聂应德，王维谦

（西华师范大学，四川南充 637009）

基层协商民主是社会主义协商民主最广泛的实践活动。从历史发展来看，早在土地革命时期，中国共产党就提出了群众路线，并将其作为党的重要决策形式。协商民主中自下而上的参与决策方式与党的群众路线自下而上的工作方法相契合。群众路线强调从群众中来到群众中去，这与协商民主要求最大限度地考虑所有利益相关者意愿的主张有着天然的契合性。

党的十九大报告提出要推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展，强调要统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商[1]。其中，发展基层协商民主是重中之重，因为“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”[2]。2015 年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，对基层协商民主所涉及的领域、协商的内容与对象、发展基层协商民主的基本要求等作了明确规定。这两份文件的颁布，极大地推动了基层协商民主建设，成为中国基层民主发展的一项正式的制度创新[3]。

目前，学界对基层政协工作运行情况及如何将基层政协协商融入基层治理的研究成果还不多。对于此，本文以四川省南充市S 区近年来的政协协商民主实践为分析对象，对基层政协协商融入基层治理的背景和实现路径进行分析并提出对策建议，以期为新时代发展基层协商民主提供借鉴。

随着2005 年至2020 年三次区划调整，S 区行政管辖规模扩大，基层社区在城市管理中的作用越来越重要，承担的职能越来越繁重。社区居委会是基层群众性自治组织，人员和资金比较有限，社区的事权与财权明显不匹配。同时，随着城市化建设步伐的加快，各类新问题也接踵而至，如人口聚集带来的交通拥堵、资源紧张以及环境污染等问题日益严重，加之人们利益诉求多样和公共服务滞后，一定程度上增加了基层社区的治理难度。

（一）城市化快速推进带来的发展难题

城市化是现代化的重要特征。在我国社会主义现代化建设过程中，城市化的发展被置于现代化的重要位置。改革开放以来，我国城市化实现快速发展。

但应看到，我国快速发展的城市化由于缺乏合理配置资源的内在调节机制，在发展中也产生一些新难题。例如，城市发展的规划和基础设施建设的滞后问题、城中村问题、城市流动人口问题、城市交通拥堵问题、停车难问题以及环境污染等问题，这些问题影响着城市功能发挥和社会和谐稳定。S 区的D街道、F 街道和J 街道的试点社区都不同程度地存在许多迫切需要解决的棘手问题，如城市化发展中大量企业搬迁、外来人口集聚、大批公共设施和老旧小区改造等，这些都涉及群众的切身利益，也受到当地群众的普遍关注。

（二）城市治理面临挑战

城市快速发展带来的问题是由于经济社会快速发展出现的阶段性问题，也应该在发展中积极探寻解决的办法。长期以来，城市治理包括人口迁移与就业、城市功能定位、城市规模甚至城市之间的联系等，主要是由政府承担职能。

一方面，伴随着中国城乡一体化格局的不断推进以及人民群众对政府管理服务职能需求的增加，城市政府普遍存在着部门设置不匹配、人员编制不完善、财政投入不合理、服务管理资源配置不均衡等问题，进而导致公共服务不够细致等现象并存[4]。另一方面，个别城市服务管理工作由于对民众需求缺乏准确把握，社会公众在城市治理中的参与不足，一些与市民切身利益相关的问题、影响城市长远发展的问题未得到及时解决。在此背景下，加强转变政府职能，创新社会管理体制，成为政府增强服务能力，促进基层治理的良性运转的关键。

（三）协商民主实践为基层治理转型提供支撑

党的十八大报告明确提出健全社会主义协商民主制度，强调充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。习近平在庆祝人民政协成立65 周年大会上的讲话中，强调政协要大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商，指出人民群众是社会主义协商民主的重点。之所以提出这一要求，是因为涉及人民群众利益的大量决策和工作主要发生在基层，围绕这些决策和工作的协商也应主要在基层开展。基层政协处在基层协商民主的第一线，在推进协商民主制度建设中发挥着积极作用。

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》出台后，如何贯彻落实好文件精神，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门机构的作用，推动协商民主广泛多层制度化发展，成为各级政协组织探索和实践的重要课题。近年来，全国各地在不断探索以广大基层民众为主体的基层民主协商形式与制度（如浙江温岭的恳谈会制度、河北邯郸的社会各界人士恳谈会制度、广东顺德的“决咨委”制度等），各地丰富多样的生动实践为基层协商民主的推进提供了思路和启示。但各地情况千差万别，协商实践也各具地方性特色，并不具备有效的广泛推广的模板。在这种情况下，南充市S 区政协主动发挥职能优势，以四川省政协“有事来协商”平台建设试点工作为契机，广泛发动社区群众和社会组织参与社区治理，对社区公共事务和公益事业进行民主协商，积极探索创新基层治理的新思路、新方法，主动破解基层治理面临的新难题，取得了良好成效。

2019 年8 月，四川省政协出台了《关于在部分县级政协开展“有事来协商”平台建设试点的工作办法（试行）》，明确了以建立完善工作平台、制定完善基层政协协商工作标准和规范、完善成果评价和转化机制等三个方面为重点的试点内容，提出包括明确协商主题、保证协商频次、规范协商主体等9 项具体要求[5]。从以往工作实践来看，各地政协搭建的协商平台通常有全委会协商、常委会协商、专委会协商等形式，但要推动政协协商向基层延伸，缺乏相对应的协商平台，是此次试点工作需要解决的问题。S 区政协作为四川省“有事来协商”平台建设16 个试点单位之一，结合2019 年5 月启动的“我们来协商”履职活动，重点围绕会场协商、现场协商、广场协商、网络协商“四大平台”深入推进试点工作，进一步推动协商民主向基层延伸。

（一）成立协商民主政协委员联络组

南充市S 区依据“不建机构，只设机制”的原则，在各乡镇街道挂牌成立了人民政协委员沟通联络小组。整个S 区的212 名政协委员、群众代表共同组成辖区内19 个乡镇的政协委员联络小组，同时每个联络组均安排有10 名以上的政协委员进行相关工作的联系指导。以此为契机，S 区在广大基层范围内建立起了政治协商的履职平台与办公场所。比如，S 区D 街道政协委员联络小组在2020 年围绕街道中心任务和重点工作，先后开展调查研究50 余次、走访群众2 315 人次，收集社情民情117 条，疏导回复率、转化办理率、协调办理率达98%，充分发挥了基层协商机构作用，促进了街道各项工作健康有序发展。

1.围绕中心大局，搞好调研视察。一是做足调研前的准备工作。政协委员联络小组组织驻辖区的政协委员定期召开碰头会，会商确定调研时间、调研主题、调研内容、调研方式，让委员统一思想，做到心中有数、手中有策。二是做好自主调研。政协委员结合自身岗位特点，每月开展进机关、进社区、进校园、进企业、进楼栋、进商圈、进店铺的“七进”调研活动。三是做实主题调研。紧扣街道中心工作和重点任务，联络组积极开展老旧小区改造、商圈提档升级、非住宅还房安置、信访老户化解等专题调研，及时提交专题汇报和工作议案，为党工委、办事处收集民情民意、提供决策参考。

2.围绕民生实事，搞好协商议事。一是开展小、微协商。政协委员常态参与街道“大走访、大调研、大服务”等活动，面对面与群众对话，手拉手听取民情民意。在广场舞与停车矛盾、茶坊扰民与邻里纠纷、加价电与商圈发展等方面开展小协商、微协商，及时通民意、顺民心。二是开展系统协商。结合街道每年与上级职能部门派出机构开展1 次联述联评、每半年与辖区各类企业举办1 次政商恳谈、每季度与区党委成员单位进行1 次联席共商，在城市管理惠民生、金融服务进社区、党建引领社区治理等方面广泛建言献策。三是开展广场协商。针对群众反映意见集中、街社解决难度大的小区物业管理、管网老化、西河治污等问题，联络组协调邀请上级机关单位和居民代表召开民主议事坝坝会，让大家把心声讲出来、把意见提出来、把办法议出来。

3.围绕事要解决，搞好协作共事。一是小事立即办。为保证民情民意、协商事项全面落实，联络组通过社情民意、工作议案等方式全程跟踪协办，街道党工委、办事处第一时间研究部署、第一时间应办尽办。二是要事协商办。围绕委员联络小组提交的具体问题，联络小组会同街道办事处召开政府、企业和联络组三方协调会，先后达成一致意见。三是大事报告办。针对政协委员联络小组提交的片区管网堵塞、规划修建菜市场等涉及市区相关部门的问题，政协委员联络小组通过工作提案向上级反映，争取支持解决。

（二）精心设计协商议事程序

1.协商议题的提出。协商议题的选择和确定是协商民主价值体现的首要前提，好的议题有利于提升协商民主实效。为此，S 区政协要求“民主协商议事会”的协商议题由政协委员参与组织街道、社区居民共同协商提出。这种做法能将社区居民生活中所面临急切需要解决的公共问题列入社区的议事日程。同时，议题的确定事先得到居民的广泛参与和支持，使得协商议题的解决变得更有效率，避免脱离实际。

2.议事人员的确定。“民主协商议事会”的开展要求具有广泛的代表性，S 区D 街道不仅考虑到本社区的户籍人口，还切实考虑到了外来流动人口以及人口内部弱势群体与强势群体的分布，根据D 街道各社区民主协商议事会的工作方案，议事代表包含了本社区内的人大代表、政协委员、社会组织负责人、各界别各阶层代表人士、居民代表、相关职能部门负责人、新闻媒体等群体[6]。S 区政协通过建设“政协委员教育实践基地”和“人民政协初心之路”文化长廊，开展“政协大讲堂”“政协夜话”专题讲座，定期组织政协委员开展专题学习班，提升政协委员的理论知识水平，不断增强政协委员联系群众和尽责履职能力。

3.议事过程公正、公开。会场不设主席台、不设发言席，大家围坐成一个“同心圆”，政协委员、群众代表围绕议题即席发言、现场提问，道实情、讲真话、建诤言，与区级相关部门负责人现场对话、充分讨论，议事过程尽可能确保参会人员都有同等的发言机会且不受干扰。街道政协委员联络组还为此设计了主持人制度，即主持人自身在社区居民中具有一定的影响力，受到居民认可，具备较强的组织能力和现场讨论掌控能力，对协商各方的意见能正确领会和传导；
平等讨论制度，即协商讨论过程中发言和讨论随时进行，不受权力和其他因素干扰；
信息充分披露制度，即会前确保参与人员尽可能地掌握议题的内容以及相应的背景资料。

4.协商成果跟踪回访。S 区政协在组织“民主协商议事会”全过程中都由社区安排做好会议记录，会议结束后会议参与者和主持人审阅签字确认，形成“民主协商议事会”决议，交街道党工委，再由街道党工委组织协调相关部门和社区“两委”组织实施。为保证协商成果能够如期高质量落实，S 区政协以自身的组织优势，通过主席列席区委常委会议、分管副主席列席区政府常务会议的便利，通晓和询问相关协商议题的落实情况。同时，S 区政协成立协商工作推进组，积极跟进，主动介入，适时督促，确保协商决议有效落实。

S 区的“民主协商议事会”作为协商民主在基层治理中的实践与探索，对当地政府决策的优化和民主政治的发展起到良好的推动作用，其价值与成效得到初步检验和认可。但要形成一套广泛多层次的基层协商民主制度，使之成为推进基层民主治理的有效载体和平台，还面临如下四个方面的问题需要解决。

（一）个别领导干部对协商民主认识不够到位问题

基层协商民主工作，首先要得到相关领导干部的有力支持。尽管S 区开展的基层协商民主试点工作得到了市、区两级政府的高度重视，但也存在个别领导干部对协商民主做法并不感兴趣的情况，他们往往觉得搞协商民主比较繁琐，觉得没有必要让重大事项通过如此程序去讨论和决策。个别基层领导干部更多的是习惯于直接命令的做法，不习惯通过协商问计于民，没有看到或者不愿看到这种方法的长远效用[7]。

（二）“民主协商议事会”如何定位的问题

其一，作为“民主协商议事会”的牵头组织，挂牌成立的政协委员联络小组是基层政协组织延伸的一种尝试，其职能和运行还处于试行阶段。其二，社区干部见识面较广，对政策比较了解，所以有较强的表达、应变和掌控能力，往往主导着议事会的讨论，而其他社区居民由于长期在相对封闭的环境中工作和生活，他们怯于发表意见或没有任何意见。其三，议事会的参会人员中，人大代表、政协委员所占的比例过大，普通群众所占比例不足。

（三）基层政协协商的公共理性如何获得的问题

由人民政协组织牵头基层协商可以广泛代表民意，彰显人民民主。但从一些基层政协的实践来看，基层政协协商民主由于没有标准，缺乏考核，往往变成“虚功”“软活”。一些基层政协组织存在“怕”的思想，怕多事、怕要权、怕越位、怕得罪人，心存顾忌，畏首畏尾。同时，政协是协商机构，它本身不具备利益分配和整合职能。此外，作为基层政协协商民主重要参与者的政府部门在个别地方还存在“官僚自主性”的现象，即为了追求部门利益和掩盖公共决策不足，倾向于以政府主导的“象征式协商”[8]，以致协商成效不高，公共性不足。

（四）参与协商议事的动力如何维持的问题

在制度设计上，“民主协商议事会”虽然有提出决策的权利，但是哪些算重大公共决策，哪些问题要提交讨论，谁来评判咨询意见是否应该被采纳，都视具体情况而定，政协只是起到督办的作用，目前还缺乏比较硬性的制度规定。在现实的协商活动中，协商与决策之间存在脱节和非连续性的状况。同时，对于议事会成员能否按时参会、会上能否积极参与建言献策缺乏具体的规定。政协联络组成员大都是兼职，日常都有自己的工作，很难深入社区进行调查，提案建议缺乏针对性，参政议政能力有待提高。

由S 区政协参与基层社会治理的案例，可以得出基层政协参与基层社会治理有其合理逻辑。当前，要充分发挥基层政协在基层社会治理中的作用，则需要在制度设计、参与主体、组织结构等方面实现升级，从而更好地推动政协协商与基层治理的互动发展。

（一）加强顶层设计，完善政协协商与基层治理有效衔接的制度机制

良好的协商制度环境有助于提升民众参与基层协商的责任感，增加基层居民积极参与的热情。前文提到，街道政协委员联络小组承担基层协商民主的牵头组织角色，这是发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门机构作用的一次有益和大胆的探索。但街道政协委员联络小组的定位等问题，亟待解决。应结合基层实际，研究制定加强基层协商民主建设的指导意见和实施办法，明确各级党委、政府、政协组织在推动基层协商民主建设中的作用，把握好基层政协作为协商平台而非协商主体的工作定位，提出政协协商与基层治理有效衔接的工作机制，建立市、区、街道三级协商联动机制，推动协商成功落地[9]。

（二）充分发挥好各级党组织的领导和协调作用

基层党组织在基层协商民主中的领导作用只能强化，不能削弱。党组织要发挥好领导作用，确保协商坚持正确的政治方向。政府要更好地理解人民群众的需求，引导基层居民树立集体观念和协商意识，将社会活力和基层创造力激发出来。基层政协要更加主动地争取党委的关心和支持，围绕党委、政府中心工作开展履职，积极协助将党和政府的决策贯彻落实到基层，帮助做好区域中统一思想、凝聚共识、化解矛盾、促进稳定的工作[10]。在这个过程中，基层政协要正确认识和处理加强党的领导与按政协章程独立负责、协调一致的履行职能的关系，把握党委政府的主导性与政协自身主动性的有机结合。

（三）进一步优化议事成员结构和协商程序

任何制度机制都需要人来落实，提升基层治理水平很大程度上取决于落实者的能力素养。其中议事成员所要提供的不仅是知识和诉求，更要考虑弱势群体的需要。这就要求成员构成应考虑不同的利益立场，尽可能使受决策影响的利益各方都有代表，通过协商来平衡各方意见。同时，进一步优化具体协商程序，健全公平合理的协商程序，保证协商结果的科学公正。要从制度方面进行设计，或者通过技术手段对那些裹挟个人或群体的不恰当建议进行甄别。发挥媒体监督作用，建立更广泛吸纳民意的渠道。

（四）充分发挥政协自身界别优势

党的十八大报告就明确提出，要深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种协商方式。为此，人民政协可以依托专委会，发挥政协智力、组织、制度方面的优势，扎实开展界别协商。首先，通过界别协商，扩大公民有序政治参与，汇集各界别的智力资源，为党委政府决策提供咨询。其次，合理科学地进行界别设置与调整，将政协协商推演成为对口服务，使得更多的新的社会阶层代表人士和社会团体代表人士等及时纳入人民政协的政治组织中。此外，还可以根据各地实际，开辟协商新渠道，创新协商方式，充分关注各方的利益诉求，进行多层次、多方位、经常性的协商沟通，以达成广泛的社会共识。

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