●周 伟 李婉婷 杨嘉懿

改革开放以来中国公路交通运输事业得到了迅速发展， 公路作为影响社会经济发展的重要交通基础设施，为经济社会发展提供了基础、先导、战略和服务等作用。

据国家统计局数据显示，截至2021 年底全国公路通车里程达528.07 万公里， 全国公路客运量达到508693.25 万人。

随着全国公路设施规模不断增大， 公路运输服务需求不断提高， 传统的设施管理模式难以完全满足公路运输高质量、 高效益的系统性发展目标。

党的十九大报告中正式提出建设“交通强国”战略，强调推动包括公路运输在内的交通发展从追求速度规模向更加注重质量效益转变。

党的二十大报告中再次强调坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，加快建设交通强国。

在此背景下， 公路资产管理是探索交通运输高质量发展的有效路径之一。

2021 年 3 月财政部、 交通运输部联合发布 《公路资产管理暂行办法》（财资〔2021〕83 号），指导各地公路资产实现实物管理与价值管理相结合，体现了公路设施的资产化管理趋势和导向，意味着价值化、精细化、信息化的管理理念将成为公路资产管理的重点。此外，该办法还提出要推进资产管理和预算管理有效衔接，2018 年中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号） 中明确了 “全面实施预算绩效管理” 的相关要求，2019 年交通运输部印发了 《关于推进交通运输领域全面实施预算绩效管理工作的通知》（交财审发〔2019〕106 号），进一步要求建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。由此可以看出，绩效管理作为预算管理的有效手段， 是公路资产管理与预算管理相结合的关键工作。

（一）公路资产相关研究

当前我国公路基础设施技术状况评价方法逐渐成熟， 但公路管理的理念仍以“设施管理”为主，需要实现从“设施管理”向“资产管理”转变。

国内关于公路资产管理的相关研究大致可分为以下几类：
一是公路资产管理体系相关研究。

如虞丽云等人（2020）围绕公路养护运营期的资产管理理念，讨论了管理周期内的资产管理体系的建立要点，明确了资产管理体系要素、最优的养护费用投入策略及基本原则。二是收费公路资产管理相关研究。龙雪梅等学者（2021）从高速公路经营企业的视角， 分析了高速公路资产确认中存在的障碍， 并提出资产确认的优化策略和建议。徐昊、吴晓彤（2020）从政府会计和企业会计两个视角审视政府还贷公路的资产核算问题， 通过区分不同情况来设定适用的资产核算方法， 以准确核算政府还贷公路资产。三是公路资产管理系统相关研究。例如陈志清（2021）介绍福建省高速公路智慧养护管理系统的应用实践， 阐述了基于该系统的资产可视化和全寿命周期养护过程信息追溯实现路径。

王九胜等学者（2020）结合甘肃省公路管理局的“互联网＋道路养护”平台建设实践，对该平台数据交换、资产信息可视化展示等功能进行分析， 总结出信息平台对科学养护决策的意义。

综上所述， 国内对公路资产管理的相关研究尚处于起步阶段，公路资产管理的理念、要素、体系不清晰。

同时受传统的资产经济价值认识影响，研究多集中于收费公路领域， 而收费公路与非收费公路在建设、 管理、 运营等不同生命周期下的资产管理模式、资产特征都有一定差异，对于非收费公路资产的关注还有待提高。

（二）公路养护绩效评价相关研究

目前国内对公路资产绩效评价的研究较少，既有研究主要聚焦于设施管理视角下的公路绩效管理，例如朱洁、李莉（2019）等从业务、内控制度及预算、 经济和社会效益等方面构建公路综合养护绩效评价指标体系， 并采用专家打分法确定各指标的扣分、 权重及绩效评价的评价标准。

王建康等学者（2019）通过实证研究发现，我国的收费公路养护绩效处于较低水平，并指出要提高基础设施养护绩效，兼顾收费公路企业的经济属性和社会属性， 改变收费公路养护资源错配现象。

张忠岐等（2021）从评价方法及指标方面，总结了主观评分、时间性指标、技术性指标、用户费用节约值、环境效益等方法、指标的优缺点、适用性。

（三）研究评述

公路资产管理是公路管理研究的重要方向，相比于收费公路， 普通国省干线公路作为我国立体交通体系的重要构成及国有资产的重要组成部分，具有显著的公益性和外部效益。

同时，普通国省干线公路养护是公路资产运营管理的关键环节， 也是通过财政资金的投入保障公路资产价值水平和资产效益的关键手段， 更是公路资产管理资金及相关投入内化为资产价值的关键途径。

普通国省干线公路资产的养护绩效直接关系到资产管理水平、 财政资金使用效益以及公路资产服务效能水平， 并且对公路资产形成PDCA 管理闭环具有重要意义。

因此，本文从普通国省干线公路资产的养护绩效评价切入， 构建绩效评价指标体系，采用熵权法确定指标权重，基于TOPSIS 法评价公路资产的养护绩效， 并且选取云南省P 市5 个县区为评价对象，根据各县2021 年普通国省干线公路资产养护管理情况进行实证评价研究。

为系统地构建国省干线公路资产养护绩效指标体系，本文运用层次分解法，逐步从目标层、准则层、指标层依次分解与识别公路资产养护绩效的关键指标。

本次研究的目的是评价公路资产养护绩效，评价对象的公路资产养护绩效应为最高目标层。

根据《财政部关于印发 〈项目支出绩效评价管理办法〉 的通知》（财预〔2020〕10 号）的相关要求，第二层可从投入、过程、产出、效果四个维度综合反映公路资产养护绩效。

通过专家访谈并结合公路资产养护管理实际，进而筛选出各末级指标，以反映第二层中的各因素。

养护投入用日常养护平均投入、预防性养护平均投入、绿化平均投入、灾毁抢通平均投入等指标综合反映；
养护管理过程用辖区内公路管养总里程、预防性养护里程、灾毁中断抢通率、灾毁损失金额等指标衡量；
养护产出用MQI（公路技术状况指数）、PQI（路面技术状况指数） 优良路率、PCI （路面损坏状况指数）、绿化率等指标衡量；
养护效益主要通过公路使用者满意度指标反映。

综上，构建出普通国省干线公路养护绩效评价指标的层次结构模型，如表1 所示。

表1 普通国省干线公路资产养护绩效评价指标体系

云南省地处中国经济圈、 东南亚经济圈和南亚经济圈的结合部，是中国连接南亚、东南亚的国际大通道，拥有独特区位优势，是我国西南地区重要的工业省份和边境贸易省份。

公路是云南省交通运输的重要载体，截至2021 年底，云南公路总里程达30.09万公里， 独特的区位战略地位以及大量的公路基础设施对全省公路资产管理能力及水平提出了更高的要求。

为进一步推动云南省普通国省干线公路资产管理的发展， 研究运用熵权-TOPSIS 模型对公路资产养护绩效进行评价， 选取云南省P 市中心城市周边的5 县作为评价案例，在5 县2021 年国省干线公路养护相关指标数据的基础上， 对其公路资产养护绩效进行评价实证， 旨在探索公路资产养护绩效评价的路径。

（一）数据来源

表1 中C1 至C12 等指标数据根据参评县公路养护统计报表计算获得，C13 指标数据通过问卷调查获取，问卷调查情况如下。

本研究围绕公路资产养护管理的外部效益，从平稳舒适性、便捷性、安全性、设施完整度、养护及时度以及社会经济影响度等方面设计问卷，采集公路使用者对本县国省干线公路养护管理的满意度水平。问卷共7道题项， 采用李克特5 级量表对不同维度的养护管理满意度进行评判，1 分表示非常不满意/影响极小，5 分表示非常满意/影响极大。

问卷使用滚雪球抽样法，面向P 市5 县熟悉本县普通国省干线公路养护状况的公众及交通运输行业相关从业者进行发放，最终回收有效问卷224 份。

数据收集完成后对问卷调查的信度进行检验。信度检验旨在评价所设计问卷的稳定性或可靠性，本文采用Cronbach’α 系数检验调查问卷的内部一致性， 通常情况下 Cronbach’α 系数在 0.9 以上即认为信度良好，0.8 以上问卷信度可以接受。

对224 份有效问卷进行可靠性分析结果显示，Cronbach’α 系数均在0.8 以上（详见表2），问卷调查信度可接受。

表2 各县问卷样本信度检验结果

对问卷各题项的评价结果进行加权求和，得到各县公路资产养护满意度的综合加权得分。

第i 个县的公路资产养护满意度综合加权得分计算公式是其中，qn为第 n 个选项的样本频率，sn为第n 个选项的量分值。

各县公路资产养护满意度加权计算并将分数换算为百分制的得分结果，最终各指标数据如表3 所示。

表3 评价指标数据值

（二）熵权法确定指标权重

本研究采用熵权法确定指标权重， 熵权法依赖指标数据的客观特征计算权重，相比于专家打分法、层次分析等方法具有客观性强的优势。

鉴于信息熵的本质特征和信息传递特征， 熵权法利用数据本身的激烈和不均匀程度来体现指标的重要程度， 以指标离散程度判断指标的相对重要性。

具体计算原理及步骤如下：

1.指标数据标准化。由于各项指标的计量单位不同，首先需要进行数据标准化处理，解决各项不同指标值的同质化问题。

对5 个县的13 个指标， 采用Min-Max 法进行数据标准化处理，xij为第i 个县的第j 个指标值。正向指标按照公式（1）、负向指标按照公式（2），对指标数据进行标准化处理：

2.定义熵。

计算第i 个县在第j 个指标中的占比fij：

第j 个指标的熵为：

3.确定熵权重。

第j 个指标的熵权重为：

按照上述公式计算， 最终确定各指标权重如表4 所示。

表4 指标权重

其中，5 县的C7 灾毁中断抢通率均为100%，指标数据无差异，导致熵权法计算后该指标权重为0，但该权重仅适用于本次评价案例。

在财政预算资金有限的情况下，各地公路资产的灾毁程度、灾毁处理管理水平不同， 灾毁中断抢通率对于考核公路资产养护过程维度下的管理绩效仍具有重要意义， 因此在指标体系中仍保留该指标。

（三）TOPSIS 养护绩效综合评价

TOPSIS 综合评价法是通过计算每个评价对象到正负理想解的距离， 以评价对象与理想化目标的相对接近程度进行排序和评价的方法， 当评价对象离正理想解的距离最近且离负理想解的距离最远时， 即为最优样本。

TOPSIS 评价法具有评价结果客观、 适用于多单位之间横向对比等优点， 具体计算原理及步骤如下：

1.构建加权标准化评价矩阵。

根据熵权法计算所得指标权重u=（u1,u2,…,u13）T与标准化后的指标矩阵相乘，得到加权标准化评价矩阵X={xij}，xij=uj·rij，i=1,…,5；
j=1,…,13。

2.确定正负理想解。xij中每一列的最大值所构成为正理想解每一列的最小值为负理想解

4.计算各县到理想解的相对贴近度Ti。

根据上述步骤按照评价总目标以及投入、过程、产出、效益等二级评价维度，分别计算不同评价对象与正负理想解之间的欧式距离以及贴近度Ti， 当Ti值越接近于1， 表明绩效水平越高，Ti值越接近于0，表明绩效水平越低。

5.评价结果。各县公路资产养护管理综合绩效排序为：LC 县＞JG 县＞MJ 县＞JD 县＞JC县， 同时各县在公路资产养护不同维度的绩效水平存在差异。投入绩效上各县差异较小，体现了我国不同区域之间公共资源配置相对公平的特点。LC 县的过程绩效显著高于其他县，主要原因是LC 县管养的普通国省干线规模最大，管理过程产生的效益最高，相应地在投入绩效上也可看出，LC 县是养护投入最高的县。从产出维度的评价结果来看，产出绩效最好的是JG 县， 结合投入绩效可知JG 县的公路资产养护投入产出比最大，养护工作效能显著。

从效益维度看，JD 县的养护效益绩效最低， 说明使用者对JD 县公路资产的养护管理工作评价偏低， 根据公路资产管理综合价值最大化的理念， 应注重资产的服务情况，通过养护管理工作保障公路资产的使用价值，进而提高使用者对资产价值的认可程度。

表5 相对贴近度计算结果

（一）研究结论

本研究从服务型资产管理部门的视角， 研究构建了公路资产养护绩效的评价模型， 并以实际案例验证了评价机制的可行性。

在此评价机制下，依赖研究构建的评价指标体系， 可实现对公路资产养护绩效的客观评价。研究验证了TOPSIS 绩效评价方法适用于组织内部管理的绩效对比评价， 能够实现按照指标体系评价公路资产管理养护综合绩效水平，也可按照所分解的各维度评价不同方面的绩效情况，有助于管理组织以绩效评价和考核的方式推进公路资产管理体系的更新、完善。

（二）政策建议

1.加快构建公路资产管理体系。公路资产管理是项系统性工作，涵盖要素较多，活动之间联系紧密，单一的公路资产养护及绩效管理难以达成公路资产管理的目标，因此，系统性地建立并实施公路资产管理体系是公路资产管理发展的必然趋势。

管理组织可基于 GB∕T33172-2016、GB∕T33173-2016、GB∕T33174-2016 等资产管理国家标准，结合公路资产特征以及PDCA 理论分析管理要素之间的联系， 以全生命周期的视角识别公路资产管理的关键活动和管理要点，构建公路资产管理体系，为体系运行及管理提供参考。

2.加强公路资产的价值化、信息化管理实践。

系统化、价值化、信息化是公路资产管理与传统养护生产管理的显著差异。

系统化要求组织构建并完善公路资产管理体系；

价值化要求以实现公路资产综合价值的最大化为目标开展管理， 其中综合价值包括资产实物价值、经济效益价值、社会效益价值等；
信息旨在利用成熟的信息技术、决策技术和检测技术，实现对公路资产全方位的信息化管理和决策。

目前对于公路资产价值评估、 公路资产管理系统建设等方面的实践应用较少，导致价值化、信息化管理指标数据难以获取， 有赖于通过推进相关管理实践完善绩效评价体系。

3. 进一步完善公路资产管理及绩效评价考核体系。

公路资产管理绩效评价与考核体系是一个不断计划、实施、检查、改进的PDCA 动态、循环、提升的过程，从系统化管理角度出发，需要从资产养护等关键环节的绩效评价，逐步扩大完善至体系全要素、全过程的绩效评价于考核体系，从而动态、持续地改进公路资产管理各项要素或管理过程。

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