刘瑞乾

（北京市农村经济研究中心，北京 100101）

开展项目成本预算绩效分析工作是深化成本绩效管理改革，促进预算单位提高成本绩效意识，牢固树立“过紧日子”思想，落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求，推进预算管理精细化，财政支出标准化，预算编制科学化，费用核算成本化。

（一）是落实“过紧日子”的需要。开展成本预算绩效分析工作，是践行财政管理精细化、费用支出标准化的重要举措，对项目实施每一个环节、流程、步骤、细节开展精细管控、精准管理，注重加强资源统筹整合，充分利用现有资产资源，实现集中共享、经济节约、高效利用。各预算单位要在“过紧日子”上动真格，在支出管理上打好“铁算盘”，在项目实施上算好“成本账”，在经费报销上当好“黑包公”，通过全成本分析，厘清项目成本内容、成本结构和历史成本、固定成本、变动成本、市场成本，剔除无效成本和低效成本，算清必要成本和有效成本，以此来计算出项目定额成本或单位成本。

（二）是健全财政支出标准体系的需要。开展成本绩效分析，逐步建立分类分档的财政支出标准体系，将支出标准作为预算编制的基本依据，彻底打破项目预算“基数＋增长率”的固化惯性模式和同一预算项目不同预算部门采取不同支出标准的做法，逐步实现不同单位相同类型项目同一支出标准和“无标准不安排预算项目”，增强预算控制力和约束力，不断提升财政资金科学化精细化管理水平。

（三）是提高财政资金使用效能的需要。开展成本绩效分析，实现预算控制与预算目标的“无缝衔接”。预算项目成本支出标准，要与基本公共服务标准、绩效指标和支出标准相匹配，注重结果导向，突出项目支出的精准有效。通过成本绩效分析，充分掌握和运用成本变动的规律，寻找有效降低成本的途径和方法，实现降本增效的目的，让有限的财政资金发挥出最大的效益，确保财力有效转变为保障力、战斗力，进一步提升保障能力和保障水平。

（四）是财务会计向管理会计转型的需要。财务会计和管理会计是现代会计的两个分支，两者之间既相互联系，又有明显区别。财务会计以财务核算为主，侧重与核算和监督单位发生的各项经济活动，属于“报账型”会计。管理会计侧重于预测前景、参与决策、规划未来、控制和评价单位发生的各项经济活动，属于“经营型”会计，其前身就是成本会计。对项目成本预算进行绩效分析就是对财务会计核算的项目历史成本费用数据进行科学加工与整理，保留有效成本，剔除无效成本，计算出单位标准成本，通过标准成本控制预算编制，以达到最大限度地节约费用、降低成本、增加效益的目的。

（一）分析程序

项目成本预算绩效分析工作程序主要包括准备阶段、实施阶段、总结应用三个阶段。

1.准备阶段

单位综合考虑财政部门要求及项目实际情况，确定成本预算绩效分析对象。成立成本预算绩效分析工作小组，制定总体工作方案，明确成本预算绩效分析目的、主要内容、方式方法、分析程序、责任分工及时间安排等，向业务处室传达成本预算绩效分析安排，进行工作布置，提出具体要求。

2.实施阶段

（1）审核资料，现场沟通调研。成本预算绩效分析工作小组初次了解项目概况，查看项目处室初步提交的项目资料后，与项目处室负责人员进行现场沟通交流，进一步了解项目具体内容、历年实际支出情况、项目实施的具体做法、效益情况等。成本预算绩效分析工作小组将现场沟通访谈情况与提交的项目资料进行对比，对项目疑点问题进行询问，听取并记录项目负责人对有关问题的解释和答复后，提出补充资料要求。

（2）多方获取项目信息。通过调阅会计凭证、咨询相关专家、查看补充资料、电话采访等方式，多渠道获取项目信息。

（3）因素分析与论证。对项目具体内容进行梳理，通过咨询专家、对比分析等形式对该项目开展具体成本分析，正确划分固定成本和变动成本、有效成本和无效成本、直接费用和间接费用的界限，制定成本预算绩效分析指标体系和标准体系。成本预算绩效分析支出定额标准表（表1）和成本预算绩效项目预算安排表（表2）向项目处室征求意见后，形成成本预算绩效分析结果。

表1 成本预算绩效分析支出定额标准表

表2 成本预算绩效项目预算安排表

3.总结及应用阶段

成本预算绩效分析工作小组，根据成本分析结果，按照规定的文本格式和要求，撰写《××项目支出成本预算绩效分析报告》初稿。报告初稿征求项目处室意见后，出具正式的《××项目支出成本预算绩效分析报告》。成本预算绩效分析报告是在科学分析和调查研究的基础上，广泛吸收专家组及相关专业部门、处室意见，做出的带有相关结论的报告文本。内容主要包括项目背景、分析对象概况、分析的方式方法、成本效益分析、成本核算分析、问题及建议等。

（二）论证思路及方法

1.论证思路

成本预算绩效分析论证思路是先对项目支出的历史成本数据进行梳理加工，分析项目内容（费用）构成，找出影响成本的关键因素和成本变动趋势。以项目要达到的绩效目标为基础，按照投入成本、产出质量与效益匹配对应的原则，全面衡量各项内容投入成本，利用作业成本法等成本预算绩效分析方法，形成项目定额标准，测算出各项构成内容成本，从而得出该项目单位成本。

2.核算方法

成本预算绩效分析方法应广泛运用成本核算、成本效益分析，以及成本管理和质量管理中使用的多种合理方法。按照绩效目标、投入成本、产出质量与效益匹配的原则，科学测算、全面衡量投入成本，在成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一的基础上安排预算，并设置成本、质量和效益等方面的绩效目标和监督考核指标，以实现预算安排核成本、资金使用讲成本、过程管理控成本、综合考评算成本的预算管理模式。具体分析方法有以下几种：

（1）成本效益分析法是通过比较该项目的全部成本和效益来分析项目价值的一种方法。主要是结合以前年度预算支出确定的绩效目标，计算出各具体内容的成本和效益，达到选择最小成本取得最大效益目标。

（2）作业成本法是基于资源耗用的因果关系进行成本分配，根据作业活动耗用资源的情况，将资源耗费分配给作业；
再依照成本对象消耗作业的情况，把作业成本分配给成本对象。

（3）因素分析法是通过综合分析影响该项目绩效目标实现、实施效果的内外因素，如达到效益数量应匹配的投入成本等，对项目进行因素分析。

（4）最低成本法是指对预期效益不易计量的项目，通过综合分析测算其最低实施成本，对项目进行分析。

（5）净现值法是指利用净现金效益量的总现值与净现金投资量算出净现值，然后根据净现值的大小来分析项目是否可行。净现值越大，项目方案越好。

（6）比较法是指通过对绩效目标与预期实施效果、历史情况、不同部门和地区同类预算支出（项目）安排的比较，对项目进行分析。

（三）分析方式

进行成本预算绩效的分析主要通过沟通访谈、现场调研、数据收集、网络调查、召开沟通会等方式。

（一）突出项目成本预算绩效分析的目的，提高分析的针对性。

项目成本预算绩效分析应做到有的放矢，重点突出。一是核定成本。成本绩效分析的目的就是对项目发生的成本进行分类归集和科学加工，从全成本口径出发，运用科学合理可行的成本核算方法，对项目支出的历史成本进行分析，摸清成本核算与分摊方法，分析影响成本的关键因素和成本变动趋势，以此来计算出与项目实施有关的成本。二是评价绩效。从投入成本、产出质量、效益效果三个维度，建立项目成本预算绩效分析指标体系和标准体系，对项目进行成本效益分析，开展事前评估、事中监控考核和事后绩效评价。三是出台定额。通过成本分析和趋势分析，剔除历史成本中不合理因素和与项目实施无关的支出，形成该项目支出成本定额，经运行调试后推广使用。四是调整机制。结合成本定额和成本效益分析指标体系及分析结果，明确费用支出定额，完善预算编制标准，建立合理有效的财政政策保障机制，使预算编制由人员控制变为定额标准控制，减少人为自由裁量权的空间。五是促进管理。通过项目成本绩效分析，计算出项目定额标准，为预算编制提供依据，进一步规范预算编制程序，提高预算编制质量，全面提升单位综合管理水平。

（二）严格划清固定成本和变动成本的界限，提高分析结果的准确性。

固定成本是指成本总额在一定时期和一定业务量范围内，不受业务量增减变动影响而能保持不变的成本。变动成本是指随着产品产量或商品流转量的变化而按比例增减的那部分费用。两者之间必须划清界限，否则计算出的定额成本就不准确。一是预算编制要规范。预算编制时设定的费用项目一定要保持连续性，尤其是占比较大的费用，这样才便于不同年度之间的对比汇总。二是账务处理要规范。对发生的费用支出，一定要按照会计制度的要求进行账务处理，且年度设置的一级会计科目与明细科目必须保持一致，核算内容也必须相同，这样便于汇总分析。三是费用归集要规范。账务处理结束后，就是对发生的费用进行归集，尤其是发生的固定成本，要采取合理的分配方法，在不同的成本项目之间进行分配，分配方法要科学合理，且年度之间必须保持一致，对与项目无关的费用必须予以剔除，这样计算出来的定额成本才能更加科学合理，接近实际，具有推广使用价值。

（三）采取合理有效的方式，推动项目预算成本绩效分析工作落实见效。

成本绩效改革对行政事业单位来说是一项新生事物，可借鉴的模式不多，需要去探索创新，任重而道远，需要常态化推进。各预算单位开展成本预算绩效分析，制定支出标准时，需要对标准制定行为进行合理的规范。一是可采取先易后难、先简单后复杂和逐步攻破的方式。在当前较多项目都暂时没有具体支出标准，部分项目综合性强、涵盖面广、内容复杂的情况下，构建支出标准，各单位可优先选择以较为常用成熟与本部门职责密切相关、有一定历史数据、市场或相关行业标准数据的延续性项目作为试点项目，经过试点，总结经验，全面推广。二是坚持注重数据整合集成、动态管理的原则检测监测。各预算单位可运用信息化管理手段，提高使用数据的数量及质量，注重日常项目支出历史数据的收集、整理、加工和分析，运用历史成本等数据，科学规范地构建支出标准。同时，建立动态调整机制，对支出标准实行动态管理，在日常工作中，各预算单位可根据地区经济发展水平、财政收入、单位事业发展、工作实际需要以及数据整合等情况，及时动态检测监测和调整相关支出标准，报财政部门审核同意后适时进行调整，常态化推进成本预算绩效分析工作，始终保证定额成本最新可行。三是要改变会计核算方式。各预算单位在进行成本费用核算时，按项目成本预算绩效要求，从有利于减轻分析工作量的角度出发，对成本费用明细科目核算内容进行统一规范，统一核算，分类归集，使分析数据一次成型，避免进行二次拆分。

（四）强化责任落实，树立全过程成本绩效意识和全员成本核算意识。

推行成本预算绩效分析工作是实现预算绩效管理一体化的重要手段，是优化财政资源配置和提升公共服务质量的关键举措，是实现政府治理体系和治理能力现代化的有效手段，是提升单位综合管理水平的有力抓手。一是各预算单位一定要高度重视此项工作，将成本绩效理念贯穿于单位管理工作的全过程、全方位，把具体内容要求传达至负责单位项目决策和实施的每一位领导干部，力争将成本绩效分析方法培养成领导干部的一项基本功，熟练掌握并充分运用。二是各级财务部门要增强成本绩效意识，积极发挥主体责任，有效组织实施本单位的成本预算绩效分析工作，不断完善成本预算绩效分析指标、标准和方法。在开展工作的过程中要当好本单位成本绩效分析的探路者、排头兵，加强科学谋划、系统规划、顶层设计，厘清政府和市场边界，借鉴成功经营做法，充分利用现有资源和资产，进一步拓展管理半径，通过算法、成本数据驱动现有资源和资产科学配置、有机整合、全面融合，严格控制财政资金资源消耗，严防资金低效使用、闲置沉淀、损失浪费等现象发生，用科学治理提升管理效能，用标准制度规范管理行为，实现项目全生命周期的成本管控和成本分析，做到预算编制核成本、预算执行看成本、预算评价考成本。三是各项目处室在编制预算时要把项目成本指标、质量指标、数量指标、进度指标、效益指标、可持续发展指标等指标设置科学合理，便于操作、记录、核算、对比和分析。平时要注意项目成本支出资料的搜集整理，加强项目过程管控，把成本费用归集准确，把数字核实清楚，把基本功作扎实，为项目预算成本绩效考评提供第一手资料。四是要树立全过程成本绩效意识，提升全员成本核算意识，加强项目效果的跟踪分析，注重项目效益效果的运用，从多方面、多层次、多维度、多角度加大宣传力度，充分展现项目成本绩效成果，达到项目费用支出最低化，财政资金使用效益最优化。

（五）做好人才培训，为项目成本预算绩效分析工作顺利实施奠定基础。

目前，行政事业单位财务人员对会计核算业务知识比较熟悉，管理会计和成本会计知识相对欠缺，多数预算单位的项目成本预算绩效分析工作都是委托第三方中介机构完成的，不仅浪费了财政资金，现有财务人员的业务技能也没有得到锻炼提高。一是各预算单位广大财务人员要充分认识实施项目成本预算绩效分析工作的重要性和必要性，克服畏难情绪，把上级的文件精神吃透，把相关要求向单位领导和业务处室传达清楚，取得领导的支持和业务部门的配合。二是各级财务人员要积极参加项目成本预算绩效分析知识的培训，把项目成本预算绩效分析的相关知识学通弄懂，掌握分析方法、操作步骤和分析报告的撰写，把基础工作做实。三是要做好对项目处室业务人员的再培训工作。项目成本预算绩效分析工作，不是财务部门一家的事情，还需要业务部门的密切配合。这就需要加强对项目处室业务人员的培训，使其掌握成本项目预算绩效分析的基本知识和操作要领，做好日常资料的收集整理，按要求配合财务部门共同完成分析工作。

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