郭梦晨

(山西省财政税务专科学校,山西 太原 030024)

我国县级地区(包括县、县级市和地级市市辖区)不仅是基本行政单位,也是推动经济发展的关键引擎。2019年7月19日,赛迪顾问县域经济研究中心编制的《2019赛迪县域经济百强研究》显示,我国县域经济总量达39.1万亿元,约占全国的41%。截至2020年底,全国共有2 844个县级区划数,全国百强县(市)GDP总和达到955 645亿元,占全国的9.6%;地方一般公共预算收入总和达到7 188亿元,占全国一般公共预算收入的3.8%,占全国地方一般公共预算收入的7.1%。国际知名经济学家张五常甚至将县与县之间的竞争——县际竞争比作是购物商场之间的竞争,而政府征收的增值税相当于商场租客交纳的分成租金,租金多寡对地方政府的经济激励具有重要影响,并认为这是我国经济增长的根本性制度解释。因此,研究县级财政状况,能够帮助我们了解当前我国基层政府资金使用情况,改善中央与地方之间的财政关系,优化当前的财政体制。

我国的县级政府情况较为复杂,相关文件的出台为政权结构的设置和改革提供了制度基础,总体来看有两种类型,即“市管县”和“省管县”,“市管县”又称“市领导县”,是指确定一个经济相对发达的中心城市为一级政权,并由该城市来管辖周边一部分县、县级市,此时行政区划有“省—市—县—乡”四级。“省管县”在1983年由浙江省发起并逐步形成,由“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制,探索由省级政府在财政和一部分行政事务上直接管理县级政府的机制,但行政区划上县仍归属原来的地级市管辖。“市管县”的逻辑是发挥地级市的辐射带动作用,当发现该方法不奏效后,改成“省管县”,目的是给县更多的自主权,激发县域经济发展活力。

中央层面关于“市管县”“省管县”规定的相关政策，如表1所示。建国初期，我国在部分地区实行了“市领导县”,这是维护社会治安及保证城市蔬菜、副食品供应的需要,在保障城市居民生活的同时,也能为城市发展工业注入动力。之后在20世纪80年代、90年代,“市管县”体制开始在全国推行。随着我国市场经济体制的建立和完善,政府职能的进一步转变,“市管县”越来越偏离其初始的目标,反而扩大了城乡差距,增加了地方层级,加大了行政成本,虚化了城市概念,背离了宪法精神。为了统筹城乡发展,浙江省、海南省等省份结合当地情况率先开启“省管县”改革,2005年开始,中央不断出台相关政策。在国家政策的支持下,全国各地区纷纷开始着手“省管县”改革。2009年财政部发布相关文件,在财政省直管县方面做出了规定,推进了“省管县”的落地。2016年和2018年，国务院先后出台了相关规定,将视角放在了财政事权划分、支出责任等方面,力求减少基层政府压力,克服“省管县”过程中存在的问题,建立服务型政府。

表1 中央层面关于“市管县”“省管县”规定的相关政策

(一)主观原因:弥补制度缺陷

新制度经济学派的授权激励思想认为,不同的授权结构或者说更广义的组织结构会给代理人带来不同的激励,进而影响委托人的得益,因此制度本身存在问题时,需要对制度进行改革完善,保障人民作为“委托人”的利益,这也是“省管县”改革的主观原因。“市管县”的目的是发挥地级以上城市的辐射作用,带动周边县乡农村地区的发展,从而缩小城乡差距,加速城市化发展进程。虽然该体制在市场经济发展初期对促进城乡合作和发展起到了积极作用,但由于体制设计本身的缺陷和执行过程中的“一刀切”政策,使该体制在实施过程中呈现出一些问题。

1.法律上缺乏支撑。《中华人民共和国宪法》第三十条规定,我国的地方行政区划分为“省、自治区、直辖市;自治州、县、自治县、市;乡、民族乡、镇”三级,其中不包含地级市;针对市领导县,也只对直辖市和较大的市做出明确的规定,而这只占地级市的很小一部分。

2.组织形式上存在弊端。以韦伯的官僚制理论为基础建立的五级行政组织中行政层级过多,导致行政决策信息传达速度降低,信息失真率增加,决策实施周期延长,效率低下,省级政府下达给县级政府的财力和权力也容易被市级政府所截留;条块管理要求上下对口设置机构,市级政府的机构设置与省级政府趋同,增加了行政机构和人员,工资薪金、办公用品、日常活动开支等行政费用也随之攀升。

3.体制上设计不合理,存在“小马拉大车”的不合理状态。地级市发展程度差异很大,传统省会城市和一些中等发达城市经济实力较强,但大多数地级市,特别是地处中西部地区且本身经济基础不够雄厚的城市,辐射功能弱。往往是这些远离中心经济区的地级市,需要领导较多的县,从而呈现“小马拉大车”状态。

4.职能上定位不当。在“市管县”体制下,县级政府的收入要分给市级政府一部分,但多数地级市政府过度强调城区的经济发展,财政支出和招商引资偏向城区,出现“市压县、市刮县、市吃县”问题,本应该发挥“给养”功能的地级市政府却成了“吸干”县级政府的“罪魁祸首”。同时对离城区较远的农村也没有引起重视,忽视了“三农”问题,进一步拉大了城乡差距。

5.作用上发挥有限。县域经济发达地区的中心城市与其所辖县市经济实力相当的为“匀质型地区”,这些县市在人口、经济规模等方面达到中等城市水平,地级市和县级市经济实力接近,前者对后者不能发挥引领作用,两者自谋发展,逐渐呈现重复建设和同构竞争等问题。

(二)客观原因:外在动力驱动

“省管县”改革的直接动因是客观环境方面的原因,更多受到外在条件的驱使,被动地进行改革。

1.财政困难问题亟待解决。县级政府贴近基层一线,贴近群众,是服务的前沿阵地,需要提供的公共物品和服务内容多、需求大、涉及面宽、要求高,导致每年的财政支出数目较大。分税制改革之后,中央拿走了收入的大部分,但具体工作还是由地方办理,所以支出的大部分仍留在地方,出现财权层层上收,事权层层下压的局面。因此通过省直管县,减少中间一级的行政成本，可以缓解县级政府的财政紧张状况。

2.经济发展任务需要完成。县级经济是地方经济发展的重要动力,当地的经济发展情况与地方官的政绩和本地的财政情况、本部门本单位的绩效密切相关,因此发展经济成为县级的重要任务。实行省直管县的体制,有助于减少行政层次和中间管理环节,创造良好的行政制度环境;省级政府也可以通过放权等措施扩大县域的财政和经济社会事务的管理权,从而最大限度地调动县级政府的自主权和积极性,促进县域经济更快和更高质量地发展。

3.公共服务需求需要调和。在城市化发展进程中,“市管县”体制下的市区和县城发展方向存在差异,前者以工业和服务业为经济支柱,后者以农业为主,对公共服务需求的差别会越来越大。调和不同需求,利用好有限的公共资源,其中思路之一是加强县级政府的独立性和自主性,弱化其与市区的联系。

国家治理体系是整体,行政体制是其中的一个部分。行政体制改革必须考虑如何与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革和社会体制改革进行良性互动和优势互补。作为经济体制的重要组成部分,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。从“市管县”到“省管县”,地方政府行为的变化使中央政府重新考虑财政结构的调整与财政制度的重新制定,与此同时,财政结构的调整也引起了地方政府行为的再次改变。第二代财政联邦主义认为各级政府官员是追求自身利益最大化的经济人,从博弈论的视角来看,他们会在法律允许的范围内根据制度的变化调整自己的策略,争取获得最大利益,财政体制的变化也体现了这一博弈的过程。

新中国的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程,大致由解放初期中央对地方实现高度集权的财政“统收统支”制度到20世纪80年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包干制度,又到20世纪90年代中期实行了相对较为集权的分税制体制。随着分税制的实施,地方政府收不抵支,需要大量转移支付,层级越多，则转移支付下达中被“克扣”的越多。为推进该制度更好地落实,可以从行政组织扁平化出发进行改革,即实行纵向层级少,而横向幅度相对较大的行政组织形态,省直管县就是这一形态的代表。省直管县改革对于地方政府而言,不是“分切蛋糕”而是治理的变革,治理结构变革的影响比单纯的资源重配影响要更为深远。从表1信息来看,“省管县”改革在2005年左右逐步铺开,改革从财政开始。根据财政部文件要求,实行“省管县”的地区,省级政府要将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度的工作直接部署到县级政府。具体来看,财政体制有以下几个方面的变化:一是点对点下达财政资金。“市管县”时省级政府拨付给县级政府的财政资金要经过市级政府,中间会受到“盘剥”,“省管县”后省级政府对县级政府的专项补助和专款不再经过市级政府,转移支付、税收返还、所得税返还等项目由省财政直接分配下达到县级政府,县级财政的自主权扩大了。二是明确划分财政收支。地级市的预算内财政收入仅限于地级政府所在市,市级政府不得将属于县级范围内的收入收归囊中;地级市也不得将本级的支出责任转嫁给县级。三是统筹规范预决算制定。“省管县”后,市、县级政府预决算由省级政府统筹,每年根据省级财政部门相关要求,各自编制本级财政收支预算和年终决算;年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理,市、县之间的结算事项,也必须经过省级财政才能办理。整体来看,“省管县”改革给与县更多的自主权,产生“政府竞争效应”,有利于激发县的经济活力。但是,县能否用好这些下放的权力,也是一个重要问题。庞明礼等(2009)指出,“省管县”改革虽可以提高行政效率，减少财政资金的中转环节,有助于县乡财政困难的缓解,却不能从根本上解决县乡财政困难,因此需要对当前的财政体制加以优化。

政府内部的各项制度如同人的各个器官,“牵一发而动全身”,对财政体制的优化,应像中医治病一样,从全局出发,采取系统性的举措。同时要遵循公共性和经济性两方面的标准,既要注重公共利益的实现,提高县级政府的社会管理和公共服务能力,也要做好对财政资金的监管,调高管理效率和办事效能。

(一)实行与财权配套的事权改革

“以支定收”是相对科学的财政制度实施原则,但在“省管县”后,相关制度对收入进行了规定,却没有对各层级政府的支出责任进行明确划分,导致财政收支主观性过强。2016年，国务院出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确指出，省以下财政事权和支出责任划分不尽规范，有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据,法治化、规范化程度不高。“省管县”后,除财政方面县(市)与省实现点对点对接外,行政管理体制依旧维持之前的“省—市—县”三级,县(市)的人事任免、行政管理、重大事项审批等还必须经过市,造成了管理混乱。

中国共产党第十七次全国代表大会将“建立和完善政府间财力与事权匹配体制”作为处理我国政府间财政关系的指导目标,因此要采取相应举措促进事权改革。第一，要持续深化扩权赋能强县改革,在组织人事、发展改革等关键领域给与市(县)权力,实现省对县(市)的直管,降低地市级对县级的影响,逐步实现事权与财权的匹配,提高县级政府的社会管理和公共服务能力。第二，要促进事权划分的适配性,将覆盖面广、宏观性强的基本公共服务职能上移,将与人民生活息息相关的,基层政府更具有信息、管理优势的职能下放,但要避免上级政府当甩手掌柜,把过多支出责任交给基层政府承担的问题。第三，要保持事权划分的弹性。有学者认为职权和职责划分不可能是一种静态的模式,而是会在外力的作用下合法地发生有弹性的上收或下移。所以对事权的划分要根据情况进行动态调整,同时财权也应随之变化。

(二)持续优化监管制度和措施

“省管县”改革后，省级政府管辖的范围扩大,钱、权点对点下放后,也需要加强对使用过程的监管。如果改革过程中对管理幅度的同步改革跟不上,则很容易出现“鞭长莫及”的状况。监管措施不能“一刀切”,在坚持财政省直管县大方向的同时,还应注意因地制宜、分类指导,根据不同县的经济发展情况、财政状况、交通状况、信息水平等将县分成不同类别,根据类别赋予相应的财权,并采取对应的监管措施,提高管理效率。同时,监管主体要更加多元化。“十四五”规划和 2035 年远景目标纲要明确提出,到2035年,我国基本实现国家治理体系和治理能力现代化。要实现这一目标,仅靠政府这个单一主体比较困难,因此要实行多中心治理,在地方政府财政监管中发挥企业、社会组织、公民等多主体的作用,“以社会制约权力”“以权利制约权力”,提高监管效率,提升治理效果。

(三)逐步提高县级政府管理能力

“没有金刚钻,难揽瓷器活。”从现有研究来看,省直管县后,人均GDP增速放缓了,一方面是因为监管不到位,存在腐败和资金浪费的情况,另一方面是由于县级政府能力有限,财政大多用于行政支出和获取地方资源,而将很少的部分投入到民生和经济发展等收益较多的领域,导致财权下放的边际效益呈现递减态势。因此,首先要提高县级政府的“财商”,要将省财政的转移支付资金、项目拨款资金与县级政府的财政收入和工作绩效挂钩,采用以奖代补的方式,引入竞争机制,充分激发县级政府发展经济、自力更生的活力;其次是提高“才商”,县级政府要“筑巢引凤”,做好人才引进、储备等各项工作,以适应改革后的工作内容和强度,提高办事效能。

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