■张梦霞

（上海理工大学，上海 200093）

近年来，国家对于行政事业单位内部控制建设日渐重视，不断出台和实施了一系列关于包括高等学校在内的行政事业单位内部控制法律法规。《行政事业单位内部控制规范》是内部控制建立和完善的基本遵循，《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》对实施内控建设的总体要求、主要任务和保障措施等进行了详细规定，为推进行政事业单位内控建设指明了方向。2016年教育部根据《行政事业单位内部控制规范》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南》，进一步推动部属高等学校完善内控建设[1]。

内部控制建设是高校依法从严治校的内在需要，是高校内部治理的有效工具和必须手段。高校要在各项经济活动中建立相互制衡的权责分工制度，通过实施流程管控、风险评估和有效性评价等控制活动，优化流程管理、强化协同监督、完善内控措施，形成全过程的内部管控，提高学校经营管理效能，有效保障经济安全[2]。同时，内部控制建设将有效打通各业务流程、各部门之间的管理壁垒，进一步优化业务流程、强化一体化运营能力、健全规章制度、明晰管理界面，实现学校持续健康发展。

但在实际运行中高校内控建设存在诸多问题和缺陷，仍未形成全面的内部控制建设体系。因此，本文从高校内部控制建设的现状展开分析，重点对目前高校内控过程中存在的问题进行探讨，并提出相关的建议措施，以保障高校各项业务活动健康稳定发展，实现高校的有效治理。

近年来，大部分高校已经建立了单位层面与业务层面的内部控制机制，取得了一定成效，但仍普遍存在一些问题需要解决。

（一）领导缺乏重视，内部控制建设环境薄弱

对于内部控制工作，学校领导的重视和支持程度是内控建设成败的重要因素。受传统管理模式的影响，高校管理层的关注重点和工作重心都在教育办学、科研建设、人才培养等方面，对于内部控制思想上普遍不够重视，尚未提升至学校战略的高度，导致未在全校范围内引起重视，缺乏自上而下的实施动力，内部意识整体薄弱，内控建设难以全面落实到位。

同时，内部控制建设环境也非常重要，高校的业务包括教学、招生、科研、基建等众多复杂经济活动，风险也随之而来，而管理层对于内部控制的认识还停留在财务控制和内部牵制等层面，未及时建立内控中的沟通协调和联动机制。随着业务活动的不断增加，出现了在一些新业务或特殊事项的处理上与原有内控制度不匹配、流程不畅等情况，因此容易出现管理上的盲区，导致内部控制未能得到有效执行。

（二）各部门缺乏协调，业务账务融合不畅

在高校运行和发展过程中，内部控制工作的推进需要学校各部门共同参与，需要相关部门协调共同完成。通常学校财务部门是内部控制的牵头部门，填报工作也大多由财务人员完成，然而内部控制是个系统工作，需要各部门相互协作，不然容易出现在业务流程、信息沟通等方面协调不畅的现象[3]。比如，资产与财务之间实行新政府会计制度以后，高校的资产需进行计提折旧，资产管理部门和财务管理部门之间存在折旧计提入账和账账核对的问题，如果沟通协调不畅，容易导致分类不准确或折旧计提金额不准确，造成资产入账不及时或账账不符等问题，影响会计信息质量；
又比如预算编制与各部门之间的沟通协调，预算编制一般由财务部门归口管理，统一进行协调，在编制预算过程中，如果存在沟通协调不畅的问题，容易造成预算剥离业务流于形式。

（三）内控制度不完善，制定不够规范，建设制度与体系不健全

内部控制制度是开展内控工作的重要依据，但有些高校仍未制定完整的内控制度，虽然有也只是为了应付上级检查而临时制定，而且大多都只是照搬有关条款，没有真正结合学校的实际情况，往往实操性不强，内控的工作质量没有得到实际提升，无法发挥其应有的约束作用。

同时还存在制度衔接不畅的问题，大多数高校的内控管理制度是按学院或部门单独设置，未形成一套完整的涵盖所有业务的全流程制度体系，且缺乏相互牵制的配套制度，造成部门和学院之间配合不协调，容易出现管理风险。

有部分高校还存在内控制度执行力不强的问题，主要原因是相关业务制度缺乏内控细则，经济业务流程梳理不完整，可操作性不强，不能直观地指导员工的日常工作行为，执行效率低，导致内部控制制度形同虚设。

（四）内部控制信息化技术水平有待提高

现阶段各大高校正不断推进智慧校园建设，信息化水平处于迅速发展阶段，目前已取得初步成效。但有些高校信息化建设尚未有效嵌入内控制度的方法和理念，学院和部门有各自的信息化平台，而单纯的业务流程信息化远远实现不了全方位、系统性的动态内部控制[4]。

一方面，内部控制信息化建设仍缺乏顶层设计，缺少统一的业务标准，各部门在职能上相对独立，信息系统分散建设，信息和资源不能实现有效的互联互通，未能充分发挥信息化系统的制约和监督功能，造成风险防控等薄弱问题；
另一方面，高校内部控制信息化建设起步较晚，相关配套制度和体系不健全，导致高校内部控制信息化建设情况各不相同，有的高校单独建设数据模块，有的融入学校信息门户建设平台。信息化平台建设完成后，还存在不符合要求或利用率不高的情况，造成人力、物力资源的浪费问题。

（五）内部控制评价体系不完善，内控评价缺乏有力保障

在内控建设过程中，内控评价体系的建立健全尤为重要，但目前高校的评价体系仍缺乏全面统一的标准，凸显出较多问题。首先部分学校未设立独立的内控评价工作小组，而是由学校财务部门兼管，导致内控评价人员的专业性不足，对国家有关政策和各项经济活动流程特点缺乏一定了解。同时，内控制度贯穿学校的经济业务活动，并且随着高校规模不断扩大，内部控制内容及范围也逐渐增多，而内控评价人员专业水平薄弱，所做的内控评价反馈容易与内控实际相脱离，不适合学校内控制度发展。

其次，部分高校缺乏完整的内部控制评价方案和科学的内控评价方法，在实际情况中只采用单一的评价方法，仅通过查阅文件资料，并未向相关工作人员询问所提供材料的真实性，也并未通过实地考察等方法检查评价内容，缺少实质性分析，进而无法根据学校的实际情况设置有效的评价指标，造成内控评价标准不够客观、评价结果作用有限，给内部控制管理造成许多不便[5]。

（一）增强内部控制意识，改善内控环境

高校内控意识的树立主要受到管理层态度和认知的直接影响，学校需要以树立内控意识为前提，充分认识到内控建设在高校发展过程中的必要性和重要性。提高内部控制意识是强化高校内部控制的基础，学校领导需不断提升自身理论素养，制定完善的内部控制制度，明确各归口部门的岗位职责，建立权责明确、互相监督、权利制衡、奖惩分明的运行机制，推进机构改革和机制完善，以此提升内部控制的监督管理水平[6]。

另外，高校可以通过开展专家讲座和宣传报告等形式，培养学校教职工的责任意识和风险意识，更新内部管理理念，掌握内控建设方法，促进各部门对内部控制建设要求的理解，从思想认识上强化内部控制的重要性，从而积极主动参与到内控工作中，自上而下地将内控思维融入日常工作中，推动内部控制在学校各环节运行得到充分落实。同时，还可以发布相关激励政策，积极提高教职工的主管能动性，促使学校建立系统、规范的内控管理机制。

内部控制管理水平的提升需要以良好的内控环境为支撑，让其在高校发展运营中发挥重要作用。内控建设涉及各个学院、各个部门、各个岗位，系统性强，领导要带头加强各部门协调协作，落实归口部门责任，建立沟通协调和联动机制。做到全程参与、全力推动，从而带动各部门自觉履行制度建设中的分工职责，使内部控制得到有效执行。

（二）制定和完善内部控制管理制度

高校在制定内部控制管理制度时需认真贯彻《行政事业单位内部控制规范》，遵循全面性原则、重要性原则、制衡性原则以及适应性原则，并以《高等学校财务制度》为参考，根据自身经济业务活动制定有效、可行的内控制度，进而推动高校稳健发展。

在制定内控制度时，要充分考虑到制度执行和落实的可行性，明确关键岗位责任，确保不相容岗位相分离、相互制约的相互监督。具体步骤可以按如下总体思路：（1）首先任务是梳理业务流程，总结和归纳业务层面的业务流程和各部门组织机构设置；
（2）进而对业务控制的总体目标进行分解，划分为各个业务环节，明确职责和分工；
（3）再继续对单位经济活动中面临的各项风险进行分析，可以从内外部环境入手，对风险进行定性分析和定量评估；
（4）进一步细分风险，根据对部门岗位设置分析和业务流程梳理，找出可能造成经济利益流出的风险点；
（5）对已识别的风险点进行风险等级排序，从而制定应对措施和整体策略；
（6）在之前步骤的基础上，再反复测算风险识别结果和评估结果，按照不同的风险应对策略，制定有针对性的内部控制管理制度。制度是落脚点，所有的控制措施都在固化成管理制度。管理制度源于控制目标导向的业务流程梳理、业务环节的风险分析和风险应对。

在实务中，有些高校已经制定内部控制制度，在健全制度过程中，可以加强顶层设计，整合学校发文，纠正存在的问题，完善工作程序，实现财务管理风险防控的动态管理。其中，健全规范制度流程是核心，各部门需立足岗位和部门职责，对业务进行梳理分析，制定出统一的工作流程，并根据政策及工作需求不断改进更新，使每项业务都有制度可循。

（三）提高信息化技术水平，完善内控信息化建设

高校内部控制信息化建设是内部控制制度有效落地的重要抓手，将内部控制嵌入信息系统中，从而将内控制度和流程进行“固化”。内控建设政策性强，涉及面广，工作量大，需要运用信息化手段保证内控工作的运行效率。高校需结合自身情况，加大对计算机、互联网、物联网等专业技术的引进力度，采用自建或外包的方式进行信息化建设，在项目建设前期先完成顶层设计，再详细制定信息化建设的整体方案。具体实施时可以将学校经济活动和内部控制流程嵌入信息系统中，使各学院和部门的数据模块集中到一个数据源当中，在校内形成一个全覆盖的信息共享平台，从而打破各部门之间的界限，实现数据和资源共享[7]。同时，也能减少人为因素影响，提高信息的准确性和时效性，大大提升了学校内部的管理能力和沟通效率。

高校在建立内控信息化过程中，需要对各项业务和经济活动的全过程实时监控，将预算管理、收支管理、资金管理、政府采购管理、合同管理、建设项目管理等集成在统一的平台上，进行自动统计和分析。以X高校公务接待费财务报销流程为例：在公务接待前，报销人员先在财务系统里填写预算审批单，系统根据学校财务制度和内置规则来校验是否超出预算范围，如果通过校验，系统再将预算审批单发送至归口部门领导进行审批；
如果校验失败，将退回给报销人并写明原因，报销流程结束。前期预算审批通过的，在公务接待完成后，报销人员应在系统里填写财务报销单，领导进行线上审批，报销人员再将实物单据投递至财务处，完成报销流程。信息化平台的应用大大简化了报销流程，提升学校内部工作效率。

同时，学校也要关注信息平台管理和信息数据的安全管理。信息化管理员要定期对平台上的数据进行检查和备份，保证数据的安全性和稳定性；
定期检查学校机房，建立防火墙等措施来保障信息网络安全，为内控信息化建设提供可靠的数据支持[8]。

（四）建立和完善内部控制评价体系

完善的内控评价体系能有效提高学校的内部管理水平和风险防范能力，内部控制评价的主要目的是进一步完善学校内部控制体系，及时发现内控过程中存在的问题和缺陷，确保内部控制措施合理、有效。

一般来说，内部控制的主体应为内部审计部门，如果因审计部门人手或专业性不足等原因无法进行评价和监督时，可以成立内控评价工作小组，并且组内成员应进行业务培训，提升专业性，从实际出发对内部控制的建立和实施的有效性开展检查和评价，从而发现问题，提出改进建议并督促落实整改。

在进行内控评价时，首先应根据学校整体控制目标，制定内部控制评价工作方案，其次实施监督检查，再进行内部控制自我评价以及形成内控评价报告，最后内控评价结果应用。在实务中，评价方案的制定这一环节相对重要，具体包含评价范围、评价内容、评价方法、人员构成等。以X学校某学院为例，（1）本次评价范围为学院单位层面和业务层面内部控制中的部分业务，包括预算业务控制、政府采购业务和建设项目业务。评价的主要内容：一是单位层面控制设计是否完整，各项控制措施是否得到了有效执行；
二是预算业务控制的设计和执行情况；
三是政府采购业务控制的设计和执行情况；
四是建设项目的控制设计和执行情况。（2）评价的组织机构由学校审计处成立评价小组，组长为审计处处长，成员为审计处副处长和审计处职工。（3）评价方法可以根据实际情况来选择，包括个别访谈法、实地观察法、证据检查法等，通过查阅会议纪要、文件和其他资料等方式获取信息。（4）评价实施计划时，第一阶段安排具体的时间段为检查阶段，主要工作任务是获取有关资料，采用恰当的评价方法，检查评价有关措施的建立和执行阶段；
第二阶段撰写内部控制评价报告阶段，对本次评价结果进行分析汇总，形成评价报告初稿，征求有关方面意见并修改，提交学院内部控制领导小组；
第三阶段经批准后形成正式评价报告；
第四阶段整改落实阶段，有关部门按报告整改措施实施整改，完善内部控制。

除评价方案以外，对于单位层面和业务层面中具体业务进行内部控制评价时，可以按以上步骤实施，得出评价结果，分析具体实施情况是否有效，在此基础上提出整改措施，完善内部控制。

内部控制是一个动态的过程，高校在内部控制建设中的问题也层出不穷。各高校需结合自身情况，理清内控制度建设过程中的各种问题，本文列举了高校普遍存在的问题并给出相关建议。高校管理层需提高内部控制的重视程度，优化内控环境，加强各部门协调协作；
梳理业务流程，实现各部门归口管理，完善内部控制制度；
提高信息化技术水平，引进或培养信息化专业人才；
改进内控评价方法，及时发现问题进行整改，完善各个环节从而防范风险，发挥内部控制真正效用，使得高校内部控制建设不断适应经济业务发展要求，为促进高校发展保驾护航。

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