浅议我国现行宅基地使用权制度

　袁海涛

　摘要：宅基地是我国对土地所有制下解决集体组织成员居住问题的制度设计，对满足我国农民的居住需求具有决定性的作用。现行的法律、法规对于宅基地使用权的规定还不完善，存在不少模糊区块，宅基地使用权各项制度呈现出严重的弊端和矛盾，造成宅基地利用率低下、一户多宅现象大量存在以及“小产权房”的产生等等问题，亟待解决。为此应当完善现行的法律规定，以适应国家不断发展的农村土地政策，推动城乡土地市场的转型，推动新农村建设的步伐。

　 关键字：农村宅基地；宅基地使用权；物权法；用益物权；土地管理法

　“宅基地”一词带有显著的民族性，是我国法律中所独有的。从建国后涉及宅基地的法律和政策文件来看，1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》第16条是最早的规定，当时使用的是地基概念而非宅基地。1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》首次使用了宅基地一词，并明确规定了宅基地的所有权归属集体。随后，1963年的《最高人民法院关于农村和城市宅基地所有权问题的复函》、1982年的《村镇建房用地管理条例》基本统一了宅基地的概念。而宅基地使用权，是我国《物权法》确认的特有的一种物权，是指使用权人占有、使用集体所有土地并在该土地上建造房屋及其附属设施，并排除他人干涉的权利，这是我国首次对宅基地形成独立的制度安排。

　 1、现行农村宅基地制度的特点

　（1）身份性。农村宅基地是基于集体经济组织成员的一项权利，它的对象必须是本集体经济组织的成员，承担相应的义务。

　 （2）无偿性。农村宅基地是国家对于农民的一种特权和补贴，只要符合申请条件即可无偿使用的权利。

　 （3）流转的限制性。现行的法律法规规定，农村宅基地不得随意转让和担保、抵押。

　 （4）永久性。农民在取得宅基地使用权后可以长期使用，未规定使用期限，并不随地上建筑物、附着物的消灭而消灭。

　 （5）面积的控制性。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”农民将宅基地使用权转让、出租或转赠他人的行为视同为其主动放弃宅基地使用权，不得在申请宅基地。

　 （6）社会保障性。农村宅基地是一项具有社会保障性质的物权，其被人为地赋予了社会保障功能。

　 （7）房地一致性。农村宅基地使用权与地上建筑物的房屋所有权相互依附，不可单独处置。

　 2、宅基地使用权制度与日常土地管理中的矛盾和弊端

　2.1、宅基地使用权与百姓意愿的矛盾

　农村宅基地使用权为集体所有并不符合百姓的意愿，多数百姓对此没有形成意识，同时不能理解。这是由我国农村宅基地的发展由来决定的。

　 在我国历史上，农村和城市的宅基地与房地产“房地合一”均属百姓私有，共和国成立后，城镇住宅收归国有，由国家向居民无偿提供住房，而农村宅基地制度则分三个阶段发生了演变。

　 土改时期。根据1950年中央人民政府制定的《中华人民共和国土地改革法》的相关规定，国家将没收或征收的土地无偿分给无地或少地农民，建立了农民私有的土地所有制。同时，将没收或征收的农村房产分给无房或少房农民，并颁发所有权证书，农民享有宅基地使所有权。通过平均地权的形式实现了农民“耕者有其田、居者有其屋”的梦想。为防止土地私有情况下土地兼并的再次发生，1949-1956年间，中国共产党在农村逐步推行了互助组、初级设、高级社，但在农业合作化发展过程中，农民的宅基地及其房屋并为入社，仍归农民个人所有。

　 农村宅基地归集体所有但房屋可自由买卖时期。根据1962年《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》等相关法律法规，1962年初至1999年间，宅基地归集体所有，个人享有宅基地的使用权，宅基地不准出卖和出租，但宅基地上的房屋可以自由买卖，农民住房由房地合一的所有者转变为所有主题相分离，这种模式一直延续至今。值得一提的是，1986年全国人大常委会通过的《土地管理法》规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准。”也就是说，城镇居民原始取得农村宅基地的现象在历史上存在，直至1999年1月1日施行的《土地管理法》删除了有关城镇非农业户口居民可以使用集体土地建造住宅的规定。

　 农村宅基地归集体所有，房屋处分受到限制时期。1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”至此，宅基地仍归集体所有，农村宅基地具有身份属性，使用权人必须是本集体经济组织成员，一户只能拥有一处合法且不超过法定标准的宅基地，宅基地使用权不得向本集体经济组织以外的成员转让，宅基地上的房屋可在本集体经济组织内部转让，农民转让宅基地和房屋后，不得再次申请宅基地，禁止城镇居民在农村购买农村宅基地。

　 2.2、现行的宅基地制度与社会现实的矛盾

　现行的宅基地制度是一种滞后的制度，与社会经济发展相脱节，在现实工作中丧失了指导作用，产生了种种混乱和矛盾。

　 （1）与户口性质的矛盾。宅基地使用权的申请必须以申请人为本集体经济组织成员为前提，需界定为农业户口。然而在公安户籍资料中，已取消非农和农业户口的说辞，统一以家庭户称之，资格考察上失去了精准的依据，使宅基地使用权的审批漏洞百出。

　 （2）宅基地使用权的“户”与户籍中的“户”的概念不清，造成多种混乱。房屋所有权的所有权人可以使单独或多个，但宅基地使用者只登记一人，在土地登记档案中无法显示家庭信息，户的概念已成空谈。在其他事项中，户的定义又严重阻碍宅基地的申请，比如离婚形成的不完整家庭户，在放弃原先宅基地使用权的情况下，按照规定不允许再享受或足额享受另行安排宅基地，这已使“宅基地是我国对土地所有制下解决集体组织成员居住问题的制度设计”成为空谈。再比如离婚重组家庭面临的“一户多宅”现象，能否确权、如何确权确实让人为难。

　 （3）土地管理的最终还是要严格保护耕地，然而随着农村务农人员的减少，进城人口的增多，农村宅基地闲置问题日趋严重。由于宅基地制度中关于宅基地的消灭规定的甚少，同时宅基地流转的限制条件较多，空闲宅基地荒废造成土地规划上的资源流失。

　 （4）宅基地使用权制度规定不允许超过标准建设宅基地，但是由于现实的需要，农村宅基地普遍存在超占的现象，大量的家前屋后的晒场、天井并未在宅基地范围内，而占用了大量的耕地。针对这样的情况，各项规定并未对此做出明确指示，由于国土资源执法权的限制性，而上述现象频发，从而使大量违规破坏、占用耕地的现象屡禁不止。

　 （5）农村宅基地制度中关于宅基地流转方面的不足。

　 物权的弱化。《物权法》是保障公民财产权的基本法，在宅基地使用权方面却并未作出详细的规定，而在宅基地使用权流转方面则更多的是根据《土地管理法》来施行，其物权被弱化，私权性未能得以彰显。

　 房地一致的混乱。何为房地一致，即为农民转让房屋势必连宅基地使用权一并转让。我国现行法律无法禁止农民买卖房屋，但在随房走的宅基地使用权流转中却设置了很高的门槛。房屋所有权的变更以宅基地的合法变更为前提，这就造成了理论的混乱。

　 导致了宅基地隐形市场的大量形成。土地是一种资源，国有土地使用权可以通过一定形式自由转让。近几年，随着房地产市场的发展，农村宅基地和房屋在市场中的经济价值得以体现，尤其是城乡结合部。但是，我国现行法律是严格限制宅基地流转的，法律与社会需求之间的矛盾导致了大量的宅基地隐形市场的产生，各类宅基地私下买卖、暗地交易，小产权房的产生等等。这些隐形市场大多是违法违规的，大量的财产不能得到法律的保护，破坏了土地市场的秩序，反而成为社会的不稳定因素。

　 对宅基地使用权登记不够重视，村庄调查数据粗糙，准确度不高，可信性大打折扣，宅基地使用权的确权登记尚未做到全覆盖和动态管理。

　 3、完善宅基地使用权制度的几点思考

　3.1、以维护农民利益为出发点和落脚点。

　 宅基地是我国对土地所有制下解决集体组织成员居住问题的制度设计，随着社会的发展，农民的维权意识越来越强，那些与实践相背离的立法已不再符合要求。在不断完善宅基地使用权制度的过程中，我们应当时刻牢记尊重农民的需求和判断，尊重农民的意愿，突出农民的主体意识，坚守宅基地使用权的社会保障性，给予农民更完整的作为用益物权的宅基地使用权，以保护农民利用宅基地的权利。

　 3.2、始终坚持加强规划，强化土地的节约集约利用。

　 改革开发以来，随着农村经济的快速发展，城市化进程的不断推进，一方面农民建房需求猛增，另一方面大量闲置宅基地涌现。再加上，政府发起的新农村建设和城乡一体化发展，更是对我们的规划工作提出了要求，然而现实是乡村规划还停留在初步阶段，土地的使用谈不上科学规划、有效利用，更谈不上集约使用了。土地规划对改善农民的生产、生活，促进农村、农业的可持续发展具有重大的意义，既能释放出建设用地空间，缓解土地供需矛盾，有利于保护耕地，促进农村、社会和谐发展。为此，我们必须始终切实保护耕地，节约集约用地。

　 3.3、健全宅基地相关法律制度，形成一套细化的宅基地使用权指导规范。

　 作为一种用益物权，《物权法》并未对宅基地使用权的收益权作出明确规定，却是《土地管理法》在宅基地使用权的法律依据中占决定性地位，亟需重视宅基地用益物权的内容。

　 同时，还需形成一套具体的宅基地使用权规范，从细化宅基地使用权的取得入手，设定合理的条框，制定合理、有效、周密的流程；重视宅基地使用权的行使，整合各项规定，完善宅基地使用权有限转让制度，避免法律间的不协调，形成一套流畅的章程；建立健全宅基地的收回制度，重视宅基地闲置、违法违规超占、违建的处理，通过制度实现对资源的有效管理。

　 3.4、加强法律法规宣传，做好与农民的沟通工作。

　 开展多种形式的涉土法律法规的宣传工作。只有农民对法律有了一定深度的了解，才能自发的遵守各项规定，同时更好的维护自身的合法权益。而我们身在一线的国土资源管理工作人员，除了在日常工作中做好服务，更应当抓住一切机会与农民沟通，将法律法规带到他们的身边。

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