李林杰

（作者单位：浦城县财政局）

为减轻新冠肺炎疫情给基层财政带来的压力，我国于2020 年实行了财政资金直达机制，中央财政向基层市县直接拨付了1.7 万亿元资金。这种做法充分展现了国家在财政政策方面的管理思路，有助于实现提质增效的目标。2021 年，这一政策得到常态化实施，直达资金规模从1.7 万亿元扩大到2.8 万亿元，预计资金规模在未来还有进一步扩大的趋势。直达机制是数字财政建设的产物，其依托信息技术，推动了财政预算制度的创新[1]。作为一种新型的资金下达模式，直达资金在调整资金分配方式、提升使用效率等方面的作用非常突出，但同时应当对其加强全过程监督管理，以充分提高财政资金使用效能。

2020 年以来，我国财政资金直达机制不断优化和完善，使用效益、管理效能都得到全面提升，具体体现在以下几个方面：一是资金来源与规模。2020 年，为了降低新冠肺炎疫情给国家经济发展带来的影响，国家财政部门新增财政赤字等增量资金，财政直达资金规模为1.7 万亿元；
2021 年，存量资金达到2.8 万亿元，基本覆盖中央财政补助各领域。二是资金用途。2020 年受新冠肺炎疫情影响，财政直达资金主要用于保就业、保民生、保市场主体等方面，目的是促进基层的良性运转，将疫情防控作为常态化工作对待；
2021 年常态化财政直达资金主要作为民生补助资金；
2022 年常态化财政直达资金主要用于解决就业问题、社会保障、医疗卫生、教育资助及重大项目建设等民生领域，旨在为人民群众的幸福生活提供强有力保障。三是资金管理与分配。2020 年，结合特殊转移支付、抗疫特别国债等资金的特点，对资金直达流程进行细化处理，只有少部分资金会在省级预留，其他所有财政资金都直接下达市县，解决基层问题；
2021 年后，常态化财政直达资金兼顾省级统筹的需要，尽可能向基层倾斜。四是资金监管。财政资金直达机制会建立专门的台账监控系统，用于对资金划拨、使用等进行跟踪管理；
实行常态化的财政资金直达机制之后，相关部门将会对资金进行全程管控。在实际工作中，要搭建专门的监控系统，形成以中央为主体、各省市县财政协同配合的长效管理机制。对所有受益对象进行实名制管理，密切关注资金走向，确保直达资金能够切实用于广大人民群众。除此之外，还应当实行直达资金的定期报告制度，重视监督管理工作，基层部门每个月、每季度报送资金的使用与分配情况，由财政部门予以审核和管理，严厉处置弄虚作假、虚报冒领的违规行为。

（一）财政资金直达机制监管制度体系有待完善

完善的监管制度体系是直达资金能够合理分配、科学划拨的重要保障，可对使用过程的各环节进行管控。对现行的监管政策进行分析后可以看出，目前我国在这方面的制度体系仍然有待健全，政策的约束力度不足，无论是在资金监督还是人员管理上都存在较大漏洞，很容易引起资金方面的风险。在实际操作中，没有完善的规章制度进行引导，相关管理人员在开展工作时无章可循、无法可依，违规行为便时有发生。这些行为会大大影响直达资金的利用率，更有甚者会利用职务之便，公私混淆，截留、挪用资金，严重威胁国有资金的安全性。

（二）财政资金直达机制监控系统有待优化

原有的财政扶贫资金系统为我国直达资金监控系统提供了一定的参照经验，但是无论是在信息收集还是系统功能模块方面，仍然存在一些问题。首先，直达资金系统的监督管控功能比较单一，难以对资金进行全过程动态化管理，监督范围有限，数据追踪、数据管理、信息对比等功能模块可能比较突出，但是并没有关注到预算绩效管理、财会数据收集、数据分析等方面的内容，系统功能较为单一[2]。其次，数据录入不规范，滞后性突出。各级预算管理部门负责预算指标数据的统计分析和下达工作，要将财政直达资金的支付信息、使用信息录入系统中，各类信息之间相互独立，共享程度不高，系统对数据格式也有着较高要求，数据的及时性得不到保障。再次，信息流、现金流、预算指标流之间不对等、不匹配。在直达资金落实的过程中，资金监控系统、预算指标系统、国库集中支付系统要共同配合，发挥其作用，但实际情况是这3 个系统之间相互独立，信息共享难以实现，数据信息操作复杂，资金监管难度进一步增加。

（三）财政直达资金预算绩效管理存在问题

以往，转移支付资金的模式比较复杂，财政直达资金的拨付程序相对来说更加快捷方便，但是一切的国有资产、政府性资金及财政部门划拨的资金，只要有支出就必须发挥作用，如果没有取得预期成效，就应当追究相关部门和负责人的责任，这足以证明预算绩效管理的重要意义。就实际情况来看，财政直达资金预算绩效方面还存在如下问题：首先，各资金需求部门在制定绩效目标时没有考虑自身发展，目标偏离实际，并不重视资金绩效管理工作，导致在设置直达资金绩效目标时十分随意，对后期绩效管理工作的顺利开展产生不利影响[3]。其次，《项目支出绩效评价管理办法》中明确提出，绩效评价对象包括单位自评与部门绩效评价这两个部分，但实际情况是纳入预算绩效管理的主体并不全面，在直达资金预算绩效评价中会更加重视项目资金的支出情况。再次，没有充分利用好绩效考评结果，导致资金使用效率一直得不到提升，造成大量资金和资源浪费。

（一）加快财政资金直达机制监管制度体系建设

完善的管理制度体系能够让财政资金直达机制监管工作得到有效落实，因而应当健全相应的责任制度，明确划分各主体职责，确保制度中的各项要求落实到位。在建设相关制度体系时，可以从以下几个方面进行：首先，建立健全监督管理机制，并在实际应用中进行优化，密切关注财政资金的管理与使用环节，避免出现管理漏洞。财政资金直达机制目前还处于初步建设和使用阶段，存在一些漏洞，应不断予以完善，在落实过程中坚持党中央的统一领导，各省市协同配合，树立“快速直达”的理念。中央财政部门进行考察并参考历史数据信息之后，将财政资金分配到各个省，由各省级财政部门审核下级提交的预算方案，细化预算目标之后再将资金分配到各个市县，所有方案必须上报给当地财政部门，做好备案工作。这种流程清晰、简单直接的资金流转机制，能够突出中央、省级政府的主导地位，有助于资金快速、高效下沉。直达资金预算指标的构建必须与实际情况相符，并以健全的制度体系作为重要保障。省级财政部门、各级人大要明确自身的权责，以保证财政资金能够有效落实到位。在建立直达资金预算下达环节的制度体系时，要确保资金预算指标的一致性，且接受相关部门的全过程监督管控，让中国人民银行国库部门的监管职责得到充分展现，尤其是在重点项目上，将跟踪审计与监控结合起来。其次，做好协同工作，建设联合监管机制。财政资金直达机制监管工作并非某一两个部门的职责，而是需要多个部门参与其中，共同合作，高效联合。财政直达资金一定要有实名台账，这就需要人力资源部门、民政部门、卫生部门的支持，教育部门、社保部门等也要协同配合，以保障所有信息的真实性[4]。同时，还应当定期或不定期进行检查，对资金去向、用途等予以核实，确保和计划相符，充分发挥直达资金在保障基本民生方面的价值。

（二）进一步升级财政直达资金监管系统

目前，信息技术被广泛应用于社会各个领域，极大程度上改变了人们的生活方式，同时也为政府部门开展相关工作提供了便利，借助先进技术，中央财政资金可以在短时间内准确地下达基层。我国财政管理和现代化技术的结合已经越来越深入，数字财税、电算化、财政大数据、智慧财税、预算一体化等得到了广泛应用，这就要求进一步加强现代技术和直达资金机制监管之间的联系。首先，安排专业人员对直达资金监管系统的硬件、软件等进行升级和优化，开发出多样化的功能模块，如动态追踪功能、资金异常预警功能等，确保系统具备足够强大的信息处理与数据分析能力，既能对直达资金进行常态化监控，又能准确地作出预测和分析。其次，保证系统能够在最短的时间内将监管数据、资金拨付数据、预算指标数据、资金使用情况等进行结合，让各级系统无缝衔接，实现数据信息的高效传输[5]。

（三）完善财政资金直达机制绩效管理制度

在政府财政资金管理中，常态化财政直达资金是重点内容，要将绩效理念融入每个环节，包括资金分配、使用、监督管理等，力求实现全覆盖、全方位。

首先，将人力资源部门、社保局、市财政局、县财政局等部门作为单位的自评对象，评价内容包括财政资金是否使用合理、管理制度是否健全、是否按照规定执行及资金使用情况等。绩效管理应当遵循全过程原则，贯穿直达资金从分配到监管的所有细节，包括中央将预算指标分解到各省；
省级财政部门将指标分解到市县；
财政部门设立实名台账；
录入预算指标，由中国人民银行各级部门进行拨付与管理资金。不仅如此，监督工作还应该覆盖所有需要资金的项目，建立完备的项目库，提升管理水平，保证资金落到实处。

其次，加强绩效评价实施管理。一是完善绩效目标管理。目标管理是直达资金绩效管理的重点内容，在设置目标时应当考虑到实际情况，结合直达资金的时效性、满意度等作出科学评价。项目主体单位在开展自我评价时，要将预算执行率、产生的效益、服务对象的满意度等作为绩效目标，以直达资金作为重要参照依据，科学设计量化的绩效考核指标，确保能够客观反映实际情况。二是强化绩效评价组织管理。省级财政部门收到中央财政划拨的资金后，结合实际情况来建立绩效评价制度，通过科学的指标展开评价，并将资金细分至各市县地区，推动绩效评价工作顺利开展，由上级部门开展抽样检查和随机审核，确保各单位在自主评价方面的工作落实到位[6]。三是绩效评价的实施。一定要贯彻落实事前、事中、事后的全过程管理原则，事前评价主要针对项目绩效目标、预算编制等是否科学可行；
事中评价是以资金划拨流程为管理对象，要将及时性、准确性、完整性作为评价的重要衡量标准；
事后评价的对象是项目主体，内容包括资金支出进度、预算执行效果、绩效目标的完成情况等。四是绩效评价结果的应用。绩效管理中，考评结果应用是不可忽视的重点环节，要通过书面报告的形式体现出绩效管理的实施结果，做好反馈工作，加强整改。

再次，提升绩效管理结果的利用率。一是建立反馈整改机制，如果发现直达资金监管中存在问题，就要及时提出并妥善解决，以保证使用效益。二是将直达资金与绩效评价结果关联起来，对于收益低、投入高、效率低下的项目，直接取消即可。三是建立健全责任追究制度，如果发现直达资金划拨、管理、监督中存在违规违法行为，一定要找到相关负责部门和负责人[7]。

（四）完善财政资金直达机制信息披露制度

针对财政资金直达机制完善信息披露制度，确保财政资金各监督管理环节透明公开，明确信息披露范围，做好奖惩工作。从信息披露范围来看，要以资金结构、产生的效益、资金总额等作为指标；
从信息披露方式来看，查看除预决算报告之外是否还有其他的披露方式；
从奖惩措施来看，完善相关奖惩制度，充分发挥激励与处罚的作用。

建立高效立体化财政资金直达机制，是党中央、国务院作出的重大决策部署，应坚持在大局下精心谋划、在大势中深入推进、在大事上深度作为，充分利用现代化技术手段的优势，全面提升对直达资金的监督管理水平，提高财政资金效能。要加快建设各方面制度体系，保证监督管理各环节透明公开，提高整体管理水平，让直达资金充分发挥其作用。

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