刘茂国，黄润兴

（广东省土地调查规划院，广东 广州 510075）

土地，作为人类社会赖以生存的自然资源，兼具生产价值、生态保护价值和文化价值，是经济社会发展的物质基础和重要载体[1]。改革开放以来，土地作为关键生产要素为我国经济的迅猛发展提供了强大动力；
同时，依赖后备土地资源开发等过度消耗和粗放利用等一系列区域发展问题也日益凸显[2]。中国土地资源总量多、人均占有量少，土地资源紧缺。面对土地需求持续增长与土地资源数量有限之间的矛盾，对土地资源进行合理配置和高效利用，是促进区域经济可持续发展的必然选择。在此背景下，作为关系国民生计的基础性工作，国土资源调查与管理尤为重要[3]。第三次全国国土调查（以下简称“三调”）之后的年度国土变更调查作为一项基础性更新调查工作，目标是在“三调”统一时点调查成果的基础上，全面查清年度土地利用变化情况，通过更新国土变更调查数据库，保障国土调查成果的现势性和准确性，满足当前自然资源管理工作的需要[4]。同时，年度国土变更调查成果也是国民经济与社会发展的基础数据，为相关政府部门决策及各类考核提供科学依据和数据支撑。

广东省作为我国改革开放的首批示范区，凭借区位优势和国家政策的支持，成为中国城镇化高速发展的典型地区。随着高强度的开发建设和人口、土地等生产要素的集聚，建设用地扩张过快，耕地数量锐减，人地矛盾突出等问题日渐凸显[5]。当前土地利用形势的快速变化和工作内容的不断细化，给土地变更调查工作带来一定的挑战。近年来在国土变更调查工作过程中发现，调查结果普遍存在土地权属上图不规范、权属信息不清晰等问题，对后续的数据使用和自然资源管理工作造成了很大的困难[6]。鉴于此，本文以广东省年度国土变更调查相关工作要求为依据，基于“三调”统一时点更新数据库成果，重点对权属调查上图的规范性、合理性进行分析探究，制定统一的处理规则和要求，为全省各地市规范调查图斑的权属信息填写，以及提升数据库成果质量提供技术支撑与参考依据。

国土变更调查工作一般包括数据准备与预处理、外业调查举证、数据库增量更新、数据库成果省级核查、成果整理与上报等环节（图1）。数据准备与预处理包括领取国家下发的遥感影像和监测图斑成果，结合上年度变更调查基础库、用地管理信息等资料，补充提取省级变化图斑，并参考已有资料对图斑进行内业预判，内业无法判定地类的发送至外业进行实地调查。外业调查举证主要是逐图斑核实确认图斑地类，调绘图斑边界，记录更新图斑权属、恢复属性、城镇村、种植属性、耕地细化等各类属性信息标注的变化情况，并更新单独图层范围变化情况。外业调查举证完成后，县级利用建库软件开展数据库增量更新，生成年度国土变更调查增量包，并利用国家下发的质检软件进行数据库质量检查，确保无误后上报省级，数据库成果经省级核查通过后统一整理上报至国家。

图1 国土变更调查技术流程

权属调查作为年度国土变更调查的工作任务，主要目的是查清调查区域内所有地类图斑的权属性质、权属单位代码、权属单位名称、坐落单位代码、坐落单位名称等基本信息。原则上，实地权属调查上图和结果确认需要规划、耕保、测绘等多个部门进行沟通协作，但在实际工作中，由于部门之间衔接不到位、权属资料收集不齐全、数据之间有矛盾，以及个别历史遗留问题等原因，造成权属调查的结果容易出现与实际状况不符的错误情况，进而影响调查数据的真实性和准确性，以及服务于自然资源管理决策的支撑能力。

2.1 权属调查缺少明确的原则和要求

国家下发的国土变更调查实施方案和技术规程中，对于“权属界线上图和补充调查”的内容，只是笼统要求县级调查单元根据集体土地所有权日常登记工作掌握的权属变化情况开展年度变更调查权属更新，未明确具体的处理要求和方法；
省级也未提出明确的作业原则，因而造成地方在开展权属调查工作时，涉及多业务部门之间的沟通衔接，难以形成统一有效的处理意见。

2.2 权属界线机械上图形成不合理图斑

地类判定和调绘是国土变更调查中至关重要的一个环节，直接关系到土地利用现状的准确性和科学性。在开展权属调查过程中，对于历史发证、权属调查等合法有效的资料，由于历史数据精度及采集误差等原因，若未能结合实际情况进行合理转绘上图，而是采用机械上图方式，就会大量出现权属界线机械切割道路、河流等线状地物，以及切割完整建筑物等地类图斑的情况，导致数据库中存在较多碎小、狭长等不合理图斑，影响数据库增量更新。

2.3 调查要求不统一造成权属信息填写错误

土地的交易、开发与整理，争议地的调整与解决必然会导致土地权属发生变化。根据土地权属调查成果的法律属性要求，土地权属调查成果的填写内容和签章手续必须完整和规范。但在实际作业过程中，由于权属调查的上图要求不明确，未形成统一的填写规则。调查人员如果仅凭个人理解即对权属调查结果进行上图，则容易出现坐落单位、权属单位、权属性质、飞地标识等属性信息填写错误的情况，严重影响调查数据的真实性和准确性，以及成果汇总统计的管理与应用。

3.1 权属调查总体原则

依据国土变更调查技术规程相关要求，权属调查主要是根据集体土地所有权日常登记工作掌握的权属变化情况开展权属更新，原则上数据库成果中的权属信息仅用来确定地类的调查范围和统计单元，不作为日后任何确权登记或权属纠纷发证的依据。鉴于当前国家和省级对于权属调查工作均未明确相应的细则要求，为保障广东省权属调查工作能够统一规范开展，经科学分析与集中研判，本文提出广东省权属调查的总体原则如下。

3.1.1 明确权属资料上图原则

对于历史发证、权属调查等合法有效资料，应合理转绘上图。为确保地类图斑的完整性，原则上权属界线不得切割完整地物；
对于因村级调查区范围切割完整地物的，应结合实际情况调整村级调查区界线（仅允许调整镇级以下界线，镇级及以上界线不允许调整）。

3.1.2 统一坐落单位填写要求

权属调查的坐落单位名称须填写至最基层管理单元。农村一般为具有村民委员会的行政村；
城市一般为具有居民委员会的社区；
若街道下无社区，应填写具有街道办事处的街道。原则上各县级辖区内的坐落单位名称应以街道、社区、村等为主体单元填写，不能划归行政村的国有农林场应独立填写；
经联社、合作社等经济组织，居委会、村委会等管理主体，公司、机关、企事业单位，以及开发区等功能区，不能作为坐落单位填写，应根据实际坐落情况合并到相应的街道、社区和村；
其他由于历史沿革长期存在的特殊坐落单位名称，可给予保留。

3.1.3 规范权属性质细化尺度

对于权属单位名称和权属性质的填写，为确保地类图斑的完整性，避免因所有权属性切割完整地物，国土变更调查工作中原则上仅体现所有权信息；
对于使用权信息可根据实际情况合理上图，但不得切割完整地物。对于大图斑内部存在多个不同权属性质小图斑的情况，可整体填写大图斑的权属性质，也可根据实际情况细分为多个权属单位填写，但应确保一个权属单位名称只对应同一个权属性质。

3.1.4 科学编制权属管理表格

为科学管理、准确查询调查数据的权属信息，各县区需按统一要求编制一套完整的权属单位代码表。表格代码应分县、镇、村三级排序，镇级下无村级单位的需编写同名村级权属单位名称；
权属单位代码与权属单位名称一一对应（不包括跨镇同名村），同一个镇内不得出现同一村名对应两个以上的权属单位代码。此外，数据库中填写的权属单位名称和代码、坐落单位名称和代码，均须在表中仅有唯一记录相对应。

3.2 常见问题处理方法

3.2.1 权属界线或调查界线合理转绘上图

按照国家技术规程要求，镇级及以上行政界线不允许调整。在实际调查时，除镇级及以上界线外的权属界线或调查界线，在数据建库时应结合实际情况和地类现状进行合理转绘上图，不得机械切割地类图斑，而造成数据库中出现碎小、狭长图斑的情况。其中，对于因村级调查区范围切割完整地物的，应同步调整村级调查区界线，对权属界线切割现状地类图斑的，应根据实际情况进行差异化处理，具体问题案例及处理方法见表1所示。

表1 界线上图不合理相关案例及处理方法

3.2.2 坐落单位和权属单位填写规则和要求

坐落单位和权属单位是两个不同的概念，应依据上文约定的原则对所填坐落单位名称和权属单位名称进行区分。原则上地名不应作为坐落单位名称上图，对于将历史一直存在的地名作为坐落单位名称填写的，需根据实际情况进行核实，不得把坐落单位名称和地名、其他单位等混为一谈，具体问题案例及处理方法见表2所示。

表2 坐落单位相关问题案例及处理方法

3.2.3 权属性质填写规则和要求

权属调查一般按“先国有后集体”的工作原则，即先查清用地范围内国有土地的使用情况，再对集体土地进行调查，确定用地范围内土地权属来源、位置信息等与收集资料是否一致。权属调查应严格参考相关确权登记资料，核实图斑的权属性质；
原则上一个权属单位只对应同一个权属性质，对权属性质填写不符合实际业务逻辑的，应依据相关文件要求进行修改，具体问题案例及处理方法见表3所示。

表3 权属性质相关问题案例及处理方法

3.2.4 飞地填写规则和要求

飞地作为一种特殊的人文地理现象，是基于自然环境而对行政空间重构进行的人为干预，一般指隶属于某一辖区但在空间上不与本区毗连的土地[7]。除国有农林场外，只有集体所有的地块飞入另外一个辖区，其权属单位名称与坐落单位名称不一致，且权属性质属于集体所有的，方可定义为飞地图斑。

依据国土调查数据更新规范要求，当地类图斑为飞地时，实际坐落单位名称和代码与权属单位名称和代码应不同；
其权属单位应填写飞出地相应的权属单位名称，坐落单位应填写飞入地相应的坐落单位名称，并在飞入地标识字段填写“1”。对于权属调查中，对飞地图斑权属单位名称填写错误、未填写飞入地标识以及飞入地上图错误的情况，均需按上述要求进行修改，具体问题案例及处理方法见表4所示。

表4 飞地相关问题案例及处理方法

3.2.5 争议地填写规则和要求

争议地即有争议的土地，一般是指两个或两个以上的权属主都不能提供有效的确权文件，却同时提出拥有所有权或使用权的土地。市场经济的完善带动了中国土地制度的剧烈变迁，不同时期农村地权的多元化规则是引发土地权属争议的一大诱因[8]。在权属调查工作中，争议地的权属单位名称和代码应根据实际争议情况填写，且只能填写一个，并合理确定应归入的村级调查区，具体问题案例及处理方法见表5所示。

表5 争议地相关问题案例及处理方法

3.2.6 共有、共用地填写规则和要求

共有、共用地的权属信息填写与争议地一致时，权属单位代码编写到村级，除镇级统一代码和村级统一代码应以“×××（×××从001开始，按从小到大的顺序编号）”、镇级名称可为“跨镇共有”进行编码命名外，其余均要求参照争议地的编码和命名，但编码应与争议地整体上进行区分。

本文从国土变更调查的技术流程出发，基于广东省情实际，首次研判提出权属调查的总体原则，通过系统梳理工作中常见的权属问题，制定统一的调查上图规则，并针对性地提出相应的处理方法。主要结论如下。

（1）首次提出广东省权属调查的总体原则，通过明确权属资料上图原则和规范坐落单位填写要求，确保权属上图的真实性和准确性，统一编制完整的权属单位代码表，实现权属信息的精确查询和科学管理。

（2）通过对权属界线或调查界线进行合理转绘上图，有效解决了调查成果中完整影像地物被切割，以及因权属界线机械切割造成的碎小、狭长图斑问题，处理后的地类图斑更加符合实际地类现状，数据的真实性和准确性得以保证。

（3）通过规范权属信息的填写要求，统一各类问题的处理规则和方法，彻底解决了长期以来调查成果中坐落单位与权属单位填写混乱、权属性质存在逻辑错误的问题，飞地、争议地和共有、共用地统一进行编码，数据成果更加规范准确，满足自然资源精细化管理工作的需求。

结合本文的研究，为持续做好今后年度国土变更调查工作，进一步更新完善权属调查相关信息，提升调查成果的现势性和准确性，提出以下建议。

（1）基于国家现有调查制度和技术要求，开展相关基础理论和法理研究，出台适合广东省情的国土变更调查细化配套政策、制度和规范性文件，统一作业标准和技术要求，保证数据真实准确，为调查成果的科学管理和应用提供制度保障。

（2）以自然资源调查监测数据为基础，加快建立全省统一的国土空间信息共享平台，将国土变更调查、国土空间规划、不动产登记、土地综合整治等成果集成管理，实现自然资源多部门、多业务的全方位一张图管理，充分发挥国土变更调查成果的服务支撑能力。

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