对社会矛盾纠纷多元化预防化解机制

　的思考

　    当今社会，国内因素与国际因素相互影响，历史问题和现实问题相互牵扯，体制改革、企业改制、政策转型、社会结构变动、利益分配格局调整等关系群众切身利益的领域不断产生大量的矛盾纠纷。这些矛盾纠纷既有因我国社会主义初级阶段“先富”和“后富”之间的矛盾；也有因经济社会转轨造成的在不同社会阶层和利益群体之间利益分配的矛盾；还与我国的法律法规尚不健全和社会保障救助等政府职能不到位有关。

　     一、社会矛盾纠纷解决机制现状

　目前，民间纠纷的主体更多地由公民与公民之间，向公民与经济组织之间、公民与基层政府管理部门之间扩展；民间纠纷的内容也由家庭成员内部之间的婚姻、继承纠纷或邻里之间简单的侵权、债务纠纷，发展为合伙投资纠纷、职工与企业之间的劳资纠纷、安全事故纠纷、城市建设噪声扰民纠纷、物业管理纠纷、拆迁征地纠纷、村务纠纷等等，这些纠纷在总体上呈现出非对抗性质的矛盾纠纷。

　     随着经济社会等各方面的改革不断向纵深推进，不同社会阶层和利益群体之间的关系盘根错节，矛盾纠纷日趋错综复杂；不同类型和性质的纠纷矛盾冲突表现的形式和外在激烈程度也不一样，因此化解这些不同类型的矛盾纠纷的手段和方式也必然有所差异。经过长期的实践，我国逐步形成了包括诉讼、仲裁、行政处理、调解等涵盖各种纠纷解决方式在内的一整套完整的多元化纠纷解决机制。在该机制中，各种纠纷解决方式首先可以各自独立运行，而且在功能和体系上可以互补衔接，形成动态的程序体系和运作调整系统，得以满足不同性质、类型和主体之间的矛盾纠纷。由于我国处于社会转型期，在改革开放和经济发展过程中，利益多元化及冲突的复杂性更为明显，由此决定了社会对多元化纠纷解决机制的迫切要求。

　    二、社会矛盾纠纷多元化解决机制存在的问题

　    社会矛盾纠纷多元化解决机制尚不完整、系统。虽然近年来《人民调解法》以及最高人民法院颁布实施了一系列司法解释，人民调解与诉讼的衔接在法律层面已经没有问题，但人民调解、仲裁等民间纠纷解决方式与诉讼方式在化解矛盾纠纷时具体的分工和作用的领域仍不清晰，存在着程序设计和职能替代上的重复，导致多元化纠纷解决方式在化解社会矛盾中的作用未能得到充分的发挥。比如，医疗事故纠纷解决中既有医学会的医疗事故鉴定又可以在诉讼过程中进行司法鉴定，在当事人之间认为造成了医疗事故鉴定和司法鉴定的冲突和不信任；劳动争议案件的处理首先是要进行劳动争议的仲裁，不服仲裁后还可以继续向法院起诉，造成了仲裁和诉讼的重复。法律程序设计上的不完善是造成近年来医患矛盾、劳资纠纷等社会矛盾难以化解的重要原因。

　     社会矛盾纠纷多元化解决机制要实现的社会目标尚不够清晰。社会矛盾纠纷多元化解决机制的探索应当以“为民”、“人本”理念为基础，以能否体现人民根本利益、有效化解社会矛盾作为优劣判断的重要标准。在司法与政治关系密切的背景下，实践中很难界定何为司法应当追求的社会目标，何为政治应该实现的价值。在这种情况下，必须正确理解“为人民服务、为大局服务”的精髓、深刻领会司法人文关怀和司法社会矛盾化解功能的内涵，否则就会对纠纷多元化解决机制在化解社会矛盾中的作用产生消极影响。

　     灵活调解与依法调解之间的冲突依然未得到很好的平衡。注重灵活性、不拘泥于法律法规是人民调解的独有优势，而依法调解是纠纷多元化解决机制的基本原则，如何平衡好“灵活”与“依法”之间的关系依然是摆在我们面前亟待解决的课题。同时，因为必要的上位法依据缺失，地方司法机关进行的某些探索是否突破了现有法律仍存在不少的质疑。比如，各地法院开展的委托调解在《民事诉讼法》、刑事和解《刑事诉讼法》中都缺乏明确的法律依据。

　     地方司法机关实践中各自为政造成司法不统一。近年来，各地司法机关积极发挥司法能动性，在化解矛盾纠纷时，对纠纷化解方式尝试了多种多样的探索。各地司法机关的实践经验值得肯定，但也应当注意由此带来的对司法制度统一性的冲击。以刑事和解为例，有的法院主张只要当事人之间达成和解、被告人真诚悔罪，即使是故意杀人案件，也可以适用刑事和解；而有的法院则认为只能在轻微刑事案件中适用刑事和解。这种情形对司法制度的统一性产生了消极影响，对司法机关在社会矛盾纠纷的化解过程中起到了负面作用，终将不利于社会秩序的和谐稳定。

　     三、社会矛盾纠纷多元化解决机制的构建与完善

　虽然目前我国经济不断发展，人民生活水平也不断提高，但社会矛盾和纠纷数量也大幅度上升。这对于地方各级政府推进法治建设、维护地方稳定，提出了很大的挑战。

　 （一）重塑认识、确立多元化纠纷解决的思维

　目前，随着国家对司法资源投入的加大、司法体制逐步脱离原始积累状态，法院在纠纷解决中的利益动机将会相对降低。随着法院对司法能力及其局限性和运作规律的认识逐步理性化，司法现实主义已经取代理想主义成为司法政策的基础理念。与此同时，政府对行政机关、基层司法行政和人民调解的投入也在逐步增加，各种非诉讼纠纷解决机制的改革重建提上日程。因此，重新整合各类矛盾解决及司法服务资源的契机已经出现。法院通过相应的司法政策和具体措施，积极改进诉讼形式同时促进除诉讼外其他矛盾解决机制的发展，在提高其他纠纷解决机制素质和能力的同时，与之相互配合，形成衔接与互动，不仅有利于及时经济有效地解决矛盾，也有利于分担法院的压力，解决我国司法资源的不足，使法院可以有更多的精力提高审判质量，提高法官的素质和法院的威信。

　 建构多元化纠纷解决机制的关键是司法与非诉讼程序的协调。虽然我国已经初步形成了以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多元化的矛盾解决方式，但并没有形成各种矛盾解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。作为一种机制，要靠制度来保障，要在实践中逐步完善。在纠纷解决机制重整过程中，应着重考虑纠纷解决权优化配置这一重要课题，将国家通过法院所垄断的矛盾解决权逐步地向社会回归，实现矛盾解决机制的从国家到社会的总体演变，在法院的周围组织培植多种形态的矛盾解决机制，构造出一套“以社会为依托、以法院为核心”的矛盾解决系统。作为矛盾解决的最终和最高机构，国家所要掌握的应当是最终解决权而不是最先解决权，这应成为矛盾解决机制整体重构过程中的基本原则，也是确立多元化矛盾解决思维的基础。

　 （二）完善依据、切实加强相关制度建设

　在维护社会稳定和社会治安综合治理的实践中，各地积极探索，创造了很多矛盾解决办法，但依据、做法不一，在一定程度上影响了矛盾解决的权威性和合法性。从长远看，推进平安中国的建设，维护社会和谐稳定，不能仅依靠阶段性的治理和调整，最重要的是从理论上进行总结提高，并把正确的做法和经验转变为规则，加以法制化，使之成为社会矛盾多元解决机制的重要制度基础。

　 因此，我们主张就构建多元化矛盾解决机制进行立法，第一步可以先进行地方性立法，待条件成熟后再实施国家立法。具体来讲，可以通过深入比对和分析，对巡回审判的受诉范围、适用地区、工作时间、法定程序、效能评估等各个方面做出制度化规定，力争在全国范围内实现较为统一、规范、有效的巡回审判工作制度和做法，克服巡回审判在全国范围冷热不均的状况，同时鼓励各地区在法律允许的范围，根据各地具体区位情况，探索制定适合各自地区开展巡回审判的具体工作细则和方法，最大程度地服务群众、便利群众，满足群众的司法需求；着眼于将信访制度的改革与其他法治改革相衔接，进一步在诉讼等刚性机制外，不断探索其他柔性的纠纷解决机制

　。

　 （三）重点预防、强化矛盾源头相关工作

　对于矛盾的处理，不能坐等矛盾出现，而是应当将工作做在平时，特别是加强对矛盾的预防，重视源头排查工作、落实前端治理。预防工作的具体措施，以宣传教育与信息收集工作为重中之重。首先，平时加强相关宣传，特别是相关法律的宣传，使群众了解到违法行为与合法行为的界限以及如何表达自身诉求的有效通道，便于矛盾及时解决。其次，各地加强预警信息网络建设，完善信息收集、报送、分析制度，准确了解掌握民间矛盾纠纷信息，及时发现可能导致社会矛盾的潜在因素，对各类矛盾信息做出迅速反应与及时处置。再次，要健全矛盾纠纷排查制度，应当坚持属地为主，条块结合，做到经常性排查和集中排查相结合，坚持从抓早、抓小、抓快着手，及时从苗头上发现隐患和不稳定因素，做到早发现、早介入、早预防、早调处，变事后处理为事前防范，努力把各种矛盾纠纷化解在萌芽状态。

　 （四）加强衔接、促进诉讼与非诉讼纠纷解决方式良性互动

　要使纠纷解决机制真正实现多元化，关键是要应建立各级党委统一领导、各级政府大力支持、各级政府部门积极参与、以社会为依托、以法院为主导的社会矛盾纠纷预防、处理的各级联络机制，建立一个由当事人协商、和解、人民调解、劳动调解、行政调解、商事仲裁、劳动仲裁、人事仲裁、诉讼等多种纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互补充、相互协调地共同构成的一种满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统。一是实现司法对其他调解方式的支持保障与监督。根据最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，规定了经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。从约定必须履行及构建诚信社会的角度看，所有调解所成的协议，其性质都是一样的，应当赋予法律效力，包括当事人自行和解达成的协议。同时，需要完善法院对调解、和解、行政复议、仲裁等非诉讼机制处理结果的司法审查制度，并加大执行力度，依法保障非诉讼机制处理得到及时有效的执行。二是要加强和改进人民法院对人民调解委员会的指导。把指导人民调解工作与审判质量效率评估体系建设结合起来，用制度激励、引导法官在实践中努力实现审判活动与非诉讼程序的协调运行。要正确处理好人民调解协议书与人民法院裁判文书的效力衔接问题，重视发挥诉讼调解程序简约、成本较低、便于执行的优势和人民调解信息灵、反应快、情况明的特点，力求案件处理法律效果和社会效果的有机统一。三是对特定领域内专业性较强的纠纷，如劳动争议、交通事故、医疗事故、产品责任纠纷等，原则上应以行业性或专业性纠纷解决机制为主，人民法院在维护司法公正和法律统一的前提下，应当充分尊重它们在纠纷解决中适用的行业标准、交易惯例和行政规范，避免轻率撤销其他解纷主体的处理决定。

　 （五）整合资源、完善多个部门联动机制

　在不同地方创新社会管理方式，发展矛盾的多元解决机制过程中，整合不同的矛盾解决方式是常用的思路。这其中的关键就是要做好不同部门之间的衔接工作，建立并完善相关部门的联动机制。我们可以发现，部门联动机制有以下优势：首先其可以缩短纠纷当事人在不同程序之间来回消耗的时间。基层社会矛盾的发展速度快、爆发具有一定突然性，如果在不同程序之间的衔接出现问题，反而会在来回拖沓中，加大矛盾升级的概率。只有切实做好不同机制的衔接，使得当事人能够比较便利地选择不同的模式顺利解决矛盾，减少消耗时间、精力，这样的联动才能达到一体多元的目的，实现有效化解社会矛盾的效果。其次，部门联动机制可以有效整合多专业背景的人才。正如前文案例所反映的，目前社会上的很多矛盾纠纷，其本身具有一定的复杂性和专业性，这也就使得部门联动的必要性大大增强。而具体的联动机制，不仅仅包括了部门之间职能衔接，还应当以具体工作为指引，形成具体工作联动格局，具体来讲，应包括以下几个方面：一是信息预警联动。依托党政系统，在村庄、社区等每个基层单位建立信息点，并在司法所、派出所、行政机关、人民法院等相应机构之间建立起社会矛盾的反馈网络，在信息传递上实现互联互通，做到心中有数和快速反应。二是人员培训联动。通过现场指导、定期培训或协助矛盾调处等多种形式，不断提高一线工作人员的法律素养和调解能力。三是矛盾调处联动。包括在具体矛盾可能激化的时候，指导相关行政机关提前介入，特别是对于行政执法或行政管理中的行政矛盾，要求做好行政相对人的思想工作，引导其通过行政复议等渠道表达意见，防止激化官民矛盾，从而形成了社会纠纷层级调处格局。四是工作机制联动。进一步完善联席工作机制，在遇到的重大、疑难及群体性纠纷，在确立统一领导人员后，应积极组织成员单位共同会诊，协力解决，形成协作合力。