李炳萱

（北京大学信息管理系 北京 100871）

老年人、残障人士属于社会的弱势群体，根据国家统计局发布的数据，截至2019年末，我国60周岁及以上人口超过2.54亿，占总人口的18.1%，而65周岁以上人口超过1.76亿，占总人口的12.6%。联合国的传统标准是一个国家或地区60岁以上老人达到总人口的10%，新标准是65岁老人占总人口的7%，即该国家或地区视为进入“老龄化社会”；
65岁以上人口占总人口的比例超过14%，则进入“老龄社会”；
比例达20%，则进入“超老龄社会”。[1]

另一方面，根据2007年发布的《第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告》，中国的残疾人口达到8 296万，有残疾人的家庭户数占全国家庭总户数的17.8%[2]。此外，我国每年孕妇、骨折等造成行动不便的人口数更加庞大。拥有特殊需求的人群在我国社会中占据了相当大的比例，开展面向特殊群体的无障碍建设已经成为促进社会建设的重要议题。

以往的无障碍建设主要集中在对于社会环境、公共设施，如盲道、无障碍厕所等的集中设计和改造，但伴随着信息科学和数据科学的发展，数字科技已经越来越和政务服务、公共服务联系起来，电子政务网站、“一卡通”式的公共交通服务等逐渐成为公共生活的重要组成部分，尤其在2019年12月开始的新冠疫情环境下，健康码、大数据通信码等电子服务为服务疫情防控中的人员管理发挥了相当重要的作用。这些都表明电子公共服务正在成为公共服务的核心发展方向，然而我们不得不承认电子公共服务并没有缩减不同社会主体获取服务的障碍，反而事实上增加了平等获取公共服务的困难程度。

为了弥补市场应解决信息设备接受、使用方面的滞后和不均衡，需要政府通过政策推动电子公共服务的无障碍建设，提升无障碍服务的认可、接受、使用程度，政府政策因其强大推动力和指引作用对于发展电子公共服务的无障碍具有重要作用，本研究希望通过对现有政策进行分析，对未来发展无障碍电子公共服务和政府进一步完善无障碍政策提出借鉴，通过无障碍服务的研究能够进一步提升政府的服务能力，促进社会主义和谐社会和社会建设。

本文收集2016年1月至2021年3月我国国家级、四个一线城市和十五个新一线城市发布的电子公共服务无障碍化政策文本，对其进行全面分析，总结国内电子公共服务无障碍化政策的特点并分析存在的问题，并提出改进策略。

电子公共服务研究的基本范式通常是从行政和政治制度、公共服务能力、数字信息技术三个层次出发，通过用户导向和客观数据来测评制度化、功能性、技术性三个指标；
与一般意义上的公共服务相比，电子公共服务更重视信息技术的合理融入和无差别服务。

部分学者基于对电子政务的公共价值的理解提出了一个多维的评价框架，即改善公共服务、提高行政效率、开放政府能力、改善道德行为和专业精神、改善对政府的信任和信心、提高社会价值和福祉这六项[3]，这是一个定性的评价指标；
而最常用的量化评价指标是1996年提出的Perry量表，基于量化评价指标的研究时针对政府提供公共服务研究的主流，在这类研究中非常强调利他主义，缺乏工具主义，即从政府行政人员的角度出发去探究政府提供公共服务的效果。

更关键的命题在于如何促进不同社会主体接受、参与、使用、传播电子公共服务。Siahaan A Y和Sihombing T通过总结北苏门答腊岛的电子公共服务，提出了当前基础设施、相关技术的提供者和执行者之间存在着相当差距，需要通过向所有阶层密集的传播电子公共服务吸引更多人参与[4]。除此之外，也有学者借助数学和工程工具，研究电子公共服务发展、扩展、普及中不同因素的关系和效用；
deOna J D等人基于用户感知服务质量的测量方法，利用结构方程模型描述电子公共服务中未观察到的潜在方面以及这些方面与整体服务质量的关系[5]。

从中，我们可以发现更多的研究将关注点和重点放在用户端，缺乏对服务提供者的研究，在中国的大环境下，我们需要认识到服务提供的主导者是政府，因此针对政府开展电子公共服务的研究有着特殊的意义。

《国际健康功能与身心障碍分类系统（ICF）》将“障碍”定义为：“个人环境中限制功能发挥并形成残疾的各种因素，其中包括有障碍的物质环境、人们对残疾的消极态度、缺乏相关的辅助技术的应用，以及既存在又妨碍所有人全部生活领域里的服务、体制和政策等”[6]。这个理解将“障碍”从医学领域引入到社会学领域。

公共服务无障碍化的研究中采用了理论讨论、案例分析、调查统计、数据分析、实验论证等多种研究方法。韩啸在西部农村电子公共服务的研究中，从用户特征、信息系统的技术特征、人机交互特征和组织特征进行路径分析和中介效应分析[7]；
任慧娟等在面向视障人群的障碍物位置与距离的视觉测量方法中，利用实验和测试模型模拟了无障碍设施的预警和测距系统，提供了提高安全性的相关建议[8]；
Miltiadis L和Anna V从用户的认识和能力角度探析智慧城市的实用性、安全性、服务的可及率和效率，通过发展元理论提高智慧城市的可包容性、持续性和附加价值[9]；
Rumetshofer H和Wolfram W通过丰富元数据信息和用户个性文件配置研发了促进无障碍旅游的信息系统，并提出无障碍服务的内容和系统发展建设一样重要，强调了无障碍服务不仅要注重技术指标，也要关注服务内容[10]。

借用数据分析等量化方法分析无障碍服务的传播、服务、物理延展等方面已经取得了相当多的成果，多数研究者的研究视角集中于面向用户的评价研究，强调无障碍服务及相关产品的服务属性和效能，但忽视了政府对无障碍建设的指导作用；
同时，定量研究的主要对象和指标均是针对政府政务服务能力、无障碍服务设施、用户满意度等指标，以政策文本为主要对象的研究相对较少，忽视了政策文本在公共服务无障碍建设中的用处；
最后，量化研究的主要方法多从数据的绝对数值出发，缺乏对数据的归一化和标准化处理，因而数据所反映规律和现状的科学性存疑。此外，过往研究针对政府在该领域政策的研究以及面向政策的评测体系研究相对较少。因此，本文希望通过政府政策角度提出针对电子公共服务的无障碍化的测评方法，采用一种标准化的方式来刻画政策情况，提升政策量化研究的科学性。

1974 年国际残障者生活环境专家会议中正式提出“无障碍设计”一词[6]，该会议提出“我们所要建立的城市就是所有人没有任何不方便和障碍，能够共同自由地生活与活动的城市”[11]。1998年将其发展为“在最大限度的可能范围内，生产适合所有人使用方便的环境或产品设计”[12]。广义上，一切将信息、数字技术与衣食住行等居民公共需求结合的服务形式都是电子公共服务。因而电子公共服务的无障碍化主要指生产、优化出适合所有人使用的电子公共服务。随着数字时代的到来，无障碍从实体世界扩展到虚拟世界，我们应该将重心放在防止弱势人群成为信息弱势人群，针对特殊需求人群必须提供外部援助，从多个维度提升信息技术的透明性、可得性和多样性。

基于文献调研和发展现状的总结，本文初步设计四个维度（服务主题、服务对象、政策范围、实现途径）来分析政策文本。而电子公共服务无障碍化政策推行的最大难点在于数字排斥问题，因而我们可以进行这样一个假设，政府的政策法规帮助特殊需求人群克服了获取无障碍服务的障碍，即政府公共政策帮助他们去完成了本来不可能做的事情，在这样一个假设的前提下，我们引入安妮·施奈德（Anne L. Schneider）和海伦·英格拉姆（Helen Ingram）提出的政策工具五类型（权威式政策、激励式政策、能力建立式政策、象征与劝告式政策、学习式政策）[13]对政策内容进行进一步分类和解读，作为四个分析维度之外的补充。电子公共服务无障碍化政策整体分析框架见表1。

表1 电子公共服务无障碍化政策整体分析框架

本研究的数据来源为政府电子公共服务的无障碍服务的政策文本或规范性文件，选取政策的基本原则为减少政策文本的重复性、保障政策的质量、全面反映政策特点。空间上，本研究选取的政策将从国家和具有代表性的城市（一线城市和新一线城市）中选取，2018年4月26日，《2018中国城市商业魅力排行榜》发布，在338个地级以上城市中，上海、北京、深圳、广州为一线城市，成都、重庆、杭州、武汉、西安、天津、苏州、南京、郑州、长沙、东莞、沈阳、青岛、合肥、佛山这十五个城市为新一线城市；
时间上，“十三五”期间中国残疾人联合会、全国老龄工作委员会办公室、民政部联合印发的《无障碍环境建设“十三五”实施方案》，部署了加强无障碍环境、设施、标准的建设工作，本研究将时间跨度限定为2016年1月至2021年3月，选取此事件跨度内的政策文本作为研究对象，既反映了政策的及时性特征，也保障了在一个系统的规划内政策的稳定性和延续性；
资料来源方面，本文所选取的政策文本均来源于公开资料，主要从相关国家部门或地市级政府网站的信息公开内容中获取，在进行政策分析时，只选取与电子公共服务无障碍化相关的段落或语句。笔者通过对当地政府网站中“信息公开”、“政策解读”、“法规政策”、“热点新闻”等模块中内容的筛选，共收集到122条政策，413个文本片段。

表2 电子公共服务无障碍化政策列表（部分）

4.1 高频词统计分析

首先，笔者想要了解电子公共服务无障碍化政策关注的主要方向和重要内容，针对搜集、整理得到的文本片段我们进行了分词与词频统计，分词与统计的软件选用“易词云”。在具体分析过程中，通过软件提供的自定义筛词功能，选取词频超过50次，词性为名词、动词、形容词的词作为可利用的高频词汇进行分词统计，同时，针对自动分词结果进行人工遴选，去除“资源”、“社会”、“服务”等对揭示电子公共服务无障碍服务无意义的词，得到高频词统计图，如图1所示。

图1 政策文本高频词统计图

根据上述统计，可以得到以下结论：

（1）服务主体。“十三五”期间电子公共服务无障碍化关注的重心在残疾人和老年人，针对儿童（词频统计结果为28次，图1中未显示）和其他行动不便者的政策偏向和关注相对有限。

（2）关注领域。相关电子公共服务无障碍化有四个重点关注领域，分别是养老、健康、就业、康复，我们可以发现电子公共服务无障碍政策的核心仍然集中于医疗卫生领域，与之相关的健康保障、精准康复、养老服务在政策中有着相当重要的地位，除了医疗卫生之外，“稳就业，保民生”也是政策的重要关注点之一。

（3）建设方向。现有的政策重点提出从系统建设、利用数据和信息科学、做好“互联网+”等方面入手，实现无障碍的目标。

（4）应用场景。根据词频统计的结果，两个重要的无障碍服务场景是社区和居家服务，政策通过将公共服务和社区服务结合起来，将公共服务的范围深入到家庭来实现无障碍的目标。

（5）发展趋势。伴随着无障碍这一主题，电子公共服务呈现出了信息化、智能化、智慧化的发展趋势，这集中反映了电子公共服务的前进方向，也给出更好实现无障碍的努力方向。

4.2 文本标引分析

文本的语义单元是进行政策分析的最小单元，通过对文本内容进行划分，我们可以尽可能直观、清晰的看到文本的特点，另一方面，通过分面式的标签可以从多个角度刻画文本的核心属性。结合前文提到的标引分析框架，笔者对收集到的413个文本片段暨文本的分析单元按服务主题、服务对象、政策范围、实现途径和政策类型进行标引，建立五维的分类变量。标引过程均由笔者独立完成，前后标准统一，标引结果见图2～图6。

图2 服务主题标引结果统计图

服务主题标引结果（如图2）展示了我国当前电子公共服务无障碍化政策关注的领域。从图2可以看出，除综合类的主题以外，还有三个主题的数量较多，分别是消费、政务服务、医疗卫生。以上三个政策主题都与无障碍服务群体的切身需要有着较高的关联度，可归为基本生存需求。除此之外，交通、文体娱乐、教育、就业则更贴近于无障碍服务群体的生活需要，但当前的电子公共服务无障碍化政策对其关注度相对有限。

服务对象标引结果（如图3）与词频分析的结果（如图1）具有一致性，老龄人群和残障人士是电子公共服务无障碍化的主要关注对象。

图3 服务对象标引结果统计图

政策范围标引结果（如图4）与“十三五”无障碍建设的总体目标高度吻合，当前无障碍建设的重点方向是信息无障碍，社区作为公民参与政治生活的基层组织在实际中存在感并不高，电子公共服务仍处于顶层设计主导、基层配合的基本态势。

图4 政策范围标引结果统计图

从实现途径标引结果（如图5）来看，研发无障碍服务设备和优化无障碍现实环境获得了较高的占比情况，而制定无障碍建设标准、利用无障碍服务数据、提升无障碍服务效率则出现频率相对有效。

图5 实现途径标引结果统计图

除了上述四个分析维度，笔者引入了政策工具五类型模型进行更深层次的解析。从统计结果（图6）看，权威式或能力建立式的政策类型占比较大，而探索型的学习式政策则相对较少，这反映出我国的无障碍化政策通常具有比较强的导向性，发展目标也相对明确。

图6 政策工具类型标引结果统计图

4.3 共现分析

本研究采用文本标引的方法对政策文本进行了特征提取，笔者希望对不同分析维度间的关联度及其内在联系进行进一步分析与探究，因此，笔者在标引结果的基础上进行了共现分析。笔者首先采用SPSS的相关性分析对不同维度的标引结果进行了相关性分析，随后利用EXCEL的“筛选”功能统计了两个二级指标同时出现的频次。考虑到结果的有效性和分析结果的实际意义，“服务主题&实现途径”和“实现途径&政策工具类型”是本研究主要进行的共现分析。

“服务主题&实现途径”的共现结果占服务主题的比值反映了不同主题事项解决路径的差异，而“服务主题&实现途径”的共现结果占实现途径的比值反映了实现手段在政策主题的应用程度。综合来看，交通问题主要依靠更新、优化、设计无障碍设备解决；
医疗卫生政策的重要手段是提升无障碍电子、数字医疗技术手段，利用大数据医疗和提高医护人员提供无障碍服务的能力也占据了一定比例；
拉动消费则主要依靠优化市场环境；
发展公共文化和文体活动则依靠制定相关建设标准和更全面的文化体系；
提升政务服务能力依靠综合的实现途径，最重要的是提高行政效率；
建设无障碍的教育事业最重要的是建设适合特殊需求人群的学习环境和赋能体系；
最后，促进特殊需求人群就业需要建设高效、综合的服务平台。

图7 服务主题&实现途径/服务主题

图8 服务主题&实现途径/实现途径

“实现途径&政策工具类型” 的共现结果占实现途径的比值反映了不同的实现手段的内在动力类型，制定无障碍标准和提高政府部门的服务效率更多的是依靠政策内在的权威性和政策秩序；
而研发无障碍设备则是一个能力建立与发展的过程；
数据的收集与安全保障需要政策的权威性，而利用数据的能力则需要不断建设发展；
优化无障碍现实环境则需要通过各种手段来实现，不仅需要有形的物质奖励，也需要内在的价值引导。

图9 实现途径&政策工具类型/实现途径

与之相对的，从政策工具角度来观察则更能得出不同政策动力催生的施政行为，政策的权威作为中国最具有普遍性的政策动力表现出了非常强的均衡性，而其他政策动力则各有偏重。

4.4 标准化分析

通过共现分析，本研究探讨了不同标引维度间的联系，我们借助相对占比情况而非绝对数值更清晰的描述了共现结果的重要程度，但需要注意的是借助共现数值的占比所得出的结论只能反映其中某一维度的重要程度，而无法告诉我们该项指标在全体政策文本中的重要性排序。因此，在共现分析及其相对占比的基础上，本研究提出一种标准化共现结果的方法。

以“服务主题&实现途径”为例，我们将（服务主题&实现途径/服务主题，服务主题&实现途径/实现途径）定义为一个二元的变量，“服务主题&实现途径”与“服务主题”、“实现途径”的比值定义为坐标轴上介与0-1间的一个点，为了方便计算与数值结果的清晰程度，我们将比值为1的坐标距离定为10，“服务主题&实现途径/服务主题”为横轴，“服务主题&实现途径/实现途径”为纵轴建立坐标系，得到“服务主题&实现途径”的散点图，如图11所示。同时，对于任何一个a=“服务主题&实现途径/服务主题”数值，b=“服务主题&实现途径/是吸纳途径”数值的点（a , b），其与原点的距离为，图中虚线为等值线。

图11 “服务主题&实现途径”散点图

“服务主题&实现途径”中排名前五的是：消费&优化无障碍现实环境（47.462）、教育事业&优化无障碍现实环境（46.391）、政务服务&提升无障碍服务效率（27.488）、文体娱乐&优化无障碍现实环境（24.483）、文体娱乐&制定无障碍建设标准（23.928）。

按照同样的方法绘制，“实现途径&政策工具类型”散点图，如图12所示。“实现途径&政策工具类型”中排名前五的是：激励式&优化无障碍现实环境（58.306）、权威式&制定无障碍建设标准（56.790）、能力建立式&研发无障碍服务设备（54.469）、权威式&提升无障碍服务效率（34.278）、象征与劝告式&优化无障碍现实环境（28.965）。需强调的是为了分析结果的实际意义，距离排序并不涉及未指定详细政策范围、内容的“综合”维度。

图12 “实现途径&政策工具类型”散点图

5.1 政策特点

通过词频分析、标引分析、共现分析和标椎化分析，本研究从多个角度探究了国内电子公共服务无障碍服务政策的状况，现对分析结果进行总结：

（1）服务对象主要为残障人士和老龄群体。中国的残障人士比例和老龄化趋势决定了我国“十三五”期间将电子公共服务无障碍化的政策重点放在这两大群体，这与我国发展的实际相契合。

（2）关注领域具有较强针对性，集中在消费及产业化、政务服务和医疗卫生。我国政策的突出特点是较好的延续性和统一性，政策的核心关注领域与我国以经济建设为中心的目标相契合，与特殊需求人群的生理特点相适应，与政府基本业务的要求相协调。

（3）应用场景的重心呈现生活化。社区建设、家庭改造和居家服务等应用场景多次出现在“十三五”期间的电子公共服务无障碍化政策当中，传统的政策以改善公共交通、公共设施、公共文化等社会公共空间的建设为重任，而伴随着基础设施建设的完善，公共服务“打通最后一公里”成为重要的建设方向，具体生活场景的无障碍改造成为重中之重。

（4）实现途径有智能化和公共化趋势。在实现电子公共服务无障碍化的过程中，最常用的方式就是提升无障碍电子信息技术，通过将智能化、数字化的方式引入无障碍，提升无障碍服务获得、使用的效率和能力；
另一方面，我国经济建设和公共服务发展的一个特点引入社会资本，这一点在电子公共服务无障碍化实践当中也表现出重要价值，增强社会无障碍意识、培养电子公共服务无障碍化的建设和使用人才、健全无障碍服务体制等方式都在无障碍建设中起着重要作用，政策的内生动力则是通过物质激励和精神引导来促进社会参与。

5.2 存在的问题

“十三五”期间（2016-2020年），我国的电子公共服务无障碍化建设取得了突出进展，大量的无障碍设施和无障碍服务涌现，提升了特殊需求人群的获得感、幸福感和安全感，但当前的政策仍然存在一定的问题。

（1）政策服务群体相对单一。我国电子公共服务无障碍化政策面向老年人和残障人士的比例非常高，而针对未成年人、孕妇、遭遇急性生理疾病等群体的关注相当少，缺乏专门的政策和制度保护成为了这些群体平等获得无障碍服务的障碍。

（2）政策关注领域集中在基本生存需求。伴随我国电子信息技术和数据科学的发展，电子公共服务的无障碍技术已有了长足的进步，但我国相关政策的核心关注点仍然集中于消费和产业化、医疗卫生等领域，这仅满足了老龄人口、残障人士等的基本生存需求，文体娱乐、公共文化等政策相对较少，针对残障人士的就业保障和教育激励的政策数量也相对有限，极大阻碍了特殊需求人群扩大社会参与、提高基本素质、获取文化产品。

（3）无障碍标准制定亟待加强。我国的电子公共服务无障碍化政策将大量精力放置于技术的提升和环境的优化，却忽视了制定规范的无障碍化标准体系对广泛建设无障碍化环境的关键作用，所有服务主题中仅有文体娱乐事业强调了无障碍建设的标准和要求，在其他政策领域中政策标准的占比都处于较低水平，而散点图的结果也反映了社会参与度低的问题，标准的制定仅仅依靠政府政策的权威和努力，相应的试点探索和能力建立非常有限，缺乏集成统一的无障碍标准就无法全面推广无障碍建设，会限制无障碍服务的覆盖性。

5.3 政策完善策略

结合上述问题和政策标准，未来发展电子公共服务无障碍化政策应从以下几个方面加以完善：

一是建立综合、专门的无障碍施政主体，做好无障碍服务主体调研。当前的政策主体分散而多样，通常是多个部门共同负责而缺乏一个主导部门，针对不同的无障碍服务主体也由不同的部门负责，可以通过建立综合统一的无障碍主导部门提升无障碍综合服务能力；
同时，针对当前对于未成年人、其他行动不便者无障碍服务关注程度较低的问题应有综合部门做好调研，建立综合化的服务体系和无障碍环境。

二是完善电子公共服务无障碍化体系。衣食住行等基本需求和生理治疗都属于特殊需求人群的生存要求，但人作为社会化的产物和群体也需要不断扩大社会参与，提升文化产品的获得机会，现有政策应该基于实际情况进行探索、调研，建立形式丰富、参与途径多样的文艺、体育和文化体系，完善基本就业制度和教育制度，促进电子公共服务无障碍化的实现领域全覆盖、内容多维度、途径易参与。

三是做好电子公共服务无障碍服务的试点探索，制定建设规范和实施标准，提高无障碍认识。当前无障碍服务政策重点在提升技术水平和促进社会共同参与，但缺乏标准、统一的无障碍规范，这阻碍了全国范围内电子公共服务无障碍化建设的开展，应该由政府主导，在有条件的地区开展电子公共服务无障碍化试点和探索，进而通过探索，制定建设规范和实施标准，完善无障碍综合服务体系。

本研究通过建立分析框架，收集我国“十三五”期间国家级、一线城市及新一线城市关于电子公共服务无障碍化的政策文本作为分析数据，通过词频分析、标引分析、共现分析和标准化探究了政策文本的特征，从服务对象、施政主体、服务内容、主要建设防线、应用场景、重点实现途径六个方面总结了当前我国电子公共服务无障碍化的政策特点，并对我国电子公共服务无障碍化政策提出了发展建议，希望对我国发展电子公共服务无障碍化起到一定的帮助。

本文也有一些不足之处：在时间跨度和地域选择上具有一定的局限性，在发展脉络、全局特征等方面稍有不足；
缺少针对用户即服务群体的调研，强调政策属性而一定程度忽视服务属性对电子公共服务无障碍化政策的影响。

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