文/周秋伊

区域一级开发一直是城市更新的发展趋势和方向。上海市已有诸多实践，如世博文化公园、世博B片区央企总部、前滩地区、徐汇传媒港等。其他城市也在不断探索实践，如深超总部、湖南金融中心、天府总部商务区等。深圳市在2018年发布试行三年的《深圳市重点地区总设计师制试行办法》，由“总设计师”把关深圳重点地区规划、设计、建设和管理的全过程。近年来，区域开发项目层出不穷，地方尝试发布相关文件以支持区域开发项目。区域开发项目存在两方面核心问题：一方面，这些项目通常因开发周期过长而导致规划与实施衔接不到位，直接反映出开发建设过程中各专业衔接差的问题；
另一方面，每个区域项目都有不同的开发需求，往往都是“摸着石头过河”，需要一套成熟的工作制度及技术成果体系以解决各类问题。当前，国内区域开发研究关注“设计总控”的技术内容，强化总规划师、总设计师的专业责任，缺乏从统筹实施主体责任的视角，探索建设项目全生命周期管控的管理制度和工作机制。

三林滨江南片地区作为规划实施平台的试点项目之一，从区域一级开发的实际需求出发，依托规划实施平台的实践，进一步推动地区总图技术成果和工作制度的优化。

区域一级开发商作为规划实施平台的统筹实施主体，不是传统意义上的房地产开发，而是按区域开发的实际情况，整合开发、设计、建设、运营、管理，对区域土地进行全生命周期管理。

（一）以问题为导向：上位规划和现行规范无法应对区域性开发的各类问题

区域一级开发相对于净地开发，普遍面临着几大难点问题：第一，规模体量大，开发建设周期长。区域一级开发的起点往往是动拆迁，可能涉及规划编制、调规、土地变性、主体更变、基础配套等高难度的前期工作，外部条件也会不断变化。第二，建设主体多元，项目类型复杂，进度关联紧密。各板块、各条线施工界面交叉、相互牵制。第三，涉及主管部门多，对于需区域统筹协调的事项，部门之间协同创新难度大。

（二）以目标为牵引：关注公共空间、红线内外协调的区域整体发展目标

区域一级开发的开发目标与单项目开发不同。单项目开发侧重经济效益，目的是开发变现后再开发，在扩大规模中做大做强，是单一的线性增长模式，难以实现纵深的拓展。区域一级开发兼顾经济效益和社会效益，通过市场化机制、专业化管理、国际化标准，一方面实现自我平衡的可持续发展，另一方面更强调生态、生产、生活的高度融合，推动民生服务保障、环境品质改善和区域功能提升，实现区域的整体发展。区域整体发展目标落到规划设计的理念上，重点关注基础性、公益性、公共性的内容，同时结合整体的风貌要求协调红线内外的衔接和统一。

（三）以协调为抓手：构建政企合作模式下的平台协调机制

区域一级开发往往建立在政企合作模式下，强调资源不一定为我所有。一级开发主体在这种模式下：对“政”，将区域规划理念通过区域规划方案落实到空间建设；
对“企”，创造良好的营商环境，自下而上反映市场需求。一级开发主体做到上下衔接，发挥平台的协调优势，最终实现共同的发展目标。

三林滨江南片地区位于上海浦东新区三林镇，是浦东建设的黄浦江沿岸的重要工程。项目北起华夏西路, 南到外环路，东至济阳路，西至黄浦江岸线，总面积4.2平方公里。三林滨江南片地区承载“三林看世界·世界看三林”区域整体开发目标，是未来生态建设的标杆地区，将建设成为以生态体验、文化艺术、健康宜居为主导的多元复合滨江绿地，也是最生态、最海派、最未来的21世纪海派生活实践区。

图1 三林城市设计方案图

三林区域面积大，涉及项目类型全，有大量市政自建项目和二级开发项目。市政自建项目有市政道路、桥梁水系、景观绿地、配套建筑等类型；
二级开发项目以住宅和商办的经营性项目为主，后续三林公司将通过公开股转的方式，确定实施建设主体。三林地区是一个较为综合的区域开发项目，集成了几乎所有的一级开发需求。

（一） 三林项目规模大、周期长等特点引发区域项目的问题需求

三林项目规划建筑量约220万平方米，集中绿地建设约180公顷，规模巨大。区域内包含绿化、道路、保障房、商品房、商办、学校等项目。从2014年启动动迁起，动迁工作历时6年，但后续开发建设预估仍需数年之久。至今所有控详规划均已完成批复，但轨道交通线、过江隧道、区域变电站等外部条件仍在变化，导致部分地块的设计条件不稳定，给后续开发带来困难。

（二） 三林项目因海派风貌的规划理念，有其特殊的目标需求

三林项目规划在重点地区打造滨水公共活动空间，特色住宅区打造传统海派围合街区肌理以及特色街道空间。一方面，三林因海派风貌要求，需突破部门现行规划设计规范；
另一方面，区域内需协同多个二级开发项目，打造高品质且风貌统一的空间环境。

（三） 三林项目存在诸多区域统筹难点，面临多部门多条线的协调需求

三林项目面临诸多区域统筹问题，涉及发改委、住建委、交通委、规划资源局、交警、电力等主管部门，而在现行的管理制度下，难以从规划设计出发协同多个部门进行创新。

2021年6月上海市规划和自然资源局发布《关于开展建设项目规划实施平台管理工作的指导意见（试行）》和《上海市建设项目规划实施平台管理工作规则（试行）的通知》，作为区域开发项目的顶层指导性文件，明确区域开发的统筹实施主体身份，充分发挥其能动性。其后，市规划资源局在上海市选取北外滩核心区、三林滨江南片地区、徐汇金融城等重点区域作为先行试点，同时在南汇（临港）等五大新城重点地区积极推广。下文将结合三林建设实施平台的实践，探索符合区域开发目标、服务二级开发综合约定的规划设计管理工具，以解决问题、目标、协调三大需求，建立起一套相对成熟的工作成果体系。

（一）以总图为核心、全过程动态维护的地区总图成果体系

1.一张总图：统一工作底图，并输出报批成果。地区总图以全区域、全专业信息的工作底图作为基础，有效衔接法定规划与落地实施需求之间的规划设计工作。工作底图指整合地区内各项目各阶段的方案形成的地区总图，包括编制依据、技术图纸(及指标)、专项专篇等。区域内若已有法定控规或相关专项规划，通过开展城市设计方案落入底图；
区域内部分项目已处在方案阶段，则拼合概念方案、方案设计、扩初、施工图、竣工图等阶段的图纸落入底图。工作底图在区域开发中发挥以下作用：第一，区域统一工作底板，统一管控要素；
第二，解决区域性、公共性、界面性问题；
第三，统筹区域内外、地上地下以及红线内外设计管控要求，梳理边界性条件；
第四，底图随项目建设动态更新，及时预判问题。

在工作底图的基础上，输出对外报批的地区总图正式成果，成果内容包含六张总图及管理手册。（1）三林项目对应需征询协调的不同部门，分为总平面图、地下总图、市政总图、交通总图、绿化总图、消防总图，共六张总图。六张总图后续作为正式的地区总图成果，可作为未来主管部门对区域内建设项目的方案审批依据。（2）管理手册即六张总图分系统的说明文件，细化设计引导要求，明确建设标准和实施界面。

2.一份问题清单：重点问题专题研究落入总图。区域开发过程中，以推动项目实施为导向，梳理各类相关问题，并寻找解决路径，形成问题清单。问题清单作为区域开发的管理工具，可提早预警，并动态更新问题的新增和解决情况。

对于区域开发中系统性问题、重点区域以及需加以稳定的重大边界条件问题，可开展专题研究，专题研究结论纳入地区总图。重点专题可通过总控专家论证会的方式征询意见，对界面、技术、审批中遇到的各类问题进行研判，形成专家意见，形成的会议纪要作为平台的技术支撑。

3.一张项目库和时间表：统筹区域项目的开发建设总体计划。梳理内外部项目信息，包含项目类型、设计建设进展、设计单位信息以及项目之间的关系等，形成一张项目库和时间表，实时跟踪项目进展，统筹开发建设总体计划。项目库和时间表在区域开发中发挥以下作用：第一，与动迁计划相衔接，有效控制一级开发进度及资金管理；
第二，与投资计划相衔接，聚焦区域首发片区，打造区域整体品质形象；
第三，与施工计划相衔接，统筹配套、把控时序、严控成本，有效避免不同项目间建设进度的相互制约，如工序冲突、用地制约、场地共用等问题。

（二）协同内外联审、服务项目实施的平台工作机制

三林规划实施平台，包含市区两级政府或主管部门（市规划资源局、新区规划资源局）、专家委员会、统筹实施主体（地产集团及三林公司）、技术服务团队（华建总控团队及技术总负责人）以及相关专业部门，组织市区及部门联审工作，共同把关方案质量，协同审批，实现一、二级联动的项目开发目标。

图2 三林规划实施平台方案审批流程

1. 项目设计引导。三林项目开发阶段，需对区域所有项目进行设计引导，编制二级开发项目、市政道路及生态绿地三个专项的项目设计任务书，用于指导后续设计，实现底线目标管控。设计引导中包含规划、建筑风貌、景观绿化、交通、市政、水利、综合防灾以及各专项设计。

2. 项目设计方案审查。三林项目对分项设计方案进行设计复核，重点协调各专项设计之间的技术边界和功能边界，提出正式方案审查意见。后续方案审批阶段，一级开发主体的方案审查意见作为方案设计成果的附件一并上报审批。

3. 联审平台的协同机制。对区域开发中的重要项目，搭建市区联审平台机制，以确保“好方案”落地。在项目实施过程中，具体通过组织联审平台的论证会，对地区总图成果、设计任务书以及各个子项设计成果进行评议，对建管审批、技术落实中遇到的各类问题进行研判，形成专家意见，以会议纪要的形式明确协调口径，作为后续项目落地实施的依据。

（三）服务三林9单元的设计总控工作

三林9单元是三林地区第一个股转的二级开发项目，由四个开发地块组成，以住宅、商办功能为主。9单元毗邻现状运行的8号线凌兆新村地铁站，未来规划2条地铁线设站。9单元区位条件优越，作为三林地区的门户，在项目库和时间表中被确定为三林滨江项目开发单元中的首发项目。

预判在三林二级开发阶段，9单元方案设计最大的不确定性是三线换乘的条件不稳定。因此，在地区总图编制环节就将该问题列入问题清单，以提示二级开发的风险点。就此三林项目开展专题研究，并通过专家会征询意见，基本厘清轨交、市政道路及绿地、开发地块的设计、建设、运管界面，明确申通集团、地产三林公司、经营性地块的开发主体，在轨交换乘通道、地下空间以及附属设施结建、改建等方面的实施要求。

区域内某一项目的实施问题，通过设计引导前置研究，并在平台层面协调解决；
在项目报审设计方案时，附项目设计的方案审查意见作为主管部门审核方案的依据，最终达到统一建设手势、拉齐建设目标的目的。

当前，在两个顶层文件的指导下，上海市区域开发的设计总控工作迎来快速发展的重大机遇。三林项目设计总控工作兼顾区域整体品质和市场开发效益，沉淀了一套较为成熟的工作机制和技术成果内容。但作为规划实施平台的试行项目，在项目实际落地过程中仍遇到诸多机制不明晰的问题。例如各主管部门对于区域整体目标的认识不到位，相关事项统筹协同的难度大，导致高品质项目审批落地周期拉长，影响区域开发进度。

基于建设项目规划实施平台的设计总控工作正在不断探索中逐步完善。在实际项目中，区域开发还离不开平台的机制创新和市场合作。一方面，希望规划实施平台基于《上海市城市更新条例》，在规划设计管理流程上尝试创新，对规划实施平台更多地赋能赋权，以更好地统筹多部门的审批协同机制。另一方面，还可立足区域建设项目实际需求，充分发挥市场主体的主观能动性，拉动一、二级联动的利益协调沟通机制。

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