文/王伟进 顾天安 李健

功能定位及由此决定的管理体制问题是我国社会组织发展的关键问题。围绕这一主题，学者提出了“宏观鼓励，微观约束”“分类控制”“利益契合”“监护型控制”“类全能主义控制”等代表性概念和分析框架，具有启发性。应看到，目前我国社会组织管理政策研究的共性问题是缺乏历史维度，而且偏重从政治改革与治理角度，或从焦点事件角度去审视我国政社关系和社会组织政策的变迁，缺乏包括经济建设在内的更综合的视角。

本文将更多从经济驱动出发，基于国务院政策文件库汇集的历年社会组织有关文件，依托大数据技术进行文本分析，考察改革开放以来我国社会组织功能定位与管理体制的演变。资料搜集方法为，在国务院政策文件库中以“社会组织、社会团体、行业协会、民办非企业（社会服务机构）、基金会、慈善组织”为关键词进行全文检索，锁定有关文件并提取有关社会组织的政策分句。截至2020年7月16日，爬取有关文件799件、分句1744条。

改革开放初期，国家建设的中心任务是打破计划经济体制、搞活经济，这需要转变政府管理方式，减轻政府负担，实现社会管理的社会化。此阶段，国家对社会组织采取了较为宽松的管理模式，社会组织快速发展。

（一）国家中心任务是搞活经济，对社会组织的功能期待是社会管理社会化。为搞活经济，政府鼓励社会组织在商品经济发展、维持经济秩序中发挥作用。数据显示，1978—1988年间，在提及社会组织的国务院及其组成部门发布的政策文件中，平均每个文件提及经济发展类主题词0.7次，远高于其他非经济领域，强度最大。此阶段，社会组织可通过直接开办公司、筹措建设资金、开展科学技术研究等参与搞活经济。政府开始了与商品经济关系最为紧密的行业协会商会的复苏工作。为减轻改革负担，国家倡导社会管理社会化。1987年，民政部请示国务院，提出在中国盲人聋哑人协会、中国残疾人福利基金会等基础上组建中国残疾人联合会。社会福利社会办的实质是，政府在转变职能过程中向社会组织让渡公共职能。

（二）社会组织管理采取宽松体制。服务于“搞活经济”、转变社会管理模式，社会组织管理采取了较为宽松的体制。当时社团管理的主要依据是20世纪50年代由政务院通过的《社会团体登记暂行办法》及内务部通过的《社会团体登记暂行办法实施细则》，登记注册没有要求有业务主管单位，没有禁止在同一行政区域内成立相同或类似机构、设立分支机构及地域性分支机构。实践层面上，当时延续了分头审批、分头管理的不成文做法。该时期社会团体发展较快，全国性社团由“文革”前的不到100个发展到1989年初的1600个，地方性社团由6000多个发展到近20万个。

1988年至2001年，是我国深化经济体制改革的重要阶段。改革从农村拓展到城市、从农业拓展到工业，难度加大、成本上升，体制不完善导致的各类社会矛盾开始出现，把改革成本降到最低成为国家关注的重点，防范社会风险的任务更加重要。在社会组织管理上体现为确立更加严格的双重管理体制，社会组织增速大幅波动。

（一）国家的中心任务是建立和完善中国特色社会主义市场经济体制，对社会组织的定位是强化行业管理与社会保障功能。此阶段，涉及社会组织的国务院政策文件中，经济领域的关注度达到历史最高水平，平均每个文件提及社会组织与经济发展关系的次数达到2.8次。社会组织的发展受到三种影响。一是经济领域由部门直接管理向行业管理转变，行业协会类组织作用凸显。此阶段，社会团体类社会组织的关注度达到历史峰值，平均每个文件提及社会团体的次数为2.4次。国家经济管理方式开始从计划体制下的部门直接管理向行业间接管理转变。比如，1993年，国家将原轻工业部转变为国务院直属事业性质的中国轻工总会，要求逐渐把轻工总会办成真正的行业协会。二是为规避改革风险，社企再度分开。中央关于进一步清理整顿公司的决定特别提及，各级群众组织、社会团体一律不得以任何方式集资开办公司或向公司投资入股，已经开办的应予撤销。三是为深化国有企业改革，建立具有风险防范功能的现代社会保障体系成为必要，社会组织借由公益慈善发挥补充作用。

（二）社会组织双重管理体制初步确立。宽松管理带来的投机倒把、中饱私囊等乱象直接导致了相关社会组织管理条例的出台。为有效管控社会组织快速发展带来的风险，避免社会团体过多扰乱既有政治经济秩序，国家开始采取监控治理模式。此阶段政府对社会组织的管制防范态度最强，平均每个文件提及管控防控主题词2.0次，而发展利用类主题词只有0.4次。一是确立双重管理体制。国家于1988年成立社会团体管理司，出台《基金会管理办法》，于1989年出台《外国商会管理暂行规定》《社会团体登记管理条例》。新的社会团体管理文件带来如下重要变化：管理趋于统一，从部门分头审批管理转向双重负责，明确了“一地一会”的限制竞争规定。二是开展三次清理整顿与强化双重管理体制。针对宽松管理中滋生的诸多乱象，也配合双重管理体制落实，我国在20世纪90年代专门组织了三次社会团体清理整顿。国务院办公厅于1990年转发《民政部关于清理整顿社会团体请示的通知》，提出用一年时间全面开展社会团体清理整顿和复查登记工作，旨在管控社会团体的不稳定风险。1997年，国办再次转发《民政部关于清理整顿社会团体意见的通知》，强调“双重”负责、从严、统一归口登记原则，要求清理整顿涉及政治方向、遵纪守法、业务活动、财务与内部管理、年检、登记审批等内容。1999年，国办转发《国家体育总局、民政部、公安部关于加强健身气功活动管理有关问题意见的通知》，要求成立综合性气功社会团体必须依法申请登记为独立法人组织，不得搞垂直或变相垂直领导，对违反国家有关规定的要依法处理。

加入WTO后，全球化的竞争迫切需要国家建立一个高效的服务型政府，国家在经济建设之外的公共服务职能变得重要。社会领域的补课也推动了社会建设与社会政策时代的到来，国家提出了社会管理、公共服务、和谐社会等发展理念与目标，提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制，双重管理体制在延续中出现小的突破，社会组织出现了一轮增长小高潮。

（一）国家的中心任务是在发展经济的同时构建和谐社会，对社会组织的定位是发展社会事业、改进社会管理。2002—2011年是我国经济高速增长的十年，但由于经济社会发展不协调，民生短板凸显，各类社会矛盾突出，国家建设的重心开始转向经济社会协调发展。此阶段提及社会组织的国家政策中，平均每个文件提及社会建设类关键词的次数达1.5次，是前一阶段的3倍。社会组织在社会建设方面的作用得到前所未有的强调：一是促进社会事业发展。该时期国家文件提出，充分发挥各类基金会、社会团体及“希望工程”等社会公益项目在经常性助学活动中的作用，鼓励红十字会、各类慈善机构、基金会等出资举办非营利性医疗机构，鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。二是改进和加强社会管理。2008年我国发生“5·12”汶川地震，《国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》提出支持社会组织参与恢复重建。

（二）双重管理体制开始出现领域性、地方性小突破。经过多年发展，社会组织登记管理的三大条例已滞后于发展需要，修订工作被提上日程，局部领域已经出现对双重管理体制的小突破。此阶段国家政策中政府对社会组织发展利用的态度首次超过管制防控态度，平均每个文件提及发展利用社会组织主题词1.2次，而管制防控主题词1.1次。2003年，民政部印发《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》，提出适当放宽条件，简化程序，可直接向登记管理机关申请注册登记农村专业经济协会，突破了“双重管理”有关约束。在地方层面，上海市在2002年增设了行业协会发展署对协会业务实行统一管理。2004年，深圳市成立行业协会服务署，作为政府培育、监管、规范、服务行业协会的专门工作部门。温州市从1999年起就授权工商联作为行业商会的业务主管部门。2005年，广东省规定行业协会的设立可以直接向登记管理机关申请。地方一系列直接登记、降低门槛、打破双重管理的创新实践不断出现。

党的十八大以来，我国启动了全面深化改革的战略部署，这既需要政府自身的变革，也需要社会主体的有力配合，激发社会组织活力成为必然，这从根本上提出了调整双重管理体制的要求，推动着“后双重管理体制”与社会组织发展新一轮高潮的到来。

（一）国家的中心任务是推进国家治理体系与治理能力现代化，对社会组织的期待是全面服务各领域改革。党的十八届三中全会就全面深化改革进行了专题部署，核心问题是处理好政府和市场的关系，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化。社会组织的作用空间大大拓展，国家政策对社会组织在政府职能、文化发展、社会建设等方面的关注度均达到历史新高，平均每个文件提及这些主题的次数分别达到1.2次、0.4次和2.3次，而且各类型社会组织的发展也更为均衡，民办非企业单位关注度（1.8）开始超过社会团体（0.7），基金会的关注度（0.7）也处于较高水平。在促进经济高质量发展方面，有关文件提出鼓励慈善机构、基金会等参与投资，鼓励行业协会推动产业研究与科技创新、制定行业标准与规范、推进国际交流合作、搭建沟通平台、参与行业监测监管。在推动政府职能转变方面，有关文件先后要求加快转移适合由行业协会商会承担的职能，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办。在驱动社会事业创新发展方面，国家强调积极发挥慈善组织在基本公共服务提供和筹资中的重要补充作用。在创新社会治理方面，《国家地震应急预案》提出依托社会团体建立应急救援志愿者队伍。

（二）社会组织管理同时致力于全面激发活力和加强有效监管。适应全面深化改革需要，社会组织管理重心转向激发活力。此阶段政策中发展利用社会组织的态度显著超过管制防控态度，平均每个文件发展利用社会组织的主题词出现2.0次，而管制防控类出现仅0.9次。主要举措包括：一是与政府脱钩。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。二是直接或简化登记。2014年，民政部在全国范围启动四类社会组织的直接登记。三是放宽资本限制。2016年，《国务院关于印发上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力科技创新中心方案的通知》提出，从事科技研发的民办非企业单位，登记开办时允许其国有资产份额突破合法总财产的1/3。四是引入竞争机制。2015年，《国务院关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》提出，在规模较大、交叉的行业以及新兴业态中试行“一业多会、适度竞争”。五是政府购买服务。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台。六是拓宽参与渠道。2013年，国务院提出在作出重大决策前，根据需要可通过多种方式直接听取社会团体等方面意见和建议。

我国社会组织因改革开放而发展，从演变过程看，社会组织先后经历了服务于搞活经济、深化经济体制改革、加强社会建设、全面深化改革四个阶段，逐渐从经济建设帮手向社会建设主体、国家全方位建设主体转变。对应于功能定位，社会组织管理先后经历了宽松放养体制、双重管理体制、双重管理体制小突破、后双重管理体制四个阶段，发展利用逻辑日益超越管制防控逻辑，社会组织在国家治理体系与治理能力现代化中的作用越来越大。

这些发现给我们如下启示：一是对社会组织管理体制的讨论必须紧密结合国家发展的阶段性中心任务讨论；
二是社会组织的功能定位并非稳定不变，经济主体、服务主体、治理主体在不同阶段的作用空间可能不一样；
三是社会组织管理体制要服务国家改革发展与风险管控平衡的大局，社会组织管理也始终存在激发活力与加强风险管控的张力。未来我国社会组织的发展定位将进一步围绕国家发展的中心任务展开，通过对“有效政府、有序市场、活力社会”的构建，社会组织将更加全面融入国家发展的治理之中。

猜你喜欢双重管理体制团体中国队获第63届IMO团体总分第一名中等数学(2022年8期)2022-10-24化解“双重目标”之困中国外汇(2019年7期)2019-07-13分析师关注对财务重述的双重作用智富时代(2019年2期)2019-04-18分析师关注对财务重述的双重作用智富时代(2019年2期)2019-04-18行政法上的双重尊重行政法论丛(2018年2期)2018-05-21国外自然资源管理体制对比分析——以国家公园管理体制为例自然资源情报(2017年2期)2017-11-26行政管理体制的创新中国卫生(2016年11期)2016-11-12论各地高新园区管理体制中国市场(2016年45期)2016-05-17团体无偿献血难成主流中国卫生(2015年9期)2015-01-22我国高速公路管理体制的反思与构建中国工程咨询(2014年6期)2014-02-16