史春林

内容提要:东北亚海洋废物处置具有复杂性、广泛性与跨界性等特征，需要加强区域合作治理。现有涉海洋废物处置的国际公约以及东北亚区域内相关双边与多边协定和文件，为东北亚海洋废物处置合作治理提供了一定的法理依据。但由于东北亚区域内有关海洋废物处置合作治理缺少专门协定，只是在相关条款中有所涉及，再加上区域内各国国内法授权的差异，造成相关立法及合作机制存在一定缺陷，从而影响有关合作开展及其效果。东北亚相关国家应与国际社会一道,努力完善有关海洋废物处置的国际法规则体系，以便更好地为区域内海洋废物处置合作治理提供有效的制度供给。在这个过程中，中国要积极参与东北亚有关海洋废物处置合作治理的规则建设，为维护东北亚海洋废物处置的良好秩序贡献中国方案。

20世纪中叶以来，海洋开发成为东北亚部分国家重点发展战略。随着海洋利用范围和形式的扩大化及多样化，东北亚沿海地区经济发展迅速，人口增长较快，消费能力与水平大幅提高，造成有关废物处置的数量、种类、频率不断增多，成分日益纷杂，处置方式也在不断更新。同时，东北亚部分国家陆地空间有限、废物处置成本较高，因此向海洋处置废物量逐步加大。不过，由于海洋环境容量与承载能力有限，如果盲目、无序、过度向海洋处置废物，超过其自身负荷能力，会对海洋生态环境造成严重影响。目前，海洋废物处置的治理问题，已成为东北亚区域内一个亟待解决的难题。这需要运用法律手段对海洋废物处置行为进行系统规制。特别是，针对海洋废物处置可能造成的跨界污染问题，更是需要有关国家合作治理。(1)根据1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》(简称《伦敦倾废公约》)及其缔约国于1996年通过的议定书(简称《1996年议定书》)第1条第10款的规定，“污染”系指人类活动将废物或其他物质直接或间接地引入海洋中，造成或可能造成诸如损害生物资源和海洋生态系统、危害人体健康、妨碍包括捕鱼和对海洋的其他合法利用在内的海上活动、影响海水使用质量和降低环境舒适性之类的有害影响。需要指出的是，“海洋废物处置”包括但不限于“海洋倾废”(ocean dumping)活动。

国内外学术界已就海洋废物处置相关法规开展了一些研究。国内学界主要研究了海洋废物处置，尤其是海洋倾废相关国际法制度与规则及其与中国海洋废物处置管理制度的关系，以及中国海洋废物处置相关法规建设等问题；
(2)参见徐鹏：《国际法如何规制海洋倾废》，《中国生态文明》2019年第4期，第43—48页；
陈维春：《国际海洋倾废法律制度的新发展及其对我国之启示》，《华北电力大学学报(社会科学版)》2018年第5期，第1—10页；
杨振雄、卢楚谦、陶伟：《新形势下我国海洋倾废管理法规的修订指导思想初探》，《海洋开发与管理》2015年第11期，第79—82页。国外学界相关研究亦主要集中于涉海洋倾废相关国际公约与区域海洋废物处置所造成的污染治理的法律适用问题等。(3)René Coenen, “Dumping of Wastes at Sea: Adoption of the 1996 Protocol to the London Convention 1972,” Review of European Community & International Environmental Law, Vol.3, No.6, 1997；
Gi Hoon Hong and Young Joo Lee, “Transitional Measures to Combine Two Global Marine Dumping Treaties into a Single Treaty,” Marine Policy, Vol.55, 2015；
Andrew Birchenough and Fredrik Haag, “The London Convention and London Protocol and Their Expanding Mandate,”Ocean Yearbook Online, Vol.34, No.1, 2020；
Alexander Lott, “Pollution of the Marine Environment by Dumping: Legal Framework Applicable to Dumped Chemical Weapons and Nuclear Waste in the Arctic Marine,” Nordic Environmental Law Journal, No.1, 2015.就目前的研究情况而言，国内外学术界缺少对于包括海洋倾废问题在内的涉东北亚海洋废物处置合作治理的法理依据及其完善的针对性研究。本文拟对这一问题进行全面、深入的研究，以便更好地助力维护东北亚海洋生态环境安全。

近年来，由于东北亚海洋废物处置需求与海洋空间资源及环境容量有限性之间的矛盾日益凸显，需要有关国家沟通协商，共同开展合作治理。

(一)东北亚海洋废物处置现状分析

在传统废物处置方面，东北亚海岸工程建设近年来发展迅速，特别是港口数量及规模不断增加与扩大，使得海岸工程、港口与航道等建筑废物与疏浚物数量相应增多，这在客观上提出了向海洋处置的要求。如中国改革开放以来港口与航道疏浚物倾倒量日益增加，2020年海洋疏浚物倾倒量高达2.6亿立方米。(4)参见邢瑜等：《海洋疏浚物资源化利用的思考与建议》，《环境保护》2022年第13期，第50—53页。东北亚近年来随着工矿业发展，资源消耗巨大，有关工厂、矿山、电厂等废渣、矿渣、废水(液)等，不少都需要向海洋进行处置。另外，日本沿海地区化学工业发展较快，向海洋处置的废物中还出现了一些在自然界中并不存在且有毒的人工合成物，造成产业公害。(5)参见山本义隆：
《学术、产业与社会公害：日本早期经济增长背后的社会责任》，https://ishare.ifeng.com/c/s/7vRkszEUCgu[2022-12-25]。同时，东北亚各国近年来沿海城市化进程加快，人口增长迅速，产生大量生活垃圾，而陆地垃圾场一般容量有限，增加了向海洋处置的需求。

除传统废物处置问题，日本福岛核污染水问题近期引发了各国对于事故造成的放射性废物处置问题的关注。事实上，放射性物质的海洋处置问题长期以来也是东北亚海洋治理的一个重要问题。东北亚有关国家核工业发达，核电站、核设施、核武器等数量较多。在这种情况下，向海洋处置核废物由来已久。而且，由于核废物对海洋生态环境与人类身体健康危害呈现潜藏性、长期性与难以弥补性，因而引起国际社会的广泛关注。而早在1944年，美国就开始向西北太平洋倾倒核废物。后来向有关海域倾倒的核废物数量逐步扩大，如1946—1969年美国向太平洋的5个海域倾倒了核废物。此后，又在太平洋的40个海域倾倒了核废物。直到1982年，还在有关海域倾倒核废物。(6)参见王志雄：《放射性废物海洋处置及有关问题》，《海洋与海岸带开发》1991年第2期，第45页。20世纪60—90年代，苏联/俄罗斯亦曾向海洋倾倒过核废物。特别是1991年苏联解体后，一些核潜艇及其受反应堆污染的废物被直接沉入或倾倒进太平洋。(7)参见：Steven D. Lavine, “Russian Dumping in the Sea of Japan,” Denver Journal of International Law & Policy, Vol.24, No.23, 1996, pp.417-418；
刘军韬：《挪威支持俄罗斯核废物和乏燃料中间贮存》，《国外核新闻》1997年第11期，第27页。日本则在1965—1968年向海洋倾倒过核废物。1993年11月，日本宣称仍将继续向海洋倾倒核废物。(8)参见《日本将继续倾倒放射性废物》，《国外核新闻》1994年第1期，第27页。而韩国亦曾在1968—1972年向海洋处置过核废物。(9)参见王志雄：《放射性废物海洋处置及有关问题》，《海洋与海岸带开发》1991年第2期，第45页。

(二)东北亚海洋废物处置影响及其合作治理的必要性

随着向海洋处置污染物的逐步累积，某些海域已不堪重负，特别是对海水流通性较差、交换不畅、自净能力脆弱以及环境容量低的海(港)湾与半闭海影响更大。如中国的渤海，日本的濑户内海、东京湾、伊势湾、大阪湾，韩国的马山湾、镇海湾、光阳湾，俄罗斯的圣彼得湾等海域，由于水文动力不足，使处置的废物无法及时扩散，有毒有害成分得不到降解，以致无法实现自然恢复，造成海岸线、水体质量、生物种类等严重污染与破坏，引发赤潮等灾害，从而极大影响海洋养殖与捕捞、旅游、港口作业和航道交通等海洋经济稳定、安全与发展。(10)参见于海涛：《西北太平洋区域海洋环境保护国际合作研究》，中国海洋大学2015年博士学位论文，第54—55页。特别是核污染还会通过食物链进入人体，从而危及人们的生活水平与生命健康。(11)UN News, “Japan: UN Experts Say Deeply Disappointed by Decision to Discharge Fukushima Water，” April 15th, 2021, https://news.un.org/ en/story/2021/04/1089852[2022-12-20].如据绿色和平组织的有关报告称，日本福岛核电站核污染水含有的放射性物质有可能改变人类基因。另据有关国家及国际组织监测与检测报告，2011年4月日本向海洋处置未经处理的核污染水对海洋生物资源与环境质量的破坏到目前开始显现，福岛周边部分鱼种放射性水平已超标。(12)BBC News, “Contaminated Water Could Damage Human DNA,” October 23rd, 2020, https://www.bbc.com/news/world-asia-54658379[2022-09-15]; FAO & WHO, “Impact on Seafood Safety of the Nuclear Accident in Japan，”May 9th, 2010,https://www.who.int/foodsafety/impact_seafood_safety_nuclear_accident_japan_090511.pdf[2022-09-20].

不当的海洋废物处置还会导致国际纠纷。由于东北亚海域相对狭窄，有关海域边界存在模糊性与争议性，加之海洋的开放性、互通性、流动性导致废物入海后呈扩散性等特点，以及人为跨国运输转移及违法处置部分废物等现实问题，这就使得海洋废物处置所引发的污染具有弥漫性与跨界性，破坏邻国乃至地区生态平衡。特别是核废物处置问题尤为敏感，不但影响范围广，而且政治性强，有关国家反响大，容易造成国际纠纷。如1993年10月中旬俄罗斯海军使用专用船在日本海倾倒了900多吨液态核废物，因而遭到日本、韩国、美国等强烈抗议。在当时俄罗斯看来，这已“成为一项政治议题”，迫使其在10月末宣布不再向日本海倾倒核废物。(13)参见：James R. McCullagh, “Russian Dumping of Radioactive Wastes in the Sea of Japan: An Opportunity to Evaluate the Effectiveness of the London Convention 1972,” Washington International Law Journal, Vol.5, No.2, 1996, p.399；
贾信群：《俄罗斯保证不再向日本海倾倒放射性废物》，《国外核新闻》1994年第2期，第27页。

海洋环境的整体性，决定了广泛而公平的国际合作是治理废物处置不当所导致污染的关键。《联合国人类环境会议宣言》强调，环境问题要求国与国之间广泛合作和国际组织采取行动以谋求共同的利益。(14)“Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment,” September 14th, 2008,http://www.unep.org/Documents.Muitilingual/Default.Print.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503&l=fr[2022-11-20].《联合国海洋法公约》(简称《海洋法公约》)规定，有必要把海洋作为一个整体。(15)《海洋法公约》序言。因此，东北亚海洋废物处置不当所引发的跨界污染治理问题，自然需要牵涉其中的所有国家共同面对与协商解决。为此，在兼顾东北亚各国需求与利益的前提下，应鼓励多国家、多层级的多元主体共同参与治理。

如1993年10月末俄罗斯在中止向日本海处置核废物后就一再向有关国家申诉：俄罗斯没有适当处理核废物的岸上设施，因此如果不尽快建成一座核废物处理中心的话，俄罗斯将不得不重启核废物向海洋处置工作，而这座核废物处理中心建设费用约为100亿卢布，需要国外经济援助与投资。对此，日本提出愿意协助俄罗斯解决这一问题。于是，日俄筹资2亿美元成立了一个合作委员会来具体落实有关方案。(16)参见《俄说有外援则停止倾倒核废物》，《国外核新闻》1994年第1期，第27页；
叶文：《日将为俄建造核潜艇产生的低放废物贮存设施》，《国外核新闻》1994年第7期，第5页。1993年11月召开的《伦敦倾废公约》缔约国协商会议，同意禁止向海洋倾倒中、低放核废物。对此，俄罗斯在表决时投了弃权票，并解释说只有在得到外国帮助、建造一个地面处置库的情况下，俄罗斯才能停止向海洋处置核废物。这样，到1997年底俄罗斯才会签署全面禁止核废物向海洋倾倒的国际公约。(17)参见邓寿昌：《俄罗斯可能签署禁止核废物海洋倾倒公约》，《国外核新闻》1997年第6期，第9页。

2021年4月，日本决定，准备用30年时间将130万吨核污染水向海洋进行处置。由于此次准备处置的核污染水总量大、排放时间长、涉及范围广，其所带来的危害将是多方面的、长期深远的且难以补救与不可逆转的，特别是会对邻国海洋环境构成严重威胁。(18)Krati Gupta and Raj Shekhar, “Fukushima Radioactive Water Discharge Case: A Vehement Violation of International Laws,” May 4th, 2021,https://www.jurist.org/commentary/2021/05/gupta-shekhar-fukushima-international-law/ [2022-10-05].因此，日本这一做法立即引发国际社会轩然大波。如韩国外交部马上召见日本驻韩大使提出抗议，俄罗斯外交部表达了严重关切。(19)Foreign Ministry of ROK, “Vice Minister Choi Jongmoon Summons Japanese Ambassador to Korea,” April 14th, 2021, https://www.mofa.go.kr/eng/brd/m_5676/view.do?seq=321631[2022-10-15]；
Marianne Guenot, “Russia Joins China and South Korea in Expressing ‘Serious Concern’ at Japan’s Plan to Release Waste Water from Fukushima Nuclear Disaster,” April 14th, 2021, https://www.businessinsider.com/russia-japan-plans-fukushima-wastewater-nu-clear-south-korea-china[2022-10-25].中国还明确要求日本收回错误决定、立即叫停该计划。(20)参见《外交部对日本提出严正交涉，收回排放入海错误决定》，《新京报》2021年4月16日。太平洋岛国则呼吁日本避免核污染水处置对南太平洋无核区造成危害。另外，还有绿色和平组织等300多个国际环保团体表示坚决反对。(21)Greenpeace, “The Japanese Government’s Decision to Discharge Fukushima Contaminated Water Ignores Human Rights and International Maritime Law,” April 13th, 2021,https://www.greenpeace.org/international/press-release/47207/the-japanese-governments-decisionto-discharge-fukushima-contaminated-water-ignores-human-rights-and-international-maritime-law/[2022-11-05].

不过，日本的态度与俄罗斯积极争取外援做法形成鲜明对比。自2011年3月福岛核事故发生后，日本一再拒绝有关国家的援助，导致核污染水问题越来越严重，并最终决定将本国核污染危机推向国际海域，这充分暴露了日本对周边邻国的合理关切与共同利益的无视态度。虽然东京电力公司最终选择了陆源排放的方式(22)即通过新建的海底隧道排放至约一公里外的近海，参见高乔：《日本执意“排污入海”害人害己》，《人民日报海外版》2022年8月2日，第10版。，但福岛核污染水排海问题是否会受到关于海洋倾废国际公约的规制问题在学界仍存争议(23)参见程功舜、林赟：《海洋倾废视角下日本核废水排海决定的法律问题研究》，《未来与发展》2021年第12期，第55—56页；
马忠法、郑长旗：《日本决定核污水入海事件的国际法应对》，《广西财经学院学报》2022年第1期，第132页；
袁泉：《核污水排放入海引发的国际法问题及其应对》，《求索》2022年第4期，第170页；
郭萍、喻瀚铭：《对放射性废物海洋处置国际法规范的审视与思考——以日本福岛核事故核污水处置为视角》，《学术交流》2022 年第10期，第88页；
胡正良、李雯雯：《日本福岛核废水排海的违法性与周边国家的危机应对》，《学术交流》2022年第10期，第67—68页；
张诗奡：《福岛核污水排放方案的国际法义务检视》，《南大法学》2022年第4期，第6页。。由此可见，该问题凸显出全面、大力加强东北亚海洋废物处置合作治理及其法律协调的必要性与紧迫性。

在这里，需要指出的是，相邻海域的国家有着相似的海洋环境与资源，具有共同的利益目标，比较容易开展区域性的合作治理。而且，相对于东北亚区域内国家间的政治、军事等传统安全对抗问题，海洋废物处置不当所造成的纠纷问题不甚尖锐，各国治理目标与利益具有趋同性。因此，开展海洋废物处置合作治理，有利于推进域内各国友好往来，增进民意基础，实现互利共赢。

有关国际公约、联大决议以及其他相关声明与宣言，为海洋废物处置合作治理建立了一个基本的国际法律框架，同时东北亚区域内有关双多边协定、计划、备忘录等，也为东北亚开展海洋废物处置合作治理提供了法理依据，对于东北亚各国共同维护良好的海洋废物处置秩序，有效控制和减少随意向海洋进行废物处置特别是违章处置、保护海洋自然环境与资源起到了非常重要的积极作用。

(一)有关国际公约关于海洋废物处置合作治理的规定

联合国环境规划署(UNEP)、国际海事组织(IMO)、国际原子能机构(IAEA)等国际与区域组织在有关实践经验的基础上，形成了国际管制海洋废物处置的法律文件体系。其中，1972年《伦敦倾废公约》及其《1996年议定书》是控制种类广泛、专门规制海洋倾废的公约，对倾倒的定义以及倾倒废物名单、许可证、倾倒区等制度做出了明确规定。(24)René Coenen, “Dumping of Wastes at Sea: Adoption of the 1996 Protocol to the London Convention 1972,” Review of European Community & International Environmental Law, Vol.3, No.6, 1997, pp.54-61.特别是《1996年议定书》旨在建立一个以科学为基础、更为理性与可持续处理海洋倾废问题的决策机制，标志着海洋倾废治理朝着更加严格化、标准化的方向发展的趋势。(25)“Amendments to the 1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter (London Protocol 1996),” Ocean Yearbook Online, Vol.22, No.1, 2008, pp.811-819.其他涉及海洋废物处置的国际公约，还包括1982年《海洋法公约》、1989年《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(简称《巴塞尔公约》)、2007年《内罗毕国际船舶残骸清除公约》(简称《内罗毕公约》)，以及联大有关决议、其他有关声明与宣言，如联合国环境规划署公布的《火奴鲁鲁战略：海洋废弃物预防与管理的全球框架》《涉及海洋倾倒的海洋污染预警方法》等具有软法性质的文件，这些法律文件都或多或少对海洋废物处置问题有所涉及。(26)参见徐鹏：《国际法如何规制海洋倾废》，《中国生态文明》2019年第4期，第43—48页。

有关海洋废物处置的国际公约、协定等本身就是国际合作的产物，有关国家在执行这些公约和协定时会形成相互协作关系，同时这些公约与协定本身也会对有关海洋废物处置合作治理进行相应规定。如《伦敦倾废公约》在序言中就明确指出，各缔约国应通过有关国际组织不断加强国际协作；
第1条规定各缔约国应达成共识，增强国际合作，集体防止倾废污染。《1996年议定书》在序言中更是明确强调了国际合作原则，并在第12、13、17条等对海洋倾废合作治理做了细致规定。《海洋法公约》第210条指出，有关国家应主动与邻国及国际组织合作，以防止、减少、消除各种污染危害。这些有关国际合作的规定，为东北亚开展海洋废物处置合作治理提供了法理依据。

1.关于各国海洋废物处置主管部门协商与政策协调的规定

各国海洋废物处置主管部门是合作治理的主体，它们之间的合作对于防止由于海洋废物处置不当而引发的污染具有重要作用。

(1)《伦敦倾废公约》要求各缔约国建立适当的海洋倾废管理机构，颁发倾倒许可证，以利公约实施。如果海洋倾废会影响到其他国家，还需要事先与这些国家协商并获得一个经这些国家主管部门认可的国际权威许可证。同时，为了共同促进对海洋倾废污染的来源进行有效控制，各缔约国还应协调其各自政策。在此基础上，该公约还规定各缔约国主管部门至少每两年应召开一次协商会议，审议有关废物倾倒指南，以便根据实际情况予以政策调整。(27)参见《伦敦倾废公约》第2条、第5条第2款、第14条第3款。

(2)《海洋法公约》第194条规定，为防止、减少和控制海洋废物处置等污染，应按照各国的能力并使用其所掌握的最切实可行的方法，以尽力协调有关政策；
第210条规定，有关国家在倾倒废物之前应先与由于地理处于可能受倾倒不利影响的其他国家协商，否则不能倾倒。

2.关于海洋废物处置预先信息发布与通报的规定

预先进行海洋废物处置信息发布与通知，有助于其他有关国家及早采取应对措施，缩小影响范围并消除公众恐慌心理。对此，相关国际法规则做出了相应规定。

(1)《伦敦倾废公约》规定一个国家在倾倒废物前要预先通知其他国家，并在倾倒后及时向《伦敦倾废公约》协商会议报告，以便向各缔约国通报，使其能够掌握所需的信息。另外，该公约还规定，如果各缔约国在本国管辖海域内倾倒了未列入附则1中禁止倾倒的废物，还要事先通知相关国际组织；
即使倾倒国遇到紧急情况，事前也应履行通知义务。(28)参见《伦敦倾废公约》第4条第3款、第5条、第6条第4款。

(2)《海洋法公约》规定各国应在海洋环境污染方面交换情报资料，以便有关国家能够通过合作加强对污染的认识与防范。另外，该公约还对事先告知做了相应规定。(29)参见《海洋法公约》第198、200条。

3.关于海洋废物处置科技合作与援助的规定

在海洋废物处置的过程中会涉及很多科技因素，如对废物进行科学分类与监测，因此科技的运用将会有力推动海洋废物处置合作治理的发展。对此，有关公约做了明确规定。

(1)《伦敦倾废公约》要求对那些没有科技能力执行海洋废物倾倒规则的国家做出更有力的技术合作与援助承诺。(30)参见《伦敦倾废公约》第9条。为此，《1996年议定书》还专门设立了“技术合作和援助”条款，强调在各缔约国之间以及各缔约国与相关国际组织之间要开展技术合作与协调，并向要求援助的缔约国提供支持。(31)参见《1996年议定书》第13条。

(2)《海洋法公约》要求应向发展中国家提供环境方案指导以及人员培训与设备援助等，以提高其有关污染处置的技术能力。(32)参见《海洋法公约》第202条。

4.关于防止海洋废物处置跨界影响与损害的规定

海洋废物处置跨界影响与损害包括两种情况：一是污染区域的扩展，即污染损害跨越边界而影响其他海域，此时污染物并未发生性质变化；
二是污染物性质发生变化并污染其他区域，即将一种类型污染转化成另一类型污染，如将固体废物在海上焚化就是把固体污染转化为气体污染并扩散到其他地区。对此，有关国家应通过合作以防止跨界影响与损害。目前，下列公约对此设计了相应规则。

(1)《巴塞尔公约》对禁止以海上处置为目的的废物出口和越境运输转移问题的规制。近年来，随着世界政治、经济一体化，废物出口与越境运输问题有愈演愈烈的发展趋势，一些发达国家把发展中国家当成自己的垃圾处理站进行废物转移，以达到其转嫁污染风险的目的。对此，有关国家就要在全面加强废物越境转移与运输控制方面开展合作，并帮助发展中国家对废物进行无害化处置。为此，该公约规定，无论废物处置场所位于何处，都不能对其他国家产生跨界污染。(33)参见《巴塞尔公约》第4条。

(2)《伦敦倾废公约》要求各国海洋倾废不能损害其管辖范围以外区域的生态环境与资源。(34)参见《伦敦倾废公约》序言。在此基础上，1990年第13次缔约国协商会议还通过决议，呼吁各国停止废物越境运输。特别是《1996年议定书》，还专门增加了禁止废物出口的条款，各国不得允许为海上倾倒或焚烧目的向其他国家出口废物。(35)参见《1996年议定书》第6条。

(3)《海洋法公约》做出了与《伦敦倾废公约》基本类似的规定，即各国不能将污染扩大到其行使主权区域之外。(36)参见《海洋法公约》第195条。

5.关于海洋废物处置地区性合作安排的规定

特定区域内国家地理上的联系较为密切。在这种情况下，区域海洋废物处置合作治理可行性探讨会更充分一些，可根据区域内具体环境与经济发展状况，更好达成一致意见、体现共同意志，因此比较容易采取各方都能接受的措施，以便更好地开展合作治理。对此，相关公约亦做出了相应规定。

(1)《伦敦倾废公约》规定，对于特定地理区域有共同利益的各缔约国，应尽力达成区域协定以防止倾倒污染。为此，该公约鼓励创建海洋倾废的地区性安排(37)参见《伦敦倾废公约》第8条。，并在后来的缔约国协商会议上明确强调了开展区域间合作的必要性。

(2)《海洋法公约》要求各缔约国应在区域性的基础上开展合作，因此应尽力制定有关防止、减少和控制海洋污染的区域规则。(38)参见《海洋法公约》第197条。

6.关于解决海洋废物处置争端的规定

由于海洋废物处置不当引发的争端具有专业性、复杂性、多样性、不确定性等特征，为防止矛盾激化、妥善解决争端，相关公约做出了相应规定。

(1)《伦敦倾废公约》规定，应妥善解决各缔约国因解释及适用该公约所引起的争端。(39)参见《伦敦倾废公约》第10条。在此基础上，《1996年议定书》对解决争端的程序做出了具体规定，即首先应通过谈判、调停或调解或以争端各方选择的其他和平方式予以解决。在满足特定条件的前提下，则可启动强制性争端解决机制中的仲裁等程序来解决争端。(40)参见《1996年议定书》第16条。

(2)《海洋法公约》及《内罗毕公约》，与上述《1996年议定书》对解决争端程序所做出的具体规定基本一样。

(二)东北亚区域内有关协定、计划、备忘录等关于海洋废物处置合作治理的规定

20世纪90年代联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》和《21世纪议程》，都强调了加强地区海洋环境治理合作的重要性。在这一背景下，东北亚各国开始签署有关合作协定、行动计划、备忘录等，其中有关内容或多或少涉及海洋废物处置合作治理的规定。

1.有关双边合作的规定

东北亚区域各国围绕海洋废物处置合作治理签署了大量的双边协定。其中，中国参与的双边协定和除中国外各国签署的双边协定情况大致如下：

(1)中国与日、俄、韩、朝签署的有关双边协议。一是从中日来看，主要有《中日环境保护合作协定》(1994年)、《中日面向21世纪环境合作联合公报》(1998年)、《中日关于进一步开展环境合作的联合声明》(2007年)等；
二是从中韩来看，主要有《中韩环境合作协定》(1993年)、《中韩黄海环境合作研究协议》(1998年)、《中韩海洋科学技术合作谅解备忘录》(2013年)、《中韩海洋领域合作规划(2016年—2020年)》(2015年)等；
三是从中俄来看，主要有《中俄环境保护合作协定》(1994年)、《中俄睦邻友好合作条约》(2001年)、《中俄关于海洋领域合作协议》(2003年)、《中俄关于海上航行安全和保护海洋环境合作谅解备忘录》(2013年)等；
四是从中朝来看，主要有《中朝环境合作协定》(1998年)等。这些协定、计划、备忘录有关内容涉及双边海洋废物处置合作治理的规定：一是开展有害或危险废弃物处置合作；
(41)参见《中日环境保护合作协定》第2条、《中俄环境保护合作协定》第2条。二是加强海洋核安全监测与预测，如《中韩海洋领域合作规划(2016年—2020年)》规定，双方将支持“中韩海洋核安全监测及预测系统研究”等合作项目的开展；
(42)参见《中韩签署未来五年海洋领域合作规划》，https://www.chinatradenews.com.cn/epaper/content/2015-11/[2022-12-20]。三是在预防跨界污染方面进行合作。(43)参见《中俄睦邻友好合作条约》第19条。

(2)日、韩、俄三国间分别签署的有关双边协议。主要有《日韩环境合作协定》(1993年)、《韩俄环境合作协定》(1994年)、《日俄东京宣言》(1993年)、《日俄希望之星计划》(2003年)等。这些协定、计划有关内容也涉及双边海洋废物处置合作治理的规定特别是核废物处置的合作：一是在《韩俄环境合作协定》中，双方对核废弃物倾倒问题做了明确规定，并针对俄罗斯向东海倾倒核废料问题提出了专门的合作应对策略。二是《日俄东京宣言》，双方同意通过日俄联合工作会议密切协商，以应对俄罗斯向海洋倾倒核废物问题。三是《日俄希望之星计划》针对俄罗斯将核废物向日本海倾倒的问题，日本表示愿意协助俄罗斯解决退役核潜艇及其核废料处置问题，双方同意对西北太平洋以前的放射性废物倾倒区以及环日本海的俄远东专属经济区进行联合考察，以调查有关区域海洋环境污染状况。为此，还增加了有关治理项目的投资额度。在此基础上，2005年日俄首脑会晤期间又就该问题签署了新的协定，继续支持相关项目的开展。(44)参见于海涛：《西北太平洋区域海洋环境保护国际合作研究》，中国海洋大学2015年博士学位论文，第66页。

2.有关多边合作的规定

从东北亚多边合作来看，目前区域内由IMO、UNEP、联合国开发计划署(UNDP)、全球环境基金会(GEF)等组织实施的海洋环保项目与计划，主要有东亚海域海洋污染防治和管理项目，保护海洋环境免遭陆源污染行动纲领(GPA)东亚海域行动规划，东亚海环境管理伙伴关系计划(PEMSEA)及其东亚海可持续发展战略(2014—2019)项目，《西北太平洋行动计划》(NOWPAP)及其区域溢油应急计划、区域合作谅解备忘录、区域海洋垃圾行动计划，黄海大海洋生态系统项目(YSLME)等。这些计划与项目对海洋废物处置合作治理也有所涉及，如东亚海环境管理伙伴关系计划建立的海岸带可持续指标体系包括了污染削减与废物管理等方面的内容，《西北太平洋行动计划》有针对船舶排污以及石油与化学物品溢漏的规定。(45)参见宋南奇、王权明、黄杰：《东北亚主要沿海国家海洋环境管理比较研究》，《中国环境管理》2019年第6期，第17页；
张相君：《区域海洋污染应急合作制度的利益层次化分析》，厦门大学2007年博士学位论文，第158页。而黄海大海洋生态系统项目则通过完成跨界诊断分析(TDA)与制定地区性战略行动计划(SAP)，促使有关跨界海洋环境问题能够得到较好解决。为此，2009年通过的《黄海大海洋生态系统战略行动计划》，要求成员国承诺将严格控制固体垃圾和海洋丢弃物。(46)参见于铭：《从联合国黄海大海洋生态系项目看国际环境法的发展趋势》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2011年第6期，第60页。

目前，东北亚区域内有关海洋废物处置合作治理的专门协议、计划等缺失，只是在相关条款有所涉及，造成相关立法及合作机制存在诸多问题。同时，由于区域内各国相关国内法授权的差异，加之其他因素，都会影响合作治理的开展及其效果。

(一)东北亚各国法律授权海洋废物处置管理机构性质不同使合作面临一定困难

由于东北亚有关国家在海洋废物处置监管体制与执法机制等方面的不同，海洋废物处置会被不同性质的监管与执法部门所分割，从而影响合作治理。

1.中国

2018年以前原国家海洋局一直是中国海洋废物处置的主管部门，但在2018年海洋废物处置管理职能被整合到新组建的生态环境部。而海洋废物处置执法则由2013年组建的中国海警局负责案件调查等工作，但其并无行政处罚权。因此，2018年3月在成立生态环境部的同时，又组建了生态环境保护综合执法队伍，专门负责海上生态环保执法并行使行政处罚权。另外，根据《海洋环境保护法》第60条的有关规定，倾倒废物的船舶必须向驶出港的海事行政主管部门进行书面报告，这意味着中国海事局对开展海洋倾废活动的船舶亦具有一定的管理与执法权。

2.日本

日本没有专门的海洋废物处置管理机构，而由国土交通省、农林水产省、环境省等不同部门分别负责。因此，日本建立了海洋开发审议会、应对油污事件省厅联络会议、海洋政策本部等决策咨询与协调机构，可以处理海洋废物处置管理中出现的问题及协调各部门的职能矛盾。根据《海上保安厅法》的规定，日本海上保安厅负责海洋废物处置的执法工作。(47)参见《日本海上保安厅法》第5条；
JCG，“Saving the Blue Sea，”https://www.kaiho.mlit.go.jp/e/index_e.html[2022-12-26]。

3.韩国

韩国海洋废物处置由海洋水产部、建设交通部等部门共同管理。另外，在内政部组织与指导下，由海洋污染控制委员会专门负责船舶废油等排放工作，海洋废物处置执法则由海洋警察厅负责。(48)参见刘洪滨、杨伟：《韩国的海洋环境保护》，《太平洋学报》2008年第6期，第79—80页；
洪成勇：《韩国的海洋政策》，《太平洋学报》1996年第3期，第52页；
孙艳萍：《韩国海洋警察厅简介》，《中国海事》2010年第2期，第74页。

4.俄罗斯

俄罗斯海洋废物处置管理部门较为分散，主要涉及以下机构：俄联邦自然资源和生态部是海洋废物处置管理的核心机构，负责签发海上废物倾倒许可证，具体实施海洋废物处置法律。如果海洋废物处置发生在北极航道，则由俄联邦交通部负责。而处置军舰残骸工作，是由俄联邦安全局下属的边防局海岸警卫队实施。在此基础上，由俄联邦海洋委员会加强各有关管理部门之间的协调。(49)参见何爽：《海洋倾废法律规制研究》，河北地质大学2020年硕士学位论文，第25—26页。

由此可见，东北亚有关国家由法律授权的海洋废物处置管理与执法部门不但涉及的部门较多，而且部门性质及其职责也各不相同，有一般的行政主管机构，有高层的协调机构，有警察性质的机构，也有军队性质的机构。各国这些性质与职能不同的机构，其相互之间合作会面临困难，如目前中俄开展海洋废物处置合作治理至少涉及双方八个主管与执法部门，存在职能交叉、合作效率低下等问题，这势必对有关海洋废物处置国际公约合作治理内容的具体落实效果造成一定的负面影响。

(二)东北亚各国加入有关海洋废物处置国际公约与合作机制不同造成权利与义务不平衡

由于东北亚各国政治、经济、科技等发展阶段与程度以及自身环境条件不同，加之各国基于地缘因素的不同考虑，以及对海洋废物处置合作治理的理念、意愿、感知、动力、利益诉求、行为偏好以及寻求合作的迫切程度不同，因此它们加入与海洋废物处置有关的国际公约也不尽相同。如到目前美国没有加入《海洋法公约》，朝鲜虽签署但未批准。再从海洋倾废治理的专门公约——1972年《伦敦倾废公约》及《1996年议定书》来看，到目前为止，中国、日本、韩国两个公约都已加入，俄罗斯与美国加入了1972年《伦敦倾废公约》，但没有加入《1996年议定书》，而朝鲜一个都没有加入。这种情况造成有关国家在合作治理时权利与义务不平衡的问题，因为根据《1996年议定书》第23条的有关规定，加入议定书的缔约国不用同时遵守《伦敦倾废公约》的规定，这就意味着《伦敦倾废公约》和《1996年议定书》的缔约国在适用不同公约时会存在分歧，需要弥合与协调，从而阻滞区域内合作治理机制的有效运行。(50)Gi Hoon Hong and Young Joo Lee, “Transitional Measures to Combine Two Global Marine Dumping Treaties into a Single Treaty,” Marine Policy, Vol.55, 2015, pp.47-56.

另外，对于东北亚区域内有关计划及合作机制，有关国家认可度与参与度也不高。如朝鲜对于有关海洋废物处置的国际公约几乎没有参加，而且对于区域内的有关计划及合作机制目前也只参加了黄海大海洋生态系统项目，而对于《西北太平洋行动计划》，朝鲜是以观察员身份参与，但未从法律程序上正式批准该计划。在这种情况下，东北亚对于朝鲜就参与海洋环境合作治理显示出的消极态度几乎无能为力，如果其发生海洋废物处置造成污染事件而影响到邻国也难以规制。因此，应鼓励朝鲜加入有关海洋废物处置的国际公约以及参与区域内有关计划及合作机制，并向其提供相关支持以利合作实施。

(三)东北亚战略互信缺失影响海洋废物处置合作治理法规制定与实施

从外部因素来看，由于东北亚政治格局复杂、利益冲突明显，区域内存在着不同的国家类型、意识形态、政治体制与经济发展模式。特别是东北亚有关岛屿主权及海洋划界争议由来已久，且矛盾短期内不可调和，使东北亚各国关系错综复杂；
东北亚还面临着渔业纠纷与海洋非生物资源开发权利争夺等问题；
再加上朝核问题等，使得彼此缺乏战略互信，从而影响海洋废物处置合作治理法规制定、实施及其效果。一方面，目前东北亚有关双边与多边合作协议、计划等基本上是对海洋污染治理进行全面的规定，虽然相关条款涉及一定的海洋废物处置合作治理的内容，但未形成专项协议、计划，特别是东北亚尚未签署区域性有关海洋废物处置合作治理的协定，在这方面落后于世界上其他海域。(51)目前，世界上其他主要海域沿岸国签署的有关海洋废物处置的区域性公约主要有：1972年《防止在东北大西洋和部分北冰洋倾倒废物污染海洋的公约》、1976年《保护地中海免受污染公约》及其《预防地中海海区船舶和航空器倾倒废物而造成的污染议定书》、1981年《保护东南太平洋海洋环境和沿海区域公约》及其《保护东南太平洋免受放射性污染议定书》、1986年《保护南太平洋环境与自然资源公约》及其《防止南太平洋倾弃废物污染议定书》、1992年《黑海海洋环境保护的布加勒斯特公约》及其《防止倾倒造成污染议定书》等。另一方面，相关协议、计划等实施较为困难、效果欠佳。如《西北太平洋行动计划》努力通过采取制度跨越来成为东北亚核心合作机制，但实际上其推动的区域内海洋环境污染治理成果低于初期的承诺。(52)Peter M. Haas, “Prospects for Effective Marine Governance in the NW Pacific Region,” Marine Policy, Vol.24, No.4, 2000, p.341.

东北亚目前多边战略行动计划、应急计划与谅解备忘录等，基本上属于欠缺强制法律约束力的软法，仅仅是倡议性和原则性的制度规范，以柔性的政策导向与参考文件为主，因此缺乏执行力，难以开展实质性的合作治理。

东北亚中日韩三方作为区域内主要国家，在海洋废物处置合作治理问题上并不顺畅，目前还难以发挥引领作用，致使有关合作机制无法有效运行。如日韩言称中国人口众多，因此应该对有关海洋污染负主要责任。(53)参见郝会娟：《黄海、东海构建中日韩海洋环境区域保护合作机制研究》，《贵州社会科学》2022年第3期，第91页。而日韩在有关合作的过程中，两国对于环境合作主导权问题也难于达成一致意见。特别是由中、日、韩、俄四国参加的《西北太平洋行动计划》的体制框架的设计，就在一定程度上体现了多元治理主体对区域内海洋环境领导权争夺的博弈，这是因为目前在上述四国分别设置了不同的区域活动中心来分管不同的事务。(54)在中国北京设立了数据和信息网络区域活动中心(DINRAC)，在日本富山设立了特殊监测和海洋环境评价区域活动中心(CEARAC)，在韩国大田设立了海洋应急响应区域活动中心(MERRAC)，在俄罗斯符拉迪沃斯托克设立了污染监测区域活动中心(POMRAC)。在韩国釜山与日本富山分别设置了两个区域协调机构——秘书处，致使这两个区域协调机构之间还需要进一步协调，从而降低了合作治理的效率，而成本却相应增加。

东北亚有关国家在当前复杂的国际形势下，如何对有争议海域的废物处置合作治理，也是摆在有关国家面前的一个现实难题。

由于海洋废物处置合作治理关系到东北亚各国之间的利益，需要全面规划、统筹兼顾、权衡利弊、循序渐进，努力照顾各方利益，促使海洋废物处置、资源利用与经济发展同步协调。为此，东北亚有关国家应首先完善各自的国内法，以加强对其管辖范围内废物处置行为的规制。在此基础上，还要与国际社会一道努力完善有关国际法。同时，在东北亚现有双边与多边协议、计划、备忘录等有关条款中不断充实海洋废物处置合作治理的内容，特别是制定专门的海洋废物处置合作治理区域协议，以便更好地为区域内海洋废物处置合作治理提供有效制度供给与保障。在这个过程中，要充分发挥中国的作用。

(一)完善有关国际公约，为东北亚海洋废物处置合作治理提供充分制度保障

针对有关海洋废物处置国际公约的缺陷，东北亚各国应与有关国际组织合作，通过协商会议谈判、科研与法律探讨以及社会公共舆论吸收等形式对国际公约的有关规定进行及时完善。

1. 尽快对更为全面的海洋倾废定义达成共识

《伦敦倾废公约》规定，倾倒是指任何从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物上有意地在海上倾弃废物或其他物质的行为，以及任何有意地在海上弃置船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物的行为。(55)参见《伦敦倾废公约》第3条。这一规定在海洋倾废的手段与方式上都做了限制，将作为公约规制对象的倾废行为限定于借助特定的工具在海上对废物进行处置的活动，而不包括从陆地通过河流自然渠道或人工铺设管道等向海洋直接排放废物的行为，这就使得陆源污染问题无法受到相关公约的直接规制。对此，为强化东北亚区域海洋废物处置问题的实质规制效果，应按照整体性治理的原则，推动海陆联合环保以及各种海洋污染综合治理一体化，尽快将陆源污染纳入海洋倾废的法律规制，扩大其适用范围。这有利于统一东北亚各国海洋污染治理方案与行动，实现全面治理，提高合作治理效率。

(1)在设计东北亚区域海洋废物处置相关规则制度时，应重点强调目前相关公约对于海洋倾废定义中的“有意”目的，在区域治理层面扩大对于海洋倾废的定义范围。将有意识、有目的向海洋处置、弃置废物的行为，均定义为东北亚区域规则语境下的海洋倾废。

(2)在设计东北亚区域海洋废物处置相关规则制度时，应全面理解海洋倾废的本质含义，注意所有废物的来源，将其整体纳入海洋废物处置规制对象范围之内。从海洋环保的整体角度出发，海洋倾废概念中如果不包括岸边排污，那么其内涵不可能完整。(56)参见司玉琢：《国际海事立法趋势及对策研究》，北京：法律出版社，2002年，第266页。因此，应将岸边排污行为尽快纳入海洋倾废整体治理系统之中。

(3)应以结果标准即依据有关废物是否造成污染与破坏海洋生态环境的结果来定义海洋倾废，这样岸边排污行为就可以被纳入海洋倾废治理的法规之中，从而避免同样来自陆地的海洋污染，只是由于排放工具与渠道的不同而造成治理体制、手段以及适用法律不同等问题。因此，可考虑在东北亚地区尝试将《海洋法公约》有关海洋污染的六种污染源中的陆源污染与海洋倾废污染合为一类进行治理，这样有利于海洋环境整体性综合治理和实现对海洋污染物排放总量进行控制的目标。

2. 增删与修订有关具体条款

为了增强既有相关国际法规则的可操作性和现实效力，在东北亚关于海洋废物处置相关规则建构过程中，可针对目前相关公约及其他国际法文件中某些原则性与模糊性的条款进行细化，制定具体实施细则。同时，在这一过程中，可考虑对于既有国际公约中的一些行为义务条款改为较为严格的结果义务条款，并引入不遵守情事程序，对不履约行为进行惩罚。在此基础上，还要针对近年来新出现的日益严重的问题，如海洋塑料与微塑料以及持久性有机污染物、重金属与氮化合物海上倾倒合作治理做出相应规定。(57)参见陈维春：《国际海洋倾废法律制度的新发展及其对我国之启示》，《华北电力大学学报(社会科学版)》2018年第5期，第3—4页。

3.完善有关制度建设，努力反映海洋废物处置合作治理的新动态

(1)完善海洋废物处置合作治理组织保障与运行制度。一是要充分利用现有的有关海洋废物处置的国际组织开展合作治理，以发挥其协调作用。海洋废物处置治理与UNEP、IMO、IAEA、UNDP、联合国粮农组织(FAO)等机构有着密切联系。这些国际组织在有关海洋废物处置国际公约完善的谈判过程中，可对不履约国家施加政治与舆论压力，并可通过能力建设、技术援助、知识共享、网络支持等方式，帮助成员国提高海洋废物处置治理能力与技术水平，为海洋废物处置治理提供理论依据和战略指导。二是基于海洋综合管理理论，从东北亚海洋生态环境的整体利益出发，应成立一个海洋废物处置治理的统筹机构，如成立东北亚海洋废物处置协调委员会，为有关国家搭建相互交流与沟通的平台，促进治理主体在对话、谈判中逐步化解矛盾与冲突，取得基本共识，最终达成有利于各方的协议。三是完善协调会议制度。在海洋废物处置治理合作中，应将协调会议作为一种运行手段，商讨有关政策与协议。因此，为保证协调会议规范、高效运行，在建构相关区域规则时，应对协调会议召开的条件、时间、讨论的内容与范围等事项进行合理规定，明确规定参会人员的组成、数量和比例，提高协调会议的效率。

(2)完善有关海洋废物处置信息交流、沟通与共享制度。海洋废物处置信息是合作治理的重要因素，如信息来源是否真实、可靠、充分以及渠道是否畅通等问题，都会影响到合作治理的有效性，特别是准确的信息报告是及时妥善应对突发情况的前提与基础。为此，东北亚各国应共同努力完善海洋废物处置信息公开与通报制度，建立促进信息资源的交互与共享制度，不断提高有关信息的透明度和充分传播，保证信息的及时性、准确性、对称性和全面性，这有助于增加国家之间互信，为健全更加科学合理的机制协调、执法取证等提供良好条件。

(3)完善海洋废物处置科技与人才合作制度。海洋废物处置技术性强、专业要求高，需要发展高新科技进行应对。应在国际组织的协调下，促进有关国家开展科技合作与人才培训。

一是加强有关海洋废物处置管理与技术咨询以及学术交流与研讨，为实施相关法规条款提供政策、经验与技术建议。为此，东北亚有关国家应协商共同组成海洋废物处置专家联合工作组，开展有关科技咨询与管理、技术指南与控制程序、草案评价与审订、调研与考察，为海洋废物处置合作治理提供技术保证。

二是健全海洋废物处置技术转让与装备援助机制。应基于海洋环保共同责任的基础，鼓励并支持跨国技术合作。海洋废物处置技术援助国应不断加大资金投入，通过减让和优惠条件，解除有关技术与设备出口限制，以便能更好地向需求国提供有关技术转让与设备援助，努力平衡商业技术转让与公共利益之间的关系，为海洋废物处置合作治理提供技术支撑。同时，作为海洋废物处置技术需求国，也应充分利用有关国际公约，努力克服国内法律、市场机制与政策体制所面临的障碍与缺陷，创造良好的技术与设备引进空间，并在此基础上实现创新发展，全面加强合作治理能力建设。

三是东北亚有关国家应积极探寻可替代或减少海洋废物处置的其他办法，制定有关废物无害化、减量化、资源化、循环化的利用方案，引导相关国家由粗放型处置向精细化方向逐步过渡，以便有效减少倾倒量或不必要倾倒。

四是鼓励有关海洋废物处置人才联合培养。海洋废物处置合作治理是一项法律政策性、专业技术性都很强的工作，因此东北亚有关国家应加强合作，特别是可利用在韩国成立的亚太经合组织海洋环境训练和教育中心(AMETEC)，对有关人员通过形式多样、内容丰富的联合培养与全面培训，使其掌握专业法律、技术和方法，增强理论知识素养和实务技能，不断提高海洋废物处置合作治理的能力与效率。

(4)完善海洋废物处置联合调查、考察、评估、监管等制度。一方面，应按照有关国际通行标准、程序和做法，建立完整高效的海洋废物处置合作治理的环评机制，以保证客观公正性；
另一方面，应秉持公平、公开、透明的原则，健全海洋废物处置综合监管体系与程序，完善检查协调与联合监督运行机制，有计划、有步骤完善对跨界海洋废物处置的监管制度。

(5)完善海洋废物处置安全预警制度，联合制定治理应急预案。由于海洋废物处置不当所引发的污染具有突发性、传播性与跨域性等特点，东北亚各国应通过磋商，将分散的人员、资金、技术等治理资源进行有效整合，并对有关影响因素进行跟踪分析，以提高污染预警水平。在此基础上，制定突发性污染事件处置的紧急合作预案，健全“国际—区域—国家”三级应急组织体系及其职责，加强风险系统化处理能力，从而将损失和不良影响减至最小。

(6)完善多元主体参与海洋废物处置合作治理制度。近年来，东北亚公众参与海洋废物处置治理的需求日益增强，海洋倾倒区的选划、放射性废物海洋处置等问题都会涉及沿海国家公众的环境权益，与涉海企业与人员特别是养殖户、渔民等有着利害关系，而且他们也渴望对海洋倾倒区选划是否合适等问题有更多的了解与发言权。同时，海洋环保非政府组织在海洋废物处置合作治理中能够起到沟通与协调各方的作用，媒体则能起到舆论监督的作用。而当前东北亚海洋废物处置不当所引发的污染具有复杂性、广泛性、跨界性与不确定性，仅靠有关国家的主管部门已不能满足实际的监管需求。针对这种情况，应广泛发动与鼓励各国涉海企业与人员以及海洋环保非政府组织和媒体等积极参与监督，从而建立起多方共治的模式。

(7)完善海洋废物处置不当污染环境的损害赔(补)偿制度。根据污染者付费原则，东北亚有关国家应尽快探索形成一套完整的针对海洋废物处置不当导致的生态损失和环境污染相关损害赔(补)偿的构成要件、因果关系、归责原则、举证责任与管辖权等规则，以便于制定后续的污染损害和生态环境赔(补)偿标准。为此，东北亚各国应联合建立公益基金、强制保险或其他经济担保等制度，以便为生态环境损害赔(补)偿与修复等提供资金支持。这一点可借鉴以下三种做法：

一是1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》规定，缔约国合作设立国际油污损害赔偿基金，并通过“摊款”方式募集资金，赔偿受害者。(58)参见《设立国际油污损害赔偿基金公约》第2条、第4条、第10—15条。

二是1976年《保护地中海免受污染公约》规定，治理海洋倾倒等污染产生的费用由缔约国按比例出资，并由地中海信托基金(MTF)管理。(59)参见《保护地中海免受污染公约》第16条、第24条；
“Mediterranean Trust Fund，” http：//www.unep.org/unepmap/who-we-are/mediterranean-trust-fund[2022-12-26]。

三是借鉴美国的有关做法。如2010年4月，英国石油公司租赁的“深水地平线”海上石油钻井平台在墨西哥湾发生原油泄漏事件，美国政府与英国石油公司达成设立200亿美元赔偿基金的协议，专门用于赔偿漏油事件的受害者及环境破坏赔偿。(60)参见徐启生：《英国石油公司就漏油事件致歉并出巨资赔偿》，《光明日报》2010年6月18日，第8版。

东北亚有关国家可借鉴上述有关立法经验与实践做法，根据经济发展水平、管辖海域面积等因素共同出资，联合设立赔偿基金、信托基金。对于海洋废物处置不当所引发的污染造成的生态损害赔(补)偿的界定、主体责任的明确和适用范围以及赔(补)偿费用的征收与分配、使用管理与用途、检查与监督等问题做出具体规定。

(二)制定东北亚海洋废物处置合作治理区域协定

由于种种原因，到目前东北亚海域还没有专门针对海洋废物处置合作治理的区域协定。因此，东北亚有关国家应借鉴国际上其他有关海洋废物处置合作治理协定等区域性立法有益经验，根据当前区域内海洋废物处置的客观实际，分阶段、循序渐进地构建海洋废物处置合作治理的区域性法律制度体系。应基于现有合作治理的法规体系，充分利用多元主体共同参与的合作框架以及沟通渠道与平台，整合原有会议或论坛，推动海洋废物处置合作治理的区域化进程。在有关双边和多边协定、行动计划等修订时应增加和扩大海洋废物处置合作治理的具体内容与范围，从而为有关区域合作治理协议的制定奠定一定的立法基础。

东北亚有关国家经过磋商与谈判，在现有海洋环保的双边与多边协议的基础上，可借鉴国际上有关立法经验，推动制定东北亚海洋废物处置合作治理的区域性专门协定。为此，可有以下两种模式进行选择：“框架公约+附则”模式或“框架公约+议定书”模式。

从“框架公约+附则”模式来看，可借鉴1973年《国际防止船舶造成污染公约》(简称《MARPOL 73公约》)的经验。该公约有五个技术附则针对不同问题做出了不同要求。前两个附则涉及油类及有毒化学液体问题，这两个问题对海洋生态环境影响巨大，因此规定加入公约必须接受这两个附则，而后三个附则所涉及的一般污染物可暂缓处理，因此规定为任选附则。(61)参见《国际防止船舶造成污染公约》第14条及附则1—5。东北亚海洋废物处置合作治理区域性专门协定可借鉴这种做法，如把对核废物向海洋处置进行规制作为附则，要求所有缔约国必须接受。而其他对海洋生态环境影响不是很严重的废物进行规制的附则，可由缔约国自由选择。另外，也可以借鉴《保护波罗的海地区海洋环境公约》分阶段立法的经验，即为了共同利益，先把海洋环保作为整体性问题进行规制，之后再逐步细化有关具体问题，最终以附件的形式有效规范成员国行为，同时也给了各方更多斡旋的余地，体现了必要性、统一性与灵活性。(62)参见《保护波罗的海地区海洋环境公约》第5、6、8、11、12、14条及附件1—7。

从“框架公约+议定书”模式来看，可借鉴《保护地中海免受污染公约》及其《预防地中海海区船舶和航空器倾倒废物而造成的污染议定书》等立法经验，即先制定公约对所有缔约国进行普遍规制，之后再以公约精神为指导，并根据东北亚不同国家的发展情况，制定与各国实际相匹配、适用于不同国家的诸如防止核废物倾倒污染、免受陆源污染、防止危险废物越境转移及处置污染等具体问题的议定书。这样，有关国家可先加入公约，之后再根据自身实际情况加入不同的议定书，或是同时加入。而且，随着形势的变迁，也不需要修改公约而是通过修订议定书来进行补充，从而更好体现了原则性与针对性。

东北亚海洋废物处置合作治理区域性专门协定签订后，应根据废物处置实际与形势发展的需要或应缔约国的要求，定期召开协商会议或临时召开特别会议，以便全面审查履约情况，并对存在的问题进行及时修订，使其不断完善，以求最大限度地发挥其作用，促进东北亚海洋生态环境得到系统保护。

(三)发挥中国在东北亚海洋废物处置合作治理法规建设中的作用

中国作为西太平洋沿岸最大的发展中国家，同时作为东北亚区域内海洋废物处置数量较多的国家，应坚持“共同但有区别责任”的原则，在坚决维护国家核心利益与底线的前提下，积极参与东北亚海洋废物处置合作治理法规的建设，促进国家之间交流与协调，与周边国家共同构建海洋环保合作机制，维护东北亚海洋废物处置的良好秩序。

1.全面做好履约工作

中国作为《伦敦倾废公约》《海洋法公约》等主要海洋废物处置公约的缔约国，在充分享有公约所赋予权利的同时，也须遵守和执行公约所要求承担的责任与义务，通过积极参与公约缔约国会议、专家组会议及其他业务活动，与周边国家共同保护东北亚海洋生态环境。

2.推动国内法与国际公约接轨

目前，中国的《海洋倾废管理条例》《海洋倾废管理条例实施办法》等国内法规，在体现国际海洋废物处置立法的新理念方面仍存提升空间，特别是对有关国际合作治理问题并没有做出明确的专门规定。如《海洋倾废管理条例》在1985年发布施行，该条例尽管在2011年和2017年进行过两次修订，但目前只有在第7条规定了外国的废弃物不得运至中国管辖海域进行倾倒。而《海洋倾废管理条例实施办法》在1990年公布施行，该办法虽然在2016年和2017年进行过两次修改，但对有关国际合作治理并没有做出相应规定。因此，随着时代进步和社会发展，需要不断完善中国海洋废物处置治理的国内法规，并逐步与有关国际公约接轨，努力实现由国际公约向国内法的转化，特别是把海洋废物处置的国际公约有关开展合作治理的条款，如将《1996年议定书》中的第12条“区域合作”、第13条“技术合作和援助”、第17条“国际合作”等内容纳入国内法的规定之中。

3.提升中国在海洋废物处置合作治理国际法制定与修订的话语权

(1)中国应通过多种方式积极主动参与有关海洋废物处置国际公约的立法与修订活动，科学设置议题，提交高质量的提案，充分表达中国的立场、观点和看法，促进各方互动和信息共享，为有关国际公约的完善贡献中国智慧、提供中国方案、体现中国印记。

(2)中国应逐步从跟随者、参与者向倡导者、引领者的角色转变，为东北亚海洋废物处置合作治理有关协定的制定与完善发挥主导作用，全方位提供必要支持，努力协调利益冲突，帮助各国加深相互理解，体现大国责任与担当。

4. 对日本拟将核污染水排海问题做好应对之策

针对当前日本准备向海洋处置核污染水问题，中国应加强与韩国、朝鲜、俄罗斯三国以及东南亚国家和太平洋岛国以至相关国际与区域的政府及非政府组织等密切合作，做好综合应对之策。

中国在东北亚拥有最长的海岸线，且与日本隔海相望，作为近邻将是日本核污染水排海行为的受影响国家。因此，中国应与国际社会一道，除了继续进行舆论谴责与驳斥之外，可借鉴当年六方会谈处理朝核危机进行调解的经验，通过外交途径加强对话与谈判，并积极提供必要的人力、物力、财力、技术等帮助，努力促使日本暂缓或放弃核污染水向海洋处置的方案。在此基础上，更要居安思危，增强底线意识，主动做好前瞻谋划，密切关注日本有关计划的推进情况，形成动态评估机制，并根据事态的发展随时调整应对方案，以便相应采取进一步的行动。如果日本一意孤行，在2023年启动排海计划，中国应对可能产生的不利影响做好防范评估，及时启动风险预警与监测机制，并保留法律追责的权利，合理利用有关国际争端的解决机制，联合其他受影响国家向日本提出损失索赔，坚决维护中国与东北亚海洋生态环境安全。

东北亚海洋废物处置合作治理既有充分的法理依据，又面临一定的问题，需要区域内有关国家与国际社会共同努力，不断增进互信，强化集体意识与认同观念，协调不同国家的利益关切，减小其他异质性因素的影响，通过合理的制度设计，形成区域间法律框架，并运用整体范式构建海洋废物处置合作治理共同体，促进区域和谐稳定以及海洋可持续协调发展，从而实现经济、社会、环境、资源、安全、效益等有机统一、互利共赢的目标。

对于当前日本核污染水向海洋处置问题，东北亚有关国家应与国际社会紧密合作，基于风险预防原则，积极探索建立事前阻却机制，迫使其能够暂缓或放弃向海洋排放的方案，并以科学、公开、透明、安全的方式寻找其他可替代办法。如果无法阻止，则要求日本及时、主动、准确公开信息，向国际社会进行解释、说明排放决策理由和今后采取的补救措施。同时，东北亚有关国家与国际社会也要做好充分准备，以应对2023年日本排放核污染水可能带来的危害，加强联合监测、评估，制定预警与应急预案，并收集与保留索赔证据，以便追究日本所造成损失的相关责任。

中国作为东北亚区域内负责任的海洋大国，应秉持“海洋命运共同体”的共商、共建、共享的治理观，加强与周边国家友好协商、携手共进，在全面做好有关海洋废物处置履约的基础上，积极参与协调规范的法律机制的构建，推进海洋废物处置合作治理规则民主化，维护多边主义，提升中国制度性话语权，展示良好形象，为东北亚形成全面、系统、综合的海洋废物处置合作治理格局贡献力量。

猜你喜欢东北亚废物公约图书借阅公约作文周刊·小学二年级版(2022年12期)2022-03-19东北亚中医药研究院吉林中医药(2021年11期)2021-12-02深度睡眠或有助于有效排出废物中老年保健(2021年4期)2021-12-01废物不废的西瓜皮基层中医药(2021年7期)2021-11-02制定《图书借阅公约》小学生作文(低年级适用)(2019年5期)2019-07-26寻找最大公约能源(2018年8期)2018-09-21制定《图书借阅公约》小学生作文(低年级适用)(2018年5期)2018-06-09不忘初心 砥砺前行 扎实推进东北亚旅游胜地建设辽宁经济(2017年5期)2017-07-12东北亚丝绸之路发展历程考察东北史地(学问)(2017年1期)2017-06-15古代东北亚民族关系的若干问题通化师范学院学报(2016年11期)2017-01-15