国家开放大学人才培养模式改革和开放教育 行政管理专业毕业论文 我国失地农民社会保障问题的探讨 作 者：
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内容摘要 在我国城市化和工业化的进程中，由于经济建设的需求，大量的农民自有土地被政府征用，产生了大量的城市边缘弱势群体——失地农民。由于土地是农民赖以生存的保障，政府在征地过程中引发的冲突事件时有发生，关键在于对农民的土地进行征用过程中没有较好的维护农民的利益， 所以建立和完善失地农民的社会保障问题十分重要。虽然党中央国务院对三农问题高度重视，下达了许多政策性文件，有一定的进步意义，但关于失地农民的保障问题仍需进一步完善，失地农民社会保障的完善需进一步探索。本文通过对失地农民的调查，分析现状和存在的困难，提出对策及建议。

关键词：失地农民 保障 问题 对策 目 录 引言………………………………………………………………………1 一、失地原因……………………………………………………………1 （一）社会原因…………………………………………………………1 （二）自然原因…………………………………………………………1 （三）个人原因…………………………………………………………2 二、失地农民的现状……………………………………………………2 （一）“失地农民”的概念………………………………………2 （二）失地农民的现状…………………………………………………2 三、失地农民成为弱势群体的原因………………………………………4 （一）耕地被征用，农民的收入减少，生活水平下降…………… 4 （二）失地农民的文化水平普遍偏低，再就业前景堪忧………… 4 （三）失地农民征地补偿不合理…………………………………… 4 四、当前我国失地农民社会保障中存在的主要问题………………4 （一）土地收入分配结构不合理，征地补偿偏低………………… 4 （二）保障方式单一，未建立真正意义的失地农民社会保障制度…5 （三）失地后就业困难……………………………………………… 5 （四）农村社会保障工作滞后，失地农民参保积极性不高……… 5 五、失地农民社会保障机制的建立和完善……………………………6 （一）建立合理的征地补偿和利益分享机制…………………………6 （二）建立失地农民社会保障基金制度………………………………7 （三）建立健全安置机制，多渠道对失地农民进行妥善安置………7 （四）丰富失地农民社会保障项目，提高保障水平…………………8 （五）建立失地农民自主创业扶助和再就业培训制度………………9 （六）建立失地农民权益保护的法律援助制度………………………9 六、结束语………………………………………………………………9 参考文献…………………………………………………………………9 我国失地农民社会保障问题的探讨 随着我国社会经济的发展、城市化进程的加快，农村的土地被征用，导致越来越多的农民失去了赖以生存的土地。有史以来，农民与土地的关系唇齿相依，谁也离不开谁；
农民精心耕耘土地，土地则哺育了一代又一代的农民。土地是农民赖以生存的物质载体，对农民来说发挥着强大的社会保障功能。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权力和利益。就我国目前来说，全面、正式的农村社会保障体系尚未建立，加快推进失地农民的社会保障改革刻不容缓。

一、失地原因 土地作为一种稀缺自然资源，具有各种各样的价值，其所有权人或使用权人都不愿意失去其价值，失地原因多种多样，归纳起来主要有以下三点：
（一）社会原因 由于工业化和城市化进程的推进，大量农用地转化为非农用地，多为项目建设征地、公益事业征地。这种情况在大中城市的城乡结合带和人多地少的发达地区极为普遍。据国家统计局农村社会经济调查总队调查结果表明，在被调查的2942户中耕地共被占用9400.15亩。占原有耕地的68.4%，平均每户被占用3.2亩。现在尚余耕地4340亩，平均每户1.43亩，平均每人0.36亩，其中人均耕地在0.3亩以上的有1237户，约占42%，完全丧失耕地的有1263户，约占43%[1]。

（二）自然原因 由于土地贫瘠、沙碱化、水土流失等自然原因使土地可利用率下降或者失去土地。我国山丘区面积广大，降水时空分布不均，加之近年城市化和开发建设项目扩展，进一步加剧了水土流失，使水土流失成为我国头号环境问题，主要特点表现在：分布范围广、面积大。据全国第二次遥感调查，水土流失总面积356万平方公里，其中水蚀面积165万平方公里，风蚀面积191万平方公里。水土流失主要发生在山区、丘陵区和风沙区，在平原区和沿海地区也局部存在。侵蚀形式多样，类型复杂，治理难度大。据统计，我国每年流失的土壤总量达50亿吨。长江流域年土壤流失总量24亿吨，其中中上游地区达15．6亿吨；
黄河流域黄土高原区每年输入黄河泥沙16亿吨，特别是内蒙古河口镇至龙门区间的7万多平方公里范围内，年平均土壤侵蚀模数达10000吨/平方公里，严重的高达3~5万吨/平方公里，该区输入黄河的泥沙约占黄河输沙量的一半以上。

（三）个人原因 在个人因素失地中，又可以分为两种，一是由于常年在外务工，不经营土地使土地荒芜，亦不交农业税等，被村集体收回，回村后没有土地或者只有很少部分的土地；
二是其虽有农民的身份，但个人素质和能力较强，在失地前主要从事非农工作，有的已在城中定居，其收入来源多为非农业收入，对土地依赖性低，甚至认为土地是一种约束和负担，从而主动放弃土地的一类人。

因此，由于各种原因而非主观愿意失去土地的农民称为被动型失地农民，所以将自然因素失地、社会因素失地以及个人因素失地的第一类称为被动型失地原因，而个人因素失地的第二类称为主动型失地原因。

二、失地农民的现状 （一）“失地农民”的概念 “失地农民”这一词汇是现阶段中国由农业社会向工业社会快速发展过程中产生的新词汇。狭义说认为失地农民是指因征地而产生的失去土地的农民，广义说认为由于各种原因导致失去土地的农民都叫做失地农民。但一般认为自然因素和个人因素的失地原因所导致的社会问题较小，不稳定因素低，而个人因素失地型农民的收入多为非农收入，有的甚至有城镇户口，生活水平较高，但社会失地型农民由于城乡分割的二元政治壁垒，土地征用制度不完善，农民自身思想观念、文化素质、劳动技能等方面的不适应，大量失地农民很难融入城市生活，他们种地无田、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，就业社会保障又享受不到相关的政策，他们的基本生存问题令人担忧。故本文将只对因社会因素的失地农民进行研究。

因此给“失地农民”下个定义：失地农民指在工业化，城市化的进程，农民的土地被征用，转化为非农业用地，农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为了一个边缘弱势群体，因此我们给其一个特殊的称谓——失地农民。

（二）失地农民的现状 据国土资源部统计，1999年到2007年全国非建设占用耕地3394.6万亩，至少有3500万农民因征地减少或失去土地，这些官方正式统计出来的数据其中还有许多违法侵占，突破指标等违规手段侵占的土地。据统计违规占地占合法占地比例的20%—30%，有的甚至高达80%，这就意味着1999至2007实际征用土地数为4074—4020亩，按人均占有0.8亩土地计算，如果加上因农村超生等原因没有分到田的黑户口劳动力，则数目可达6000万。

1．三无群体 由于土地被全部或部分征用后，其生活所赖以依存的基础就没了，加上其自身的文化程度不高，很难找到一份好的工作。可知失地农民自进城务工时与城市人口的竞争力相比相差甚远，没有土地没有工作其生活就成问题，虽然征用土地时会有补偿，但征地补偿款拖欠、不到位现象严重，而且由于补偿方式的单一，采用一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能为失地农民带来一定的生活保障，但从实际情况来看，由于部分群众对补偿费用的使用不够科学合理，因而极易造成部分人“一次性拿钱，一辈子没饭吃”的现象发生，几年之后必将成为新的社会负担[3]。同时农民又没有基本的医疗、养老保险，在失去土地后保障亦失去。

2．边缘群体 失地农民在失去土地后就失去了原来的土地保障，因此他们不等同于传统意义上的“农民”。但是失地农民又不是城市的居民，失地农民基本上还是居住在农村，有的还有部分土地，在行政管理上他们还是属于农村居民。他们失去土地后既有别于农民有不是城市居民成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障也不享有同社会居民一样的社会保障。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，许多家庭是靠征地款来维持生活的，但过几年征地款吃完了，其最终结果是生活没有保障。生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化城市贫民，已影响到城乡社会稳定[4]。

3．流动群体 失地农民在失去土地后生活没有保障，为谋求生活而像城市转移，构成农民工的一员，成为流动人口，他们多以“年初走，年尾回”为习惯，将老人孩子留在家中，又是留守儿童和守巢老人问题的根源之一，同时农民工的大量流动也间接的增加了春运的压力，构成各种各样的新的社会问题。

4．问题群体 其中因征地引起的农村群体性事件，已占全部农村群体性事件的65%以上，并且失地农民往往不直接找有关部门解决而是采取较为激烈的围堵，冲击党的机关，拦截车辆，堵塞、破坏交通要道，打砸公私财物，围攻、殴打执法人员和施工人员[5]。可见由征地而引起的社会冲突日趋突出。

三、失地农民成为弱势群体的原因 （一）耕地被征用，农民的收入减少，生活水平下降 如非农就业不顺利则家庭收入减少，是不少失地农民都遇到的问题。一部分农民一直以来都是以种田为生，劳动力年龄偏大，没有其他技能，一旦失去土地或土地减少，收入便骤减，生活陷入困难。如一农户家，全家七口人，四个劳动力，原来有10亩地，被征用了8.6亩，目前人均只有0.2亩地。现在一个人种地，其他三个劳动力赋闲在家，找不到工作，解决日常生活开支都困难。耕地大量征用后，剩下的耕地很少，农民弃之可惜，耕之无效益。

（二）失地农民的文化水平普遍偏低，再就业前景堪忧 失地农民受教育水平普遍比较低，据调查失地农民中初中及其以下文化水平的人数占总数的70%，技术缺乏或无技术特长的占80%。农民的文化素质普遍偏低，又不懂技术，很难找到除了干体力活、务农以外的工作。国家通过行政手段为失地农民在企业安排就业岗位的渠道越来越窄，同时受城镇下岗职工及外来打工者的冲击，就业岗位竞争越来越激励，失地农民寻找就业岗位越来越难。

（三）失地农民征地补偿不合理 实践中对土地征用，各级政府和部门主要采用一次性货币和实物补偿的办法，追求短期效果，缺乏可持续发展的规划，对失地农民的未来生机和社会保障问题没有引起足够的重视。由于大多数农民在货币消费上存在短期行为，单一的货币补偿对失地农民起不到社会保障的作用，而实物补偿达不到保障的要求。

四、当前我国失地农民社会保障中存在的主要问题 虽然我国在失地农民社会保障方面进行了多年实践，但实际上，目前失地农民的社会保障模式仍存在不完善地方，尤其与构建社会性、公平性、互助性和福利性为特征的城乡一体的社会保障体系相距甚远。纵观失地农民的社会保障，主要有以下几个方面的问题：
（一）土地收入分配结构不合理，征地补偿偏低 土地对农民来说就是财产，但现行的征地补偿方法并不把它当财产看待，在征地过程中具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益分配体系之外。这种分配结构是不合理的。首先，城市土地及其他所有的生产要素均已采用市场机制进行配置，并按市场价格进行交换，而对农村集体土地仍实行计划经济的配给制征用和补偿。其次，农民所拥有的土地和使用的土地被征地主体以较低的价格拿走。第三，土地是不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值极高，在市场经济的条件下，土地不仅是农民的生活保障，更应该是农民的一大财富。而实际上他们土地征去后，却没有得到这些财富。

调查发现，征地补偿费在实际的分配过程中被乡村截留多，农民实得少。征地实施单位一般不直接面对农民个人，只面对村乡两级政府，征地补偿费一般由乡政府到村委会再到农户，资金拨付一般也是直接到了乡财政。再加上补偿费不到位，不要说长远生计问题了，甚至短期生计都成问题。

（二）保障方式单一，未建立真正意义的失地农民社会保障制度 在普遍实行货币补偿后，失地农民一般自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，另外，失地农民再就业所需要的知识技能的培训方面也完全缺乏。从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。

我国有关失地农民的社会保障制度仍然缺乏明确的法律约束条款以及明确的监管机制、运行机制。因此，不但造成各地在社会保障措施的具体执行上有差别，也存在对失地农民保障方面的巨大差异。使得基层的管理处于混乱无序、无效率状态，也不利于社会保障的保障增值。

（三）失地后就业困难 从计划经济的“谁征地、谁安置”的原则到现今的货币安置政策的出台，失地农民的就业越来越困难了。计划经济时期因失地而被安置的农民，由于其自身的知识和技术的制约，不利于企业效率的提高和竞争力的提升，这样即使是被安置的农民也会有相当一部分实际处于失业状态。一些企业为减少冗员而下岗分流，失地农民的文化素质和劳动技能偏低，首先受到冲击。原先已获得就业安置的失地农民，除少数被安排在环卫、公交和房管部门外，其他安置人员大多都已下岗失业[6]。现在的货币安置政策在征地时一次性的支付了安置补偿金后，让失地农民自谋职业，更是使失地农民在自身文化程度和劳动技术偏低，在就业中竞争力不强，陷入失地又失业的困境。

（四）农村社会保障工作滞后，失地农民参保积极性不高 对征地人员实施基本养老保险，从实施结果看，参保的失地农民并不多，很多符合参保条件的农民仍在观望。究其原因：一是失地农民自身保障意识不强；
二是社会保障宣传工作不到位，多数农民认为“太专业、太复杂、看半天也不懂”。

再者养老保险严格的年龄限制导致一部分老年失地农民不符合参加养老保险的标准被排斥在养老保险之外；
另一方面参保标准不统一，收入偏低的失地农民无力负担高额的保险费用。

五、失地农民社会保障机制的建立和完善 农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要，问题的关键是如何消除失地农民的后顾之忧。如果失地农民成为：“无地、无业、无保障”的三无人员，那么将影响到社会稳定。因此，在推进城乡一体化的过程中，必须采取有效措施来保障失地农民的合法权益，牢固树立“以人为本”的思想，一切工作都要以农民的利益为出发点，建立一套规范合理的失地农民社会保障体系，让农民来共同分享工业化、城市化带来的利益，从根本上解决失地农民问题。

（一）建立合理的征地补偿和利益分享机制 1．引入市场机制，提高土地价格 目前，我国并不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，因此土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况，市政府应通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。

市场机制就是市场运行的实现机制。它作为一种经济运行机制,是指市场机制体内的供求、价格、竞争、风险等要素之间互相联系及作用机理。关于征地补偿标准，大多数国家都是以被征土地和相关资产的市场价格为主要参考标准，不同的只是市场价格的计算时间。我国可以借鉴运用市场机制定价的方式。土地征收补偿以市场定价为主依赖于成熟的土地交易制度。而我国由于经济发展水平及市场环境发育不完善，在征地补偿标准的界定上往往政府权力过大，行政权力的过分干预必将损害失地农民的利益，从而导致政府与失地农民的矛盾，钉子户的产生与存在即为矛盾的缩影。因此，完善市场机制在征地补偿和范围中的作用是解决征地标准混乱、行政权力干预的有效措施[8]。考虑到我国的特殊国情，市场运作还不能操之过急，应当按部就班，逐步引入市场机制。

2．建立分类补偿机制和利益分享机制 就目前而言，首先，针对土地征用补偿费标准应逐步提高，充分考虑到农村经济发展以及增加农民收入等因素。其次针对地区差异大的问题，应当考虑结合各地的经济发展水平，以市场为导向，予以适当区别。最后，实施分类补偿办法：（1）对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；
（2）对准公益性项目用地（如有收益的高速公路、农贸市场、大型商品批发市场、污水处理及自来水厂等），除了提高征地补偿标准，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享被征土地的增值收益（如高速公路建设公司股权分红等）；
（3）对开发性项目用地（如房地产开发等），应引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。

（二）建立失地农民社会保障基金制度 为了保障失地农民的长远生存和发展，设立社会保障基金被证明是各国社会保障制度中较为成功的通行做法，设立失地农民社会保障基金有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。失地农民社会保障基金应该由国家、征地企业或部门、失地农民个人三个方面共同分担负责，其中前两者应该是来源的主要部分，同时充分调动其他社会力量参与到其中来，使其作为有益和有效的补充。失地农民可以用土地补偿安置费用以及土地被征用后的增值收益部分作为自己参保资金的来源。因此，必须继续改革和完善现行的征地补偿安置办法，为建立失地农民社会保障基金提供政策上的保障；
同时，失地农民社会保障基金体系要考虑基金投资运营事宜，确保基金未来能够正常周转。为此可以交由一些金融机构经营管理，并引入竞争和监管机制来确保基金的保值增值。

（三）建立健全安置机制，多渠道对失地农民进行妥善安置 1、健全居住安置。通过“政府安排、银行融资、市场配置资源、吸纳部分社会资金”等多种渠道，积极探索货币安置、建房安置等相结合的安置方式，切实落实先安置，再拆迁政策，将安置摆在工作首位，真正让农民成为城市化进程中的受益者。做到统一规划，统一拆迁补偿，统一建设。

2、重新择业安置。应当积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。

3、入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股。

4、异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农民意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。

（四）丰富失地农民社会保障项目，提高保障水平 根据我国目前队失地农民社会保障项目单一，保障水平低的现状，应该从养老、医疗、生活、就业等多个角度建立相应的保障制度，来尽早的完善失地农民社会保障体系。

1．建立失地农民养老保险制度 现今社会，不论是城镇还是农村，都已经逐渐认识到养老保险的重要性，养老保险也是人们丧失劳动力后的一种生活保障，所以建立基本养老保险制度还是存在必要性的。养老保险通常采取社会统筹和个人账户相结合的方式。从目前的实践情况来看，失地农民用土地安置补偿款，采用一次性缴费的完全积累模式，一次性缴足养老保险费后，失地农民可以根据相关规定，定期领取基本养老保险金。

2．建立失地农民医疗保险制度 基本的医疗保险是失地农民社会保障制度建设的重点，应该引起政府的高度重视。方案可以借鉴失地农民养老保险模式，医疗保险的费用可以采用政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，失地农民所在村组出资一部分等形式。强化多元化投入机制，有条件的地方可以建立新型合作医疗保障制度。

3．建立失地农民失业保险制度 制定切实可行的失地农民的失业保险方案，政府从征地补偿费中扣除一部分作为失业保险基金，个人不再交纳失业保险费，同时政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，对有就业愿望并努力找过工作仍失业的农民，发放失业救济金。

（五）建立失地农民自主创业扶助和再就业培训制度 就业是失地农民最好的保障。各地和有关部门要充分重视，一是建立人力资源信息网络，为失地农民就业搭建服务平台。二是制定优惠政策，积极扶持失地农民就业。明确规定建设单位征地后应优先招用被失地农村劳动力，给予社会保险补贴等优惠，同时大力倡导失地农民自主创业。三是强化技能培训，增强失地农民的就业能力。关键是要搞好就业培训和指导，进步他们的整体素质和劳动技能。不断拓展培训机制，多形式、多层次、多渠道进步农民工的各项技能，特别是针对用工单位需求，进行有针对性地专项技术培训，切实增强失地农民的就业能力和专业技术素质，从根本上解决他们的生计问题。

（六）建立失地农民权益保护的法律援助制度 失地农民是一个社会弱势群体，在征地过程和其他社会活动中，当他们的权益受到侵害时，由于缺乏相应的法律知识和没有能力运用行政救济途径所需的各种成本，“法律面前人人平等”的原则在他们身上无法体现，这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助，以确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律、寻求保护的能力。

六、小结 失地农民，失去的不仅仅是土地本身，还有一系列直接或间接的与土地相关联的权利和利益。建立健全的一系列失地农民社会保障体系，对于保障失地农民利益等问题，发挥着积极重要的作用。同时也应认识到，为失地农民提供社会保障措施只是当前保障其生活安全的现实途径，而加快经济发展，为失地农民提供更多的就业机会才是问题的根本。相信有社会各界的共同努力，失地农民社会保障体制的建立，会维护更多失地农民的利益，也会促进城乡一体化的顺利进行，更好地促进我国社会主义和谐社会的构建。

参考文献 1、黄建伟：失地农民的概念问题研究[J]，调研世界，2018（4） 2、杨思家：关于失地农民社会保障问题的探究[J]，农家之友，2018（4） 3、韩 俊：中国农村土地问题调查[M]，上海远东出版社，2016 4、徐晓军：农民失地过程风险与结果风险的组织化矛盾[J]，理论月刊，2018，（4） 5、潘光辉：失地农民社会保障和就业问题研究[M]，暨南大学出版社,2017年