李丹华，王晓云

(1.中共中央党校(国家行政学院) 公共管理教研部， 北京 100091；
2.西北师范大学 马克思主义学院， 甘肃 兰州 730070)

20世纪90年代中期以来，世界各国政府一直在实施重大举措，以挖掘互联网的巨大潜力，从而改善和完善治理过程，互联网已成为政府日常管理中不可或缺的工具[1]。随着全球化和信息通信技术的快速发展，互联网等全球通信工具在市场革命、提供学习和知识基础设施以及为集体行动建立跨境虚拟社区方面的威力大显，世界各国政府越来越意识到利用电子政务向人民提供公共服务的重要性[2]。从2001年至今，联合国经济和社会事务部(UN DESA)已出版12期电子政务调查报告。该报告基于文献综述和对调查数据的分析，对联合国所有成员国电子政务发展整体状况两年评估一次，目前已经成为从事电子政务比较分析和当代研究的政策制定者与分析人员不可或缺的摸底排查和衡量工具；
通过展示全球成功的电子政务实践案例，为各国政府治理改革与创新提供典范借鉴，推动了全球可持续发展目标的实现。

通过对历年联合国电子政务调查报告关注的主题内容进行检索与研究，我们发现，近20年来全球电子政务以促进全球可持续发展为目标，致力于解决各国面对的共性难题，促进世界各国全面发展。

(一)全球可持续发展：全球电子政务发展的永恒主题

2000年，联合国通过了联合国千年发展目标，致力于推动全球可持续发展，其中一个主要目标内容就是让信息技术造福全人类，让人人(特别是穷人)都能享有信息技术[3]。全球可持续发展强调政府服务方式高效、透明、民主和公平。为了更好实现这个目标，各国的各级政府应采用一种全面、公平和富有远见的决策方法提供公共管理和服务，电子政务就成为实现这些目标的一项大胆实验。电子政务可以将服务和参与机会直接带给偏远或贫困社区的人们，让他们能够在家中或者是村庄里的数字信息亭获得服务。除了提供服务外，电子政务还在加强数字扫盲、数字包容、数字连通性和数字身份等方面发挥着作用，而这些都是联合国设定的可持续发展的目标。

随着信息和通信技术的发展，这项大胆实验已经发展成为世界各国公共部门转型的一项重要工具，电子政务越来越成为国家和各级地方政府有效治理和公民参与的重要方式。联合国电子政务调查报告旨在促进政府间机构(包括联合国大会、经济及社会理事会和高级别政治论坛)就“电子政务”和“信息与通信技术在可持续发展中的关键作用”相关问题的讨论，并为其提供信息。从历年主题来看，获取准入机会均等、电子包容、面向公众、促进可持续发展等成为报告的重点关注主题。其中，每年的主题都代表着该年度电子政务发展的方向或原则，也是特定时期、一定范围内电子政务促进可持续发展的价值取向所在。

(二)参与和包容：世界各国电子政务促进可持续发展的核心表征

电子政务的价值越来越多地由其对全民发展的贡献来定义。以公民为中心、包容性、相互联系的政府、对移动设备等新技术的普遍接入和使用是评估电子政务和其他创新形式的公共服务提供的基准[4]。可持续发展观念的本质特点是以人为本、社会包容性和公民参与性，以及能影响发展结果并相互紧密联系的政府行为和服务。在电子政务发展的过程中，人们越来越认识到，以可持续发展为目的的整体性电子政务的实现，需要国家战略来保证公共服务提供的有效性、透明度、反应力、参与度和包容性。如果没有为公众谋福利、促进可持续发展的基本观念，以上这些目标是绝对无法实现的。

包容性治理模式要求一个国家的所有公民都有平等的机会。如果要在迈向信息社会的全球集体游行中消除“真正获得”信息和通信技术方面的差距，各国政府就必须在其发展计划中有效利用信息和通信技术。2005年联合国世界首脑会议上，各国领导人重申了建设一个和平、繁荣和公正世界的愿景，概述了“建设一个以人为本、包容各方的信息社会，发挥信息和通信技术的潜力为发展服务，应对信息社会的新挑战”的愿景。联合国《2005年全球电子政务准备状况报告：从电子政务到电子包容》探讨了电子政务与发展之间的相互联系，根据各国电子政务准备状况和全球电子参与程度对各国进行了评估[5]。调查显示，电子政务的发展必须将人民及其需求放在首位，尤其要保障青年、妇女、残障人士、老年人、移民和贫困人口等弱势群体的权益，以便不让任何人落伍。只有全球范围内的弱势群体在政治参与、领导能力以及社会经济赋权方面实现充分的平等和均等，全球可持续发展的目标才能够实现。公共服务的提供必须遵循人类生存标准，即今天的发展绝不能够以牺牲明天的幸福为代价。人们日益达成一个共识，那就是电子政务能够支持可持续发展。

电子政务发展指数(EGDI)被用来跟踪各国国家层面电子政务的发展情况。从数学角度看，EGDI是电子政务3个最重要方面的标准化得分的加权平均数：1/3来自基于国际电信联盟(ITU)提供数据的通信基础设施指数(TII)；
1/3来自主要由联合国教科文组织(UN ESCO)所提供的人力资本指数(HCI)；
1/3来自由联合国经济和社会事务部(UN DESA)执行，由独立在线服务调查(OSQ)问卷所收集数据的在线服务指数(OSI)。作为一个综合指标，电子政务发展指数用于衡量国家机构使用信息和通信技术来提供公共服务的准备情况和能力。通过研究发现，全球电子政务近20年的发展呈现以下趋势。

(一)全球电子政务发展水平持续提升，但区域间和区域内各国数字政府建设差异显著

从2016年起，联合国电子政务调查报告涉及区域的国家越来越多地拥抱创新，并利用信息通信技术提供服务，让人们参与决策过程[6]。全球新冠肺炎疫情暴发重新激发了电子政务的作用。人类社会物理距离的拉远推动了网络互动，数字政务在越来越广泛的地方被利用了起来，同时电子政务平台也在通过创新的方式来管理危机，电子政务因数字化与大流行病的社会影响之间的关系而被放大[7]xxiv。

一是全球电子政务发展水平持续提升。从全球范围来看，2022年全球平均电子政务发展指数上升到0.610 2(2020年为0.598 8)[8]xxiv，共有60个国家属于电子政务发展指数非常高水平组，与2020年的57个国家相比，该组国家增加了5.3%，共有73个国家属于电子政务发展指数高水平组，53个国家属于电子政务发展指数中等水平组，7个国家(比2020年少1个)属于电子政务发展指数低水平组[8]2。

二是区域间数字政府建设差异显著。2022年调查数据显示，目前超过30亿人生活在电子政务发展指数低于全球平均水平的国家，其中大多数国家位于非洲、亚洲和大洋洲[8]XXV。2022年在EGDI非常高水平组中的60个国家中，欧洲、亚洲、美洲和大洋洲的国家数量分别为35个、15个、8个和2个[8]5，没有一个非洲国家被列入非常高的等级。从电子政务调查开始以来，欧洲的电子政务发展一直位居全球榜首，步调最为一致，2020年欧洲所有国家的EGDI值都高于全球平均值0.60。大洋洲和非洲也取得了重大进展，但它们的区域EGDI平均值仍低于0.60的全球平均水平[7]39-40。

三是区域内数字政府建设差异显著。亚洲各国的电子政务发展差距较大，这是因为亚洲的韩国、新加坡和日本电子政务发展水平非常高，而有些国家(朝鲜、也门、阿富汗和老挝)还拥有全球最低的EGDI值。大洋洲国家的EGDI值差异很大(标准差较高，远高于0)[7]39，澳大利亚和新西兰的电子政务发展遥遥领先。在美洲地区，美国担任领军角色，其他国家则相对逊色[8]8。

(二)数字化转型成为许多国家推动可持续发展目标的关键因素

数字政府通过为世界所有人提供可持续、包容和公平的公共服务，不让任何一个人掉队。同时，当今世界越来越多的国家正在大力推进数字政府战略，地方政府正在创建“智慧城市”，利用和发挥先进技术加速可持续发展，如利用人工智能机器人简化政府内部劳动力管理，利用大数据和分析技术设计和实施有效的地方政府政策，利用物联网技术优化城市公共资源等。

一是在线服务的范围扩大。自2014年以来，所有193个成员国都在提供某种形式的在线服务[9]。到2020年，提供至少一种在线办理服务的国家增加到了162个，为实现2030年可持续发展议程中不让任何一个人掉队的目标，67%至80%的联合国成员国为青年、妇女、移民、老年人、残障人士和贫困人口提供了具体的在线服务。大多数成员国在线公布和提供了采购/投标流程的结果，并拥有功能性的电子采购平台。

二是国家级别的门户网站的功能正在增加。2020年调查显示，除一个成员国(南苏丹)外，其他成员国家都有国家门户网站和后台系统，使核心管理任务自动化，以改善公共服务提供，并提高公共部门的透明度。近90%的国家拥有先进的电子政务门户网站，且配备有一站式服务、社交网络平台和带有反馈选项的互动设计。2022年调查显示，绝大多数国家(93%)在其门户网站上提供政府组织结构图和政府结构信息，90%提供政府机构、部门和部委负责人的姓名和职务，77%提供国家CIO或同等职位的信息，74%分享地区或地方政府机构的链接[8]35。

三是政府正在与公众分享更多的信息。在专门的政府网站上找到具体部门的信息、政策和方案的情况越来越普遍。许多国家与公众分享政府支出和预算，并提供与教育、就业、环境、卫生保健、社会保障和司法事务有关的在线服务。2020年，80%～90%的成员国，向公众提供了有关特定行业的政策和项目信息。2022年，有171个成员国在其国家门户网站上发布即将进行的采购或招标过程公告[8]36。在线服务范围的扩大、门户网站的增加、政府服务更加开放是联合国可持续发展目标的直观体现，是政府数字化转型的重要表现，可使各国政府在公共服务中提供更加高效、透明、公开的服务。

(三)各国将数据视为国家的基础性战略资源

我们所处的世界以及生产生活的各个环节，无时无刻不在产生着数据，可以说人类已经进入信息社会的数据时代，数据的汇聚与融合逐步形成了大数据。大数据技术重塑着社会生产力，改变着社会生产关系，无论是对国家、社会还是个人，数据已经成为重要的生产要素和战略资源。

一是数据具有独特的价值。数据不会因为人们的使用而折旧或贬值。甚至，数据通过交叉复用还能体现新的价值。数据现在被称为“石油”或“黄金”，反映出人们逐渐意识到数据是电子政务乃至政府的“燃料”或“货币”。2020年调查报告显示，数据、数据包容性以及开放数据在建设包容性社会中具有关键作用，数字技能成为各国未来就业、教育、卫生和与人们日常生活特别相关的其他部门的基石。

二是政府数据体量大且重要性高。几十年来，政府数据的收集、利用、交换和安全一直是各国政府和学界非常关心的问题。近年来，数据的创建和使用方式发生了巨大变化，这得益于数据技术的革命以及各种类型和形式的数据应用的激增。联合国《2030年可持续发展议程》将数据作为焦点，认为数据是有效决策的关键。数据如同物质资产和人力资本一样，现在已经成为政府部门和公共部门及其职能的重要组成部分。2020年调查报告显示，各国政府越来越多地将大数据、实时数据和地理空间数据等非常规数据纳入其业务中。

三是开发数据的公共价值。根据联合国《2030年可持续发展议程》目标16(问责制、有效性、包容性、开放性和可信度)所体现的原则，优化使用政府数据将提高公共机构的生产力、问责制和包容性，一个以数据为中心的政府还将有助于提高可信度以及建立公众信任。

(四)领导力与合作是推进区域数字议程和电子政务在可持续发展中发挥作用的关键

2020年的调查报告让数字政府领域的专家就面临的挑战交换意见，从可持续发展的角度确定新出现的问题。调查发现，全球每个区域在发展电子政务方面面临着不同的事项，但他们却面临着一些相同的挑战，每个区域都需要关注一些共同的领域诸如领导力、政治意愿和执行力。

调查报告也列举出了一些潜力巨大的倡议：智能非洲、西亚经委会电子领导人倡议、2020拉丁美洲和加勒比数字议程/拉丁美洲和加勒比地区电子政务领导人网络和欧洲数字议程等联合倡议。这表明，各国日益认识到，与数字转型有关的挑战最好通过区域间和区域内合作来解决。一项整合联合国各区域委员会投入的跨区域定性分析表明：目前国家之间正在努力加强区域合作，其基础是强有力的政治承诺和领导力，以确保在关键领域的战略、政策和行动保持一致。

新冠肺炎疫情展示了适当利用信息和通信技术对良好治理的重要性，特别是在困难时期，信息通信技术是多么重要。即使在危机结束后，政府也需要更努力地拥抱技术，加快政府治理和公共行政管理的数字化转型。

(一)做好数字政府顶层设计规划，增强政府数字化转型能力

通常情况下，强烈的政治意愿、战略领导和扩大提供数字服务的承诺，会使一个国家的电子政务发展排名高于预期[7]xxv。2020年和2022年的调查报告显示，电子政务发展指数“非常高”这一等级中的所有14个国家都在国家层面为电子政务制定了发展战略，制定了全面的法律和监管体系，为数字身份、在线信息和个人数据相关的服务制定了法规、标准和指导方针。法律框架还涉及数据共享、公共机构间的互操作性以及对政府开支等信息的可访问性[8]8。这些国家在中央也设有专门机构或部门来负责由首席信息官领导的多年数字议程，并得到不同政策领域执行计划的支持[7]13-14。

中国在2020年首次被列入电子政务发展指数“非常高”的组别，这得益于数字中国战略。对于中国来说，数字政府建设作为新时期电子政务发展的更高级目标，是新时代电子政务事业创新发展的重要举措，做好顶层设计规划是推动政府数字化转型的重要前提条件，这也需要政府具有高度的数字领导力。

一是树立整体思维，增强数字化转型政策能力。政府数字化转型是一个时间跨度长、涉及面复杂并且持续演进的过程，要从全局角度出发，统筹兼顾，从架构体系设计的角度总体规划，注重各个元素之间的耦合性和协同性。

二是树立系统思维，增强数字化转型组织能力。要想推动数字政府转型，就必须建立能够实施新规则并有助于发展新型批判思维的组织结构。政府需要设计一个蓝图，来促进不同机构、不同级别政府间的流程和数据整合，使组织结构能够有效地交流和交换信息，从而协调和整合公共服务。

三是树立数字思维，增强数字化转型的个人能力。个人能力是指个人具备的信念、思维方式、价值观、态度、知识和技能。拥有最优秀的数字人才和政府内部的多学科专家团队对于政府数字化转型至关重要。公务员处于提供服务的最前沿，在政府数字化转型中发挥重要作用，应拥有数字化转型的能力，包括数字化理念、批判性思维、以人民为中心的价值观和数字化操作技能。还要大力招聘数字人才，建立灵活征聘规则和薪酬等级表，确保政府工作人员中拥有较多的IT专家。

(二)加强对政府数字化转型的整体方法研究，提升数字领导力

当面对面的互动变得不可能或不受欢迎时，数字政府解决方案就变得至关重要。数字政府转型的根本在于文化改变和治理转型，以便于支持国家的总体发展愿景、战略以及可持续发展目标的实现，尤其面对全球新冠肺炎疫情的威胁和百年未有之大变局引发的社会冲突，数字化转型不是一种选择，而是政府应对这些危机的必要条件[10]。数字领导力是政府数字化转型的一项重要支柱，政府数字化转型要求运用整体方法，由价值驱动并在各级政府和社会中实现制度化。

一是提升数字政府建设目标价值领导力。政府数字化转型的价值展望是指如何使用数字技术来实现一定的预期社会目标。数字政府的价值目标是以人为本，以人们的需求为中心。要从根本上改变政府内部和整个社会的观念，致力于提高数字包容性，确保所有人包括弱势群体可以使用新技术来增进福祉。数字政府以数据为中心的政策应始终有明确界定的政策和业务需求、明确阐述的公共利益驱动。

二是提升网络基础设施建设的能力。当前，世界各地电子政务建设方面的数字鸿沟依然存在，这源于目前在世界范围内信息技术使用方面和网络基础设施建设方面的差距，这阻碍了信息的使用和知识的创造[11]。网络基础设施是发展电子政务的核心物理框架，是电子政务有效转型的关键推动因素，没有负担得起的广泛可用的高速互联网以及对新技术的安全保障，政府将无法有效提供数字服务，人们也将无法使用数字服务。2020年的调查报告显示，中国需要在人力资本和基础设施发展方面进行投资，以支持其非常高的开放式系统发展水平[7]20-21，要大力发展网络基础设施，提高安全性、可负担性和可接入性。

三是提升持续监督、评估和改进的能力。电子政务是一个过程，而不是目的，对数据服务进行持续的监测和评估至关重要。要坚持正确的评估价值取向，以是否有利于提升政府执行力和公信力，是否有利于提升民众参与度和满意度为价值准则。2018年，牛津大学和全球数据变化实验室启动了可持续发展目标跟踪系统，另外还有一些国家采用了数字政府建设指数来建立公共机构的数字评估基准，这些可供借鉴。

(三)促进公共数据开放共享，提升政府数据领导力

数据领导力对于实施国家数据战略、构建数据治理结构至关重要。缺乏数据领导力是政府面对的最常见的挑战，是不能充分利用蕴含着巨大价值的政府数据的原因之一。为此，要采取措施提升政府数据领导力。

一是促进公共数据开放共享。电子政务是“政府应用信息通信技术为公众提供信息和公共服务”[12]。政府因其在发展电子政务中的主导作用，掌握了大量的数据和信息资源，对这些数据和信息资源开发利用，将成为激发经济发展的新动力。据经济合作与发展组织研究，知识管理在一段时间以来一直是政府任务的核心，与战略、规划、咨询和实施密不可分。然而，有迹象表明，与私营部门相比，公共部门在这些做法方面一直落后[13]。因而，在不侵犯国家安全、商业机密、个人隐私等前提下，政府部门可以开放日常工作中采集的部分原始数据，私营部门可以对这些数据进行分析和再利用，更好地挖掘数据的经济价值、社会价值和公共价值。

二是建立国家级统一的数据开放平台。目前，我国数据开放面临着很多问题，如有些公共部门认识不到位，不愿意开放公共数据，数据开放的范围不明晰，推进数据开放缺乏有效的制度约束和统一的数据采集标准。建立国家级统一的数据开放平台，可重点关注解决这些问题。建议启动国家层级立法，制定类似数据开放法或政府数据开放条例等规范性文件，明确政府数据开放的目标、原则、范围、程序、标准等，全面推进政府公共数据开放机制的构建。

三是增强政府官员和行政人员的数据素养和能力。有研究表明，数字化领导者和员工在数字化转型成功中发挥着关键作用[14]。数字化领导者必须能够为数字化未来提出有意义的数字化愿景，具备数字化思维和技能，同时能够将数字技术有效地执行到员工的日常工作中[15]。要树立以数据为中心的思维模式，大力培养数字化领导者和员工，使他们能够根据明确的规则保护数据安全和隐私，提升高级数据分析技能，提升数据驱动决策能力，并能够把握新的数据现实，自信地以数据为基础进行发展规划、政策实施和服务设计，把握数据和数据治理创造价值的潜力。

(四)构建区域倡议或全球伙伴关系，增强全球数字协同治理能力

全球数字治理已成为当前全球治理的重要内容。当今各国都在不断地调整优先发展项以最好地满足社会的需求，促进电子政务发展和数字化转型越来越被视作推动可持续发展目标的关键因素。传统思维下的全球治理体系和治理规则无法适应数字全球化时代发展要求，亟待各国平等参与，加强全球数字治理规则标准的制定。构建区域倡议或全球伙伴关系，有助于全球数字治理能力的提高，从而增进全人类福祉。

一是鼓励各国积极参与全球数字治理框架，构建全球数据治理规则。全球数据治理的良性发展，首先要得到各国最高层面的政治支持和主权国家的加入；
其次要确定统一可行的全球数字化转型发展目标体系，如提升信息基础设施的承受能力、可靠性、弹性和覆盖范围等。

二是要协调好个人、企业和主权国家之间的数据利益，构建数据协调治理机制，最大程度发挥数据的经济价值，促进企业和个人的发展，同时维护国家安全，最大化国家利益。

三是积极推动构建全球政策分享计划，共同制定解决跨境智慧城市的创新解决方案。孤立不利于数字化转型，想要依靠自己来解决复杂的技术和社会经济挑战的国家和城市会发现这一过程困难重重。合作会找到综合的、可持续的解决方案。全球政策分享计划旨在通过各国的沟通交流，共享城市倡议、应用、政策和经验，复制最佳实践，促进其他城市特别是那些发展中国家的城市的经济社会发展。

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