刘伯良 张向前

(上海应用技术大学，上海 201418)

党的十九大以来，党中央高度重视民生民政工作、推动民政事业取得了历史性成就。新时代民政服务机构处于动态变化和发展之中，民政服务机构资源优化是新背景、新形势、新要求、新特点下的必然要求，民政服务机构资源优化配置该往哪走、走多快、走多远、如何走等都是现实实践中面临的重大问题，要解决这些重大问题，首先是清楚地分析新时代背景以及新兴技术发展所带来的新的可能性，探索民政服务机构资源优化配置“为什么优化”“优化什么”“如何优化”等现实问题的背后因素和逻辑，建构新的民政服务机构资源优化配置的路径方法框架。从政治意义上说，十九届四中全会鲜明地提出我国必须坚持“以人为本”的发展理念，必须不断地保障和完善民生，增进人民福祉、走共同富裕道路这一突出优势，必须坚持改革创新和与时俱进相结合、善于自我完善与发展相结合、让社会充满生机与活力[1]。这表明民政服务机构事业需要不断优化资源配置以充分发挥国家制度和治理体系的显著优势。本文试图以新的视角和新的方法重新梳理相关理论，以系统化思想从整体上构建民政服务机构资源优化配置路径方法的理论框架和政策框架，丰富民政改革创新理论和实践建议，也对新时代其他民生相关研究提供新的研究视角。

自上世纪80年代以来，西方国家通过多种举措对政府服务机构进行资源的优化配置，詹姆斯·Q·威尔逊的《美国官僚政治》[2]、Gary Allen的《Jimmy Carter/Jimmy Carte》[3]等从卡特政府的文官制度改革的背景内容对政府服务机构如何实现资源的优化配置进行了阐述。程军（2014）等认为，政府服务机构要减少因不规范、不透明、水平低造成的损耗[4]。其中最重要的成果是英国“公民宪章”运动[5]。一些学者论断：自从战后福利国家体系建立以来，“公民宪章代表着急剧改革政府及其与公民关系的顶峰[6-8]。”德国政府非常重视政府公共服务建设，德国主要城市公共服务部门基于绩效评价结果，对管理效能和服务水平进行了持续优化[9]。Palacios（2006）等人经过研究指出在政府服务机构的养老金方面，社会养老金是政府服务机构资源优化未来的趋势[10]，有趣的是Lu（2014）等学者通过对中国人未来寿命以及国家GDP等指标的测算来估计中国引进社会养老金制度是否更有利[11]。由此可见，西方学者对国家服务机构如何进行资源优化配置的研究在一定程度上可以为中国民政服务机构提供经验借鉴和参考。

在新中国刚成立时，邹波（2018）指出，民政服务机构工作协调机制不完善，主要表现在社会组织综合监管、城乡社区建设等领域[12]。在改革开放之后，其研究重点转向了如何做好民生和社会保障这一问题，时任民政部部长崔乃夫（1986）就提出民政改革要重点关注社会保障改革[13]，同时期罗本考（1985）、杨绍益（1989）等人的研究则关注了“治穷”[14]和“扶贫”[15]的民生服务问题。唐钧（2017）、汤维建（2018）等学者指出民政服务机构资源优化配置的路径方法是由传统民政向现代民政迈进[16-17]；
民政服务机构工作具有特殊性，需要进一步提升服务质量[18]。“十四五”时期，民政服务机构事业面临着发展不平衡不充分等挑战[19]。在此背景下，民政服务机构要加快构建资源统筹、数据共享等综合救助格局[20-21]。张福庆（2021）表示，民政服务事业领域机构多元，涉及个案千差万别、要通过政府购买服务等方式实现，补齐目前基层民政服务不到位的缺陷[22]。与此同时，在建党100周年之际，全国各地区民政服务机构为保障民政服务对象的安居乐业也下足了功夫[23]。

综上所述，国内外关于民政服务机构资源优化配置的研究有三个共同的特点。第一，无论国内还是国外的研究人员和学者都把时代背景作为资源优化配置路径方法的首要前提条件。第二，国内外民政服务机构资源优化配置发展朝着社会化、市场化的方向发展。第三，国内外研究视角都比较微观和独立，同一视角下的研究往往很深入，但不同视角之间的研究发展参差不齐，已有研究虽然在不同的视角下都取得丰富成果，但研究多存在“碎片化”“割裂式”等特点，难以形成一个整体性和系统化的理论框架来指导具体实践。

党的十九大以来，习近平总书记指出，当前我国民政工作还有很多需要完善的地方，在民生领域还有不少短板，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少问题”的重要论断，提出要“多谋民利”、“多解民忧”，努力在发展中补齐民生短板，增进人民福祉。因此，民政服务机构作为公共服务、社会管理以及民生领域中非常重要的职能机构，在就业、教育、医疗、居住与养老等困扰人民群众的重要领域中扮演着重要的角色。

（一）我国民政服务机构推动就业领域的分析

习近平总书记反复强调，就业是最重大的民生工程，也是维护社会稳定的重要保证，一定要紧紧抓牢。2022届高校毕业生规模将超过1000万，如何做好高校毕业生的就业工作，事关我国经济发展以及社会稳定大局，事关民生福祉，也是党中央、国务院高度重视的问题。做好高校毕业生就业工作，既要加强对城乡社区工作者特别是城乡社区服务人才的培养，又要充分发挥高校毕业生在城乡社区就业创业中的作用，提高城乡社区工作队伍素质。为落实党中央、国务院决策部署，民政部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部等部门联合下发《关于做好2022年度普通高等学校毕业生在城乡社区就业的通知》（以下简称《通知》），详见表1。《通知》对切实做好2022年度高校毕业生在城乡之间就业的总体要求、主要任务、保障措施等方面进行了细化实化，对扩大城乡就业空间提供了政策指南，切实指导了2022级高校毕业生在城乡的就业。

表1 关于做好2022年普通高校毕业生到城乡社区就业工作的通知

（二）我国民政服务机构推动教育领域的分析

教育是国之大计、党之大计。党中央对教育工作非常重视，把它摆在更加突出的优先发展战略地位。在全国教育大会召开之际，颁布实施《中国教育现代化2035》，开启了加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育的历史新征程。民政服务机构、教育部门在解决教育的问题上联合实施规划，发展更高质量、更加公平的教育公共服务。“十四五”时期，民政部和教育部要着力在3个方面加快步伐（见附表2）。首先，推动学前教育普及普惠及安全优质发展。进一步完善普惠性学前教育保障机制，逐步提高学前教育财政投入比例；
其次，促进义务教育优质均衡发展。切实做好乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校的管理工作。促进县域校长教师交流轮岗的有序进行和优秀骨干教师校际的平衡分配；
最后要有力地促进了县域普通高中整体素质的提高，促进县中高质量发展，推动高中学校多样化发展。

表2 “十四五”期间解决教育问题规划

（三）我国民政服务机构推动医疗领域的分析

推动“医养结合”能够改善老年人的身体状况和生活质量，提高老年人的幸福感。近几年，我国的医疗和养老政策得到了较好发展，但是在政策支持、服务能力和相关人才培养等方面仍然存在着困难和瓶颈。各级民政机关坚持贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论指导新实践，切实贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步完善政策措施，着力破解难点问题，促进医养结合发展，不断满足老年人健康和养老服务需求。首先，加强医疗和养老机构在社区的服务。做好基层公共卫生服务工作，积极推进老年保健和医疗保健服务计划的实施，加强老年疾病的防治和早期治疗；
其次，要大力扶持医疗机构实施医养一体化。提供家庭病床、上门巡诊等服务；
最后，强化医疗和养老资源的共享。将养老机构内部的医疗机构纳入医疗联合体，提供一体化、连续性服务，实现医疗、康复、护理、养老资源的有效协调。

表3 关于进一步推进医养结合发展的指导意见

（四）我国民政服务机构推动住房领域的分析

习近平总书记在十八届中共中央政治局第十次集体学习时强调，住房问题不仅是一个民生问题，更是一个发展问题，它涉及千家万户的切身利益，关系到人民生活的安居乐业、经济社会发展以及社会和谐稳定。人民的住房问题是我们党和国家非常关心的问题。经过长期的努力，我国的住宅建设已经取得了很大的成绩。但我们必须认识到，解决人民住房问题是一个长期的任务，仍然存在住房困难家庭的基本需要没有根本解决，经济适用房总量不足，住房资源配置不均衡的问题。首先，政府和建设部门分别从财政、土地、公共服务等方面对经济适用房进行了积极的探索；
其次，继续推动农村危房的改造，以及在地震高烈度设防地区进行房屋的抗震改造；
最后，要采取各种措施，扩大住房公积金的覆盖面，使更多的人能够得到住房公积金的服务。

表4 “十四五”期间解决住房问题规划

（五）我国民政服务机构推动养老领域的分析

民政部部长李纪恒指出，“十四五”是我国乘势而上，向实现第二个百年奋斗目标迈进的第一个五年，也是我国积极应对人口老龄化的关键时期。要加快基本养老保障体系的建设，要研究制定《基本养老服务指南》、要完善目标的准确辨识与动态管理、健全服务供应体系、加强服务质量和安全监督。要准确把握与长期护理保险、老年人福利、救助等相关领域的政策衔接，强化城乡一体化，促进基本养老保险的均等化；
与“十三五”基本公共服务计划相比，“十四五”期间的主要任务是解决“兜底性”、“普惠性”，将“兜底性”、“普惠性”的养老保障体系纳入“十四五”规划，并将其纳入地方政府的“十四五”发展战略和基本公共服务体系的总体规划，加大对基本养老保险制度的设计与实践探索。

表5 “十四五”期间解决养老问题规划

（续表）

（一）我国民政服务机构不足的表现

民政机构在推进各项改革和加强行政管理工作中，取得了突出的成绩，为经济和社会发展奠定了坚实的制度基础，但是，民政机构的资源配置还不够完善。首先，机构、人员配备不适应新时期的需要，有些部门的职能早已扩展或萎缩，而其民政服务机构一直沿用数年或十年前的设置，没有及时调整跟进，不利于其职能的发挥；
其次，民政干部整体素质还需要进一步提升，一些地方的民政服务机构设置仿效上级或地方的模式，不重视当地的实际情况，致使有的单位事多人少，有的单位事少人多，有限的民政服务机构资源得不到科学配置和合理使用；
最后，基层民政工作的工作环境不够宽松，民政部门过分强调机关管理的严肃性、纪律性，只重视对服务机构的管理，而忽视了服务机构管理的灵活性和创造性，忽视了服务机构存量的盘活和结构的优化，导致服务机构管理僵化呆板，没有活力，影响了社会资源效益的进一步发挥。

（二）协调视角下我国民政服务机构资源配置系统分析框架

基于民政服务机构不足的表现，运用系统观点进行民政服务机构资源配置分析，把握好民政服务机构资源配置的各模块特点。根据系统理论和协同理论，结合我国民政服务机构的特点与实际情况，将民政服务机构资源配置系统划分为根据内外部环境，确定机制的目标和效果，对配置环境，对象，行为和机制进行剖析、实施四个层面（资源利用、成果产出、成果质量、成果转化）的机制目标、通过配置效果与总结性评价等，结合刘卫东等[24]的研究，构建民政服务机构资源优化配置系统分析框架，如图1所示。客体要素包括人、物、财、数据，分布于各民政服务机构等协同创新主体中，大数据、互联网、云计算、区块链等是民政服务机构资源优化配置的外部环境要素，主体，客体和环境要素之间产生了多种交互作用，并表现出自身特殊发展形式的民政服务机构创新生态系统。

图1 民政服务机构资源优化配置系统分析框架

根据系统理论与协同理论，民政服务机构资源优化配置体系中的分配主体指创新活动与调控管理主体，配置客体即主体作用于客体，它由人力资源，财力资源，物力资源和数据资源组成，各地民政服务机构在政府有关部门的扶持与宏观调配中协同发挥作用，有利于民政服务机构在生产活动中取得的效果由理论形态转变为现实生产力形态。首先，配置环境涵盖了国家战略执行、区域制度政策与社会文化氛围等方面，其中国家创新驱动发展与民政服务机构合作发展的战略执行对于民政服务机构资源配置具有重要的导向与支撑作用；
其次，市场作为连接需求与供给的桥梁，民政服务机构相关的制度与政策调节了资源的配置行为，民政服务机构供给差异会导致资源路径差异；
最后，涵盖了民政服务机构内部与外部两个方面，民政服务机构内外部动态监控。以系统和协同的观点来看，民政服务机构资源优化配置的机制表现在：基于民政服务机构协同创新共同体建设的功能疏解视角，各地民政服务部门和其他资源配置主体，在国家战略实施，民政服务机构间政策衔接，服务机构间市场供求和社会文化氛围的环境影响下，以跨区域民政服务机构协作为手段，以资源空间最优配置为目标；
以创新环境协同升级为手段，以各民政服务机构市场化促进为目标；
以各服务机构创新服务联动为手段，围绕民政服务机构人，财，物和数据四类资源进行配置；
以资源利用效率提升为根本，以成果产出量增加为目标；
以成果质量水平提升为保障，以成果转化效率提升为目标，促进民政服务机构间创新链和服务链的形成。

民政服务机构资源优化配置机制必须厘清不同机制模块之间的内在联系，旨在提升资源配置效率，聚焦民政服务机构协同发展，发挥政府对民政服务机构资源的优化配置功能，并从协同发展的角度将主体、空间、环境、市场、服务和民政业务融合在内的多维度民政服务机构进行资源优化配置，推进民政服务机构协同创新。

（一）民政服务机构配置机制的构成

就民政服务机构资源配置系统而言，以办公厅、社会救助司、基层政权与社区建设司以及社会事务司为基本组织单元的微观行为主体，通过跨部门跨地区的合作，整合有限的资源，使之高效运行，集中精力把资源偏向各类民政服务机构主体，从而成为民政服务机构配置系统的“内核”。跨区域合作强化机制作为民政服务机构资源优化配置机制最为基本和核心的组成部分，它和其他机制之间互相影响和作用。政府是民政服务机构资源优化配置模式的主体，一方面以资源空间优化机制为手段，持续优化资源空间布局，加速促进资源要素空间流动，使资源空间结构日臻完善，切实突破目前民政服务机构资源空间失衡状态；
另一方面以战略协调推进，政策评估反馈和协同创新文化建设为抓手，创造良好创新环境，引领资源向不同民政服务机构、领域和活动主体以及时间和空间上合理配置，构建民政服务机构跨区域创新生态圈。资源空间的优化机制与创新环境的协同提升机制，在宏观上调节与支持民政服务机构资源配置系统的良性发展。市场是配置资源的决定因素，首先要以成果市场化为主线，通过建立市场对接机制、竞争机制、共享机制等机制群来促进技术市场和服务市场的联动，使经济深度融合，减轻成果转化为现实生产力不得力、不顺畅、不畅通的顽症，加速民政服务机构的成果在全国范围内的转化；
其次要通过建立资源共享共建机制、资源精准服务机制及其他创新服务联动机制来促进资源跨区域共享利用，使创新要素配置与生产力配置匹配，使创新资源能够在民政服务机构各创新主体，各创新领域，各区域之间进行合理配置[25]，从而产生区域协同创新的合力。成果市场化推进机制与创新服务联动机制，是推进民政服务机构结构性改革，提高配置效率的重点。

（二）民政服务机构资源配置机制的运行

民政服务机构资源配置机制主要包括协同合作强化机制，资源空间优化配置机制，成果市场化推进机制，创新服务联动机制和创新环境协同提升机制5个机制群，各机制群相互独立又相互关联，共同维系整个资源配置体系。民政服务机构的资源优化分配机制群是由各地民政服务机构作为分配主体，大数据、互联网、云计算、区块链作为新兴产业，协同创新平台，共享服务平台作为载体，从民政业务整合，资源空间优化，创新环境协同升级，成果市场化，创新服务联动的协同机制中形成产业链与创新链的整合，促进区域与民政服务机构的协同创新。其中政府是项目与政策的驱动者，民政服务机构是创新服务方式的推动者，中介机构是辅助性促进者，做到民政服务机构、政府部门、民众、社会组织、信访机构、中介机构多元主体充分参与，在李梅等[26]基础上构建民政服务机构资源配置机制构成及运行模式，见图2。

图2 民政服务机构资源配置机制构成及运行框架

为了切实提升民政服务机构资源利用效率，努力创新思路，需紧紧围绕科学发展这一中心，对民政服务机构进行合理配置、科学设置、精准划分功能，为推动经济社会和谐发展提供有力的制度保障。

（一）围绕发展大局，科学配置民政服务机构资源优化

资源优化配置旨在推动服务机构进一步优化和民政服务机构科学发展，围绕加快转变经济发展方式这条主线，根据民政局工作思路与决策部署，坚持科学务实，主动作为，着力实现民政服务机构最大资源效益，强化研究，创新思路。为了加强民政局各项工作中全局性、根本性问题及重点、难点、热点问题的调研，民政服务机构应密切联系本单位实际，深入到基层进行调研，进一步总结机构编制管理，实名制管理，科学核编及干部队伍建设方面取得的成功做法，剖析现阶段民政服务机构管理存在的主要问题，探讨解决这些问题的措施，为民政服务机构资源科学配置提供第一手资料。

（二）创新管理方式，多途径盘活民政服务机构资源

民政部门以“控制总量，限制增量，盘活存量，服务发展”为方针，探索推行“机构有突破，功能有转移，人员有变动”的动态管理办法，最大限度地提高了服务机构的资源效益。

一是要依据事业发展情况调整机构，对于任务严重不到位或者原担负任务已完成的机构要撤并，对于职责相似或者交叉的机构要进行合并，对于条件比较成熟和改革方向比较清晰的业务和开发类事业单位要加快改企转制步伐，进一步优化结构，激活服务机构资源。二是要依据职能变化情况调整服务机构，在确保服务机构总规模不改变的基础上，适当扩大或缩小服务机构规模，更好发挥服务机构调控功能。

（三）严格监督检查，确保民政服务机构资源优化配置落实到位

民政服务机构的资源发挥其使用效益的关键在于其资源配置能不能得到真正落实。因此，民政部门把监督检查当作服务机构管理中的一个重要环节来抓，不断加强措施，认真抓好落实。一是加强社会监督。通过推行政务信息公开，开设服务机构网站，健全实名制管理，公开举报电话和聘用机构编制社会监督员，积极创建“阳光机构”，强化服务机构社会监督力度，保证各类行政事业单位在落实服务机构各项工作纪律时不走寻常路，在落实各项要求时不失真。二是加强巡查。机构改革完成以后，进一步推进政府职能的转变，巩固政府机构改革的成果。

（四）民政服务机构发展趋势预测

基于民政服务机构的分析研究，将我国民政服务机构的发展趋势分为三个阶段。一是准确把握各级民政服务机构的重要性，研究民政服务机构内部各种工作相互作用形成的动力机制；
二是准确把握民政服务机构在中国经济社会发展中的重要地位，研究民政服务机构与其他经济社会事业相互作用形成的动力机制；
三是准确把握中国的民政服务机构在当代国际社会民政活动发展中具有的特色地位，研究中国的民政服务机构与国际上各种民政活动相互作用形成的动力机制。

当前，我国正深入推进民政服务机构资源优化配置建设，服务资源的优化配置作为城乡公共服务的重要内容，其在推动新型城镇化建设、全面建成小康社会、实现共同富裕中扮演着重要角色。随着互联网技术及移动设备的普及，民政的服务范围越来越大，服务资源的优化配置显得极其重要，本文对民政服务机构资源的优化配置进行了研究，发现了民政服务机构资源在优化配置过程中存在的问题，提出了针对性的发展建议，有助于推动我国民政服务行业的现代化建设。

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