资列入征地移民之中；
除耕地以外的土地复垦全部由水土保持专业完成，其投资列入主体工程之中。土地复垦费计算一般依据挖损和压占类型分别进行复垦典型设计，依据典型设计工程量、现行定额和人工材料单价计算各类挖损和压占土地的复垦费用，最后推算整个工程土地复垦费用。如条件允许可以对所有要复垦的土地全部进行复垦设计，并计算复垦费用。

3）临时用地减产损失费。一般按耕地年产值计算，第1年按减产50%、第2年按减产30%、第3年按减产20%计算。

3.1 补偿标准

依据规范规定，临时用地期间每年补偿费用按用地期间的耕地年产值乘以用地时间计算，但目前全国很多地区按政府公布的区片综合地价10%或15%计算。2022年以前，一般耕地年产值在2000元左右，但采用区片综合地价的10%或15%计算确定临时用地每年补偿标准远高于耕地亩产值。如长春市政府规定[3]耕地青苗补偿费为2.00元/m2（耕地年产值），而区片综合地价一类区为160.0万元/hm2，七类区为50.0万元/hm2，按10%计算，每年临时用地补偿费一类区为16.00元/m2、七类区为5.00元/m2，为青苗补偿费的2.5～8.0倍；
沈阳市政府规定[4]临时使用集体土地、国有农用地和未利用地，每年按照征地区片综合地价的15%给予补偿，沈河区区片综合地价为675.0万元/hm2、康平县区片综合地价为46.5万元/hm2，每年临时用地补偿费沈河区为101.25元/m2、康平县为6.98元/m2，是耕地年产值的几倍至几十倍。此外，近期移民安置监督检查发现，部分工程的临时用地虽然按区片地价的10%或15%进行了补偿，但对涉及青苗的临时用地又要支付青苗补偿费用，属于重复补偿。

由于占地期间补偿标准高，导致部分被占地农民找各种理由拒绝接收复垦后土地，导致部分工程临时用地时间延长。另外，对占地时间较长的临时用地，若按区片地价10%或15%的标准进行补偿，部分地区占地六七年的临时用地补偿费就超过永久占地，导致永久占地农民有意见。

3.2 使用期限

中华人民共和国土地管理法规定临时用地使用期限一般不超过2年；
自然资源部规定[1]临时用地使用期限一般不超过2年，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目，施工使用的临时用地期限不超过4年。然而大型水利工程的建设工期基本都在5年以上，特别是抽水蓄能电站建设周期一般8～10年，远远超过4年。2021年之前，各地自然资源部门能够给大型水利水电工程2年续办一次临时用地手续，但自从2021年自然资源部关于临时占地规定出台之后，办理临时用地延续手续让地方自然资源部门很为难。例如东北某抽水蓄能工程总工期为9年，2017年开工，至2021年已实施4年，在办理临时用地延续手续时让当地自然资源局很为难。

3.3 临时用地复垦

为了保证临时用地复垦土源问题，在占地之前首先进行土地表层土壤剥离。目前，表层土壤剥离一般由主体工程施工单位在临时用地施工时进行，费用计入主体工程水土保持之中，但在表土剥离之前，很多项目未按表土剥离规范[5]的规定对土层厚度、土壤质地、有机质、土壤类型等进行土壤调查和土壤评价，导致土地被占之前没有土地现状调查资料，无法证明土地复垦后是否达到了原有质量标准，出现被占地居民不满意等问题。

4.1 临时用地补偿标准

在工程建设过程中，临时用地期间的补偿一般会出现以下3种情况：一是临时用地占用青苗；
二是不占青苗；
三是对北方施工占地时间短的工程项目（如输水管道），在秋季作物秋收后施工，在春季种植前完成土地复垦，既不影响作物种植，也不涉及青苗。建议对第1种情况应按亩产值标准补偿，对第2种情况应按净产值补偿，对第3种情况不需补偿或应结合实际情况给予适当补偿。故对没有同一年产值规定的地区，规划设计单位应对所占用的土地进行产值分析计算，确定所占耕地的实际产值或净产值，确定临时用地补偿标准。

对辽宁某电站临时用地补偿费计算时，对不涉及青苗的临时用地每年按亩产值的80%进行补偿（即净产值补偿）；
对涉及青苗的临时用地按亩产值补偿；
对临时用地年限较长，补偿费用超过永久占地补偿费用时，按永久占地补偿标准进行控制。在实施过程中，被占地农民对上述处理方案没有提出任何异议。

4.2 临时用地使用年限

由于能源、水利等基础设施建设项目施工周期长，建议自然资源部门对临时用地的使用年限按工程工期进行控制，每2年续办一次用地手续。

4.3 土地复垦

临时用地复垦质量涉及被占地农民的利益，为避免引起建设单位与被占地农民的矛盾，以及被占地农民拒收复垦后的耕地，建议项目法人加强对土地复垦的管理，在进行表土剥离之前，应按照表土剥离规范[5]的要求对所占耕地的土层厚度、土壤质地、有机质、土壤类型等进行土壤调查和土壤评价，复垦时按着不低于原有耕地标准进行复垦，复垦后进行检查验收，杜绝施工单位复垦质量不达标，也防止被占地农民提出过高要求。

为了保住1.2亿hm2耕地的红线，国家实行最严格的耕地保护制度，所以临时用地选址尽量不占或者少占耕地，确需占用永久基本农田时，必须能够恢复原种植条件，保证基本农田不会减少。对用地期间补偿标准问题，一方面设计单位应向自然资源部门进行咨询，了解临时用地期间补偿标准确定的依据和所包含的补偿内容；
另一方面设计单位应本着合情合理的原则确定补偿标准。对用地年限问题，项目法人应与自然资源部门进行沟通协调，依据工程建设合理工期办理临时用地延续手续。另外，在临时用地之前做好土层和土质调查，在临时用地结束后按照原有土地质量做好临时用地的复垦，特别是对输水管道这样临时用地比较多的项目，保证临时用地复垦质量，并给与被占地者合理的补偿。

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